协同视角下非政府组织参与艾滋病治理研究

摘要：艾滋病是长期困扰我国社会的公共卫生问题，具有高传染性、复杂性等特征，严重危害公众生命财产安全。当前，艾滋病已演变成一项困扰社会治理层面的难题。政府常常作为艾滋病治理的单一主体，其发挥的作用具有局限性，对于特殊疾病的应对往往容易引发“政府失灵”。非政府组织是当前社会治理中重要的一方，如何借助非政府组织的力量实现政府治理中非线性的相互协调、资源整合、持续互动，产生局部或子系统所没有的新能量，实现治理效能最大化，是当前艾滋病治理领域需要关注的重要议题。本文聚焦具体案例，将艾滋病治理与协同治理理论相结合，探讨政府如何协同非政府组织主体，转变治理思路，对形成有序艾滋病治理体系具有理论和实践的指导意义。

关键词：协同治理;艾滋病;非政府组织

一、前言

艾滋病（Aquuired Immune Deficiency Syndrome，AIDS）又称获得性免疫缺陷综合症，是由人类免疫缺陷病毒（human immunodeficiency virus，HIV）引起的致命性慢性传染病。截至目前，艾滋病已经造成全球3500多万人死亡，仍然没有能痊愈的治疗方法，因此，许多人都会“谈艾色变”。

我国自1985年发现首例艾滋病病人以来，感染率呈上升趋势，近年来感染人数上升趋势明显，总体疫情呈低流行。我国人口基数较大，目前我国的艾滋病病毒感染者及病人人数在亚洲排名居第二位，全球第十四位。当前艾滋病在我国的流行形势日益严峻，严重威胁人民身心健康，危害社会、经济、公共卫生安全，影响社会和谐，给我国造成不可估量的损失，成为制约社会发展重要的公共卫生问题。

一直以来，在艾滋病问题防治与治理领域内，政府作为掌握行政权力的机构，是核心的治理主体。但是，艾滋病具有其特殊性和复杂性，随着社会的多元化发展，仅仅靠政府这一单一主体已经很难解决艾滋病问题。协同治理理论强调以政府主体为国家治理的核心，发扬社会多元主体的优势，利用社会力量，例如社区治理部门、非政府组织、私营企业、志愿者及义工团体，共同解决社会中存在的问题。这一理论强调发挥除政府外各主体的力量，能很好地适应艾滋病治理这一社会治理难题。当前，应对艾滋病治理问题，应当考虑如何在政府的引导下，使部分政府职能向社会转移，讓艾滋病管理这一公共服务社会化、市场化、契约化，走向一种网络模式的中国政府间关系，让政府“掌舵”，社会第三部门、利益集体深度参与，发挥集体治理高效能的优势。

二、研究综述

世界银行在1989年在报告中提出了“危机治理”，这被学术界公认为最早使用了“治理”一词。此后，在政治学、经济学、社会组织以及和公共事务相关的领域内，治理概念广泛被学者提及。英美两国较早探索新公共管理，拥有较为领先的社会治理研究经验。艾滋病问题治理是受到西方学者广泛关注的社会议题，在协同治理理论研究较为成熟的西方国家，更多学者尝试去运用协同治理的视角，去发掘以非政府组织、私营部门等为代表的非政府治理主体在艾滋病防控中应扮演的角色以及政社合作模式。Robert leach和Janie Percy（2002）认为要推进政府和非政府组织的合作化运营，形成协作化的正式关系，共同应对艾滋病问题。国家财政应对非政府组织合作予以更多的拨款来保障对艾滋病防控的保护性运营。也有学者认为政府对艾滋病的治理如同“乐队演奏”一样，需要调动社会各方力量参与进来。艾滋病是世界范围内的巨大流行病危机，医疗是改变现状的关键，社区是个人发展的最基本单位，在应对危机中起到关键的集体作用，为公民的行动提供全面的指南。（Patricia Siplon，2008）

