城乡建设用地增减挂钩综合成效评估研究

文/裴宝明（唐山市曹妃甸区自然资源和规划局）

日前，各地自然资源局的工作重心逐渐转向用地增减挂钩，为保证相关项目发挥出影响作用，关键是以权益保障、项目完成度和规范管理为立足点，建立综合指标体系，通过科学评估成效的方式，确保相关人员能够对现存问题和成因加以掌握，在此基础上，及时总结实践经验，为日后所开展各项工作提供参考。由此可见，围绕评估体系的建立展开讨论很有必要，本文所研究课题的现实意义有目共睹。

一、成效评估意义

现阶段，国内大部分地区均已针对城乡建设用地开展了增减挂钩工作，由当地自然资源局负责对相关项目进行批复并验收。增减挂钩指的是以土地利用规划为依据，在建新拆旧原则指导下，对计划复垦成耕地的建设、非建设用地，以及对城镇建设的用地进行组建，得到相应的项目区，随后，充分利用土地复垦、建新拆旧等方法，以项目区用地面积和耕地面积不发生明显变化为前提，以其他用地面积处于平衡状态为基础，对耕地面积进行增加并使其质量得到提升，从而达到节约用地的目的，用地布局往往也会因此而变得更加合理[1]。其中，复垦成耕地的用地为拆旧地块，对城镇进行建设的用地为建新地块。

唐山市曹妃甸区开展增减挂钩工作的目的，主要是通过整理现有建设用地，使用地布局得到优化，科学交换城乡要素，使资源处于平衡状态，随着农村地区生活、生产条件得到改善，一体化发展自然能够具备实现的先决条件。在对该项目加以落实时，相关人员先后遇到了以下问题：一是项目总量有限，二是项目推进受阻，三是缺少支持资金，四是工作压力较大。研究表明，要想避免有关部门出现减量化倾向，真正做到充分利用现有经验开展监管工作，使该项目得到规范开展，关键是要对项目落实所取得成效进行公正且全面的评估。

二、科学选择指标

（一）考虑发展计划

从凝练经验、推广做法的角度出发，在评估并总结实施效果的基础上，对过程管理进行有效评估，充分利用综合成效评估相关工作，树立典型项目和精品项目，使增减挂钩所产生影响得到有效扩大，确保其在发展经济社会方面所具有的服务、保障以及支撑能力得到充分发挥。

（二）考虑政策要求

一方面，对国务院、自然资源部和当地政府下发政策文件内容进行梳理，根据文件给出的技术标准、监管重点，对评估指标进行准确设置。另一方面，充分利用郊野单元、土地利用和城镇发展规划，针对需要完成的各项任务，对评估指标进行设置[2]。

（三）选择评价指标

要想使评价指标作用得到应有发挥，关键要对指标所遵循的原则加以明确，即：其一，代表原则，要求技术人员对可准确反映评估实际需求的代表性指标进行选用。其二，经济原则，保证指标简便易行且通俗易懂，综合考虑可行性及实际条件，对获取难度较小的数据加以利用。其三，相关原则，一般来说，评估指标和希望实现的目标间应当存在直接关联，可经由评估指标对实施效果、目标实现度进行及时且准确地反映。其四，可比原则，先对共性指标进行设置，再对其进行量化处理，保证评估所得结论可两两比较。其五，系统原则，该项目所对应评估指标，强调将定量和定性结合，确保实施项目采取的方案、行为及结果所对应指标权重，始终处于相对平衡的状态。

综合考虑现有原则，研究人员将评价因素确定如下：一是项目完成度；二是管理规范度；三是公众权益保障情况；四是使用指标和归还的情况；五是公众参与度；六是项目实施情况。项目完成度所考虑重点为拆旧建新进度、农民安置情况。管理规范度强调项目实施规范，其内容涉及项目区管理，报备情况，规划管控情况，权属保障情况。公众权益保障和公众参与度可综合分析，其重点是农民对征询和上访的意愿，农民是否获得了相应的社会保障，集体组织和农民个人的收入是否有所保障。使用指标和归还的情况，其侧重点往往集中在耕地及用地方面。项目实施情况所涵盖因素较多，既有常规的生活及生产环境变化，还有生态环境提升情况，以及相关人员是否对典型经验进行了推广与普及[3]。

研究人员决定基于上述指标所存在联系，对其进行有序化处理，利用定量指标对层次、指标重要性加以表示，建立相应的评价体系，该评价体系共分三层，分别是A目标层，B因素层，C指标层。

三、制订评分标准

评价指标主要分为定性指标和定量指标。定性指标指的是不具备直接量化条件，通常要经由其他途径达到量化目的的指标，例如，公众参与度，管理规范度，生活环境改善情况，生态环境提升情况，常规做法是先评价模糊等级，再对其进行量化处理。定量指标指的是可量化指标，例如，项目完成度，指标使用情况，耕地保护情况，土地集约与利用情况。