国内对艾滋病治理研究的研究相对较少，大部分研究者把艾滋病问题治理视为公共安全问题。有学者指出，如果政府重视与非政府组织及艾滋病志愿人群的相互合作，同时重视艾滋病医学与社会研宄的跨学科成果转化，一般可以发挥很大的社会效应。而目前政府作为不凸显，社会价值存在明显的冲突，这些都不利于艾滋病的防控和管理（夏国美，2005）。武玲婷（2008）认为，尽管我国的治理水平已经与国际接轨，但停留在“治标”阶段，需要非政府组织和公民团体的多元共治，弥补政府治理的真空和不足。王研、徐鹏（2018年）等人在研究政府购买艾滋病服务方面做了深入的研究，通过定性研究的方法，调查6个省份艾滋病防控的相关负责人，认识到在我国艾滋病防控过程中，政府和社会组织合作不够。社会组织的影响力有限，社会公信力不够高。要加强政府和社会的合作，形成政府购买服务明确的目的和思路。培育和扶持有潜力的社会组织，因地制宜形成适合中国具体国情的政府购买艾滋病治理服务模式。也有研究关注到非政府组织参与艾滋病治理中认识到非政府组织参与艾滋病防控具有重大的优势，其具有民间性、专业性、公益性等特点，在宣传教育、落实干预措施以及关怀护理等方面拥有独特的优势。应采取积极措施为非政府组织参与艾滋病公共治理提供良好的环境和足够的资源，完善我国社会治理管理路径（局朝霞，2016）。

从以上梳理可以看出，英美两国的学者将研究的重点集中在政府和非政府组织以及社区部门之间的合作关系，来共同应对艾滋病防控。这些研究为我国艾滋病协同治理防控研究提供了较为新颖的视角，我们应该深度剖析非政府组织在艾滋病协同治理中所应扮演的角色和应发挥的优势。

三、当前艾滋病治理中存在的问题

以往，在艾滋病问题的治理过程中，政府将艾滋病看成是纯粹的公共卫生问题，对所有的问题大包大揽。长期单一体制下的政府部门很难适应与其他社会组织能够形成紧密且默契的合作关系，政府灵活发挥和调动其他社会力量的能力还需要很长一段时间的过渡与学习。

此外，由于体制和自然条件的缺失，我国非政府组织自发展伊始，就存在信息闭塞，与外界沟通不足等问题。表现在非政府组织与政府沟通不畅、信息不对称等问题。这种沟通互动不畅容易导致非政府组织的影响力不够，发挥的作用受到局限。长远看来，也影响到非政府组织的长期稳定发展。当前，政府与非政府组织协作存在以下几方面的问题。

（一）非政府组织经费来源单一，经费不足

我国非政府组织的经费来源主要依靠政府拨款，企业和个人对艾滋病非政府组织的捐赠比例较低，经费来源单一，政府也没有积极引导非政府组织利用多种方式筹资。在这样的环境下，非政府组织的经费来源不足，会影响组织的正常运转。而且过度依赖政府的资金资助，容易导致组织缺乏独立性。当然，当前部分非政府组织已经开始尝试通过国际项目合作等方式获得其他资金来源，但是和实际所需还有较大的差距。

（二）政府对NGO监管不力

我国缺少对非政府组织的监督机构。对于非政府组织的活动，我国政府很少对其进行监督干预，也缺乏对组织影响力相应的多维度评估。对于非政府组织资金流向情况，也缺乏相应的监管。在这种真空地带，容易引发非政府组织出现腐败行为，导致其社会公信力降低，不利于非政府组织长远健康发展。

（三）缺乏沟通与合作

在西方社会治理较为成熟的国家中，非政府组织是重要的治理主体，和政府保持着良好的互动关系，两者能够有效优势互补，进行合作。而我国没有明确管理非政府组织的政府部门，非政府组织和政府之间缺乏有效的信息沟通和交流，政府无法及时知晓非政府组织的主要发展动向，对于政府内部的一些关键社会资料，非政府组织也存在信息差。在没有良好的合作机制的指引下，两者的合作过少，而且合作过程也往往不太顺利。

四、智行基金会参与艾滋病防控经验

进入新世纪以来，我国涌现出许许多多和艾滋病防控相关的非政府组织，不同组织发展状况有差距。智行基金会是其中发展较为成熟的非政府组织，智行基金会成立于1998年，注册在中国香港，致力于通过具体的行动，帮助感染艾滋病的儿童和家庭，并对社会上的弱势群体进行艾滋病的宣传和教育，力所能及减少社会上对艾滋病人的歧视和偏见。至2020年，智行累计为超过28000名学生提供助学及心理发展等服务，服务人群以受艾滋病影响家庭的学生为主。

经过20年的发展，如今智行基金会已经发展成为具有全国影响力的志愿团体，在香港、上海、河南等地拥有十四个办公地点，2017年12月在河南省成功注册智行基金会（香港）河南代表处，成为根据《境外非政府组织管理法》第一家在河南省注册的境外慈善机构。智行服务范围包括：预防与教育工作、遗孤的照顾与助学、消除歧视（包括性取向歧视）等。