对定性指标处理时，研究人员综合考虑了专家和从业人员的意见，结合自身长期实践所积累经验，最终决定先将其转化为定量指标，再利用现有方法完成后续处理。例如，将权属保护拆分成编制调整方案、分析调整效果。等级划分依据如下：一等是公示调整方案，保证权属方案可清晰标注界线，不存在争议。二等是公示有争议存在的调整方案。三等是已编制但没有公示的方案，此类方案同样有争议存在。四等是未编制方案。任一等级均有评价分值对应，要求工作人员视情况对方案等级进行明确，从而获得相应的分值。

在制订评价分值方面，本研究选择专家打分法，根据专家、从业人员所给出分值，通过对平均值进行计算的方式，确定相应评分标准。

四、构建评价体系

对指标权重加以确定的方法为层次分析法，作为多目标决策法，AHP的特点是将定性、定量涵盖在内，现阶段，主要被用来对多层次及多要素决策问题加以解决，可保证决策制定科学且有效。对评价体系进行构建时，以下内容需要研究人员引起重视：

（一）建立矩阵

对不同层次、不同因素实际权重进行确定时，仅凭借定性描述，通常无法保证权重准确，一致矩阵法的出现使该问题得到有效解决。一致矩阵法要求研究人员以相对尺度为依据，通过两两比较相关因素的方式，判断因素重要性，根据分析结果建立矩阵，确保该矩阵在互反性方面的表现可达到预期水平[4]。

1标度的定义为同等重要，说明i指标与j指标的重要程度相同。3标度的定义为略微重要，说明对j指标而言，i指标略微重要。5标度的定义为相当重要，说明对j指标而言，i指标更加重要。7标度的定义为非常重要，说明对j指标而言，i指标十分重要。9标度的定义为极其重要，说明对j指标而言，i指标极其重要。其他标度的重要程度为相邻程度的中间点。

（二）计算权重

单层次排序指的是以上层因素为切入点，按照重要程度对下层因素进行排序。研究人员计划使用方根法，对特征向量进行准确计算，公式为

其中，i= 1,2,…,n，。随后，对方根向量加以处理，便可得到相应的权重向量，即：

其中，i= 1,2,…,n。结合以上公式，分别计算综合成效对应权重向量，各因素对应权重向量，在此基础上，对矩阵特征根的最大值进行明确，相关计算公式如下：

其中，i= 1,2,…,n。

（三）检验一致性

对一致性进行检验的目的，主要是掌握思维逻辑所具有一致性，这一环节往往要经过以下步骤：第一步，对矩阵对应一致性指标进行计算；第二步，以一致性指标为依据，对一致性比率进行计算。如果一致性比率未达到0.1，则表明矩阵一致性良好，反之，通常需要对矩阵进行再次调整。

在该项目中，一致性指标的取值如下：

（四）确定组合权重

组合权重可以简单地理解为层次排序，强调以总目标为切入点，对某层现有因素实际重要性及其权值进行计算，计算顺序通常是由高到低。本研究将因素层设为B，其所包含元素的数量为6个，将下层指标层设为C，对应元素数量为24个，对C层实际组合权重加以表示的公式如下：

（五）划分效益等级

本研究所给出分值的描述对象为各评价指标对应分值的综合，对评价指标分值进行计算，通常要掌握等级评分、组合权重参数，相关公式为：

表1 一致性指标取值

综合评分=各指标权重×等级评分

研究人员为确保评价结果得到准确且直观地反映，对涉及增减挂钩、土地整治以及环境保护的文献进行了阅读，在此基础上，对效益评价等级加以确定，其中，100分～85分为优，84分～70分为良，69分～60分为中，59分～40分为差，39分～0分为劣。一般来说，待专家、从业人员给出分数后，有关部门便可根据最终分数，对增减挂钩所取得成效的等级加以明确并给出相应评价，为后续工作的开展提供指导。

五、结论

本文以唐山市曹妃甸区现有城乡建设用地为依据，结合增减挂钩特点，针对增减挂钩成效建立了相应的综合评价体系，保证该体系所涵盖指标均有实际意义。事实证明，基于该体系开展对项目成效进行评价的工作，可使实施情况得到准确反映，在可行性、实用性方面表现突出，具有大范围推广价值。

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建设用地有别于耕地，只有划为建设用地的土地才可以开发、建设。而耕地是明令禁止用于开发建设的。这也是为了保护我国有限耕地的一项措施。建设用地由城乡建设部门按照批准的城镇规划，实施统一的规划管理。建设用地，都必须服从城乡建设规划，按规定办理征用、划拨、使用的审批手续。日前，国土资源部制定下发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，对大力推进节约集约用地进行整体部署，明确将节约集约用地。《意见》明确了未来一个时期节约集约土地的主要目标，首先便是建设用地总量得到严格控制，将实现全国新增建设用地规模逐步减少。其中，到2020年，单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番，单位固定资产投资建设用地面积下降80%，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。同时，《意见》明确，实施土地内涵挖掘和整治再开发战略，“十二五”和“十三五”期间，累计完成城镇低效用地再开发750万亩、农村建设用地整治900万亩、历史遗留工矿废弃地复垦利用300万亩。