智行基金會的创办和发展模式有以下几方面的特点：

（一）明确的救助重点

艾滋病感染群体各有其特点，不同群体的救助方式差异很大。势必会增加组织管理运营的困难程度，智行基金会对自身的定位较为明确，专注于用教育救助的方式给感染艾滋病的儿童提供帮助，支持其上学，关爱其成长，为其提供学费、生活费、心理辅导等，保障获取教育的权利。在明确且专一救助某一特定群体的背景下，其救助和帮扶较为深入和专业，取得的效果较好。

（二）人性化的救助方式

智行基金会采用社会企业的运营模式，例如，智行基金会旗下在上海的咖啡厅village127，所有工作人员全部来自于受艾滋病影响的家庭，这样既能够给艾滋病患者和艾滋病遗孤传授技能、提供工作机会，还能让他们更有尊严地用自己的双手体面谋生。这种企业化的运作方式较有效地解决了当前艾滋病救助领域存在的矛盾问题。

（三）多样化的筹资来源

智行基金会资金来源多样，不仅获得渣打银行、高盛中国、联合国科教文组织和全球基金会的支持，而且还积极利用自身的影响力创办社会企业，获得稳定的利润，维持组织的稳定运行。这种可持续、多元化的资金筹措方式，值得其他非政府组织借鉴。

（四）积极与政府合作沟通

智行基金会积极与地方政府合作，通过合同购买的方式参与到艾滋病的治理中来。智行基金会对于艾滋病防控具有较为深厚的经验，也有较为庞大的志愿者团队和统筹能力，能够深入基层进行一对一的艾滋病防控宣传教育、疾病救助。通过这种方式能够实现治理效能的最大化。

五、提升非政府组织参与艾滋病防控效能的建议

（一）主动加强和政府的协作与互动

政府的支持和帮助对非政府组织的发展影响至关重要。在艾滋病防治领域，非政府组织往往具有自发性特征，往往由社会个体发起成立，也即我们常说的“草根NGO”。在这种背景下，非政府组织需要主动了解政府对非政府组织的政策动向，取得政府的信任和支持，争取与政府的合作，这样不仅能够减少在发展中的阻碍，而且可以培养与政府合作的默契，提升艾滋病管理服务的水平，更好的造福群众。具体而言，在工作中，非政府组织应该与政府政策动向保持一致，服从政府的管理和安排，与政府各部门保持及时的沟通和联系。

（二）完善筹资渠道和方式

一般来说，非政府组织有三种筹资方式：政府的资助、政府购买公共服务、会员会费和社会捐赠。但我国的大部分非政府组织的收入来源比较单一，主要依靠政府的资助。为了非政府组织更加良性的发展，应该扩展更加多元化的筹资渠道。比如吸引政府购买公共服务，利用市场竞争获得服务性收入。同时，积极和国内外基金会交流，通过项目合作的方式获得国内外大型基金会的资助，保障筹资渠道多样化和可持续性发展。

（三）完善监督机制，加强自我管理

非政府组织具有自发性和公益性特征，其管理的规范性对其长远发展极其重要。非政府组织自身要加强自我约束和管理，确保非政府组织的活动范围、人员活动以及资金流向都符合法律的规范和要求。最后，非政府组织要完善信息公开制度，确保组织内部公开透明，财务、管理、活动等能够公开化，得到政府和社会公众的监督。

六、结语

国家治理体系和治理能力现代化是公共管理改革背景下的新趋势，非政府组织作为社会治理中不可忽视的力量，在艾滋病的治理中扮演着越来越重要的角色。作为亟待解决的公共问题，艾滋病防治工作一直以来都得到了国家高层的重视和支持。但不可否认的是，艾滋病的治理任务仍旧“任重而道远”。协同治理为我们进行艾滋病治理提供了全新的理论视角，有利于构建全新的防治机制和工作模式。在这一模式和体系下，需要发挥非政府多元主体的作用，共同分担政府的责任，以政府为主导来“掌舵”，非政府组织等多元主体应积极参与艾滋病治理，共同应对这一难题。

此外，在广大的西方发达国家，非政府组织管理發展较为成熟，抗击艾滋病的经验相对丰富，我们可以在更深入的交流中学习他们先进的管理治理经验。以更人性化的方式来解决我国艾滋病治理的难题。相信通过构建一个更加科学有效的艾滋病防治体系和模式，艾滋病在我国能够得到更为有效的控制。

参考文献

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作者简介：

李智敏 1997年5月  男  汉 湖北荆州 华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为应急管理和社会治理