大气污染联防联控跨部门协作影响因素研究——以移动源治理为例

彭彬彬 ,杜慧滨 ,踪家峰

(1.天津大学 管理与经济学部,天津 300072;2.南京大学 长江产业经济研究院,江苏 南京 210093)

一、引言

大气污染防治是我国近年来面临的主要问题之一。党的十九大报告指出,坚持全民共治、源头防治,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战。由于大气污染的复杂性已超出单个职能部门的职责范围,单靠环保部门无法实现区域大气质量的持续有效改善,区域性大气复合污染问题的解决需要跨部门协作。然而,环保、产业、能源、交通等领域分属不同部门管理,形成了部门间的利益冲突,且针对大气污染防治跨部门协作的相关内容也存在责任主体与职责范围不明确、责任落实不到位等情况,导致我国大气污染联防联控仍然存在“碎片化治理”“信息孤岛”“部门相互推诿”等问题,跨部门协作的有效性亟待加强。因此,深入分析我国大气污染联防联控跨部门协作的有效性及其影响因素对于进一步发挥跨部门协作在联防联控中的作用具有重要意义。

国内外学者针对跨部门协作及相关问题进行了大量研究。Hudson et al.[1]对跨部门协作相关研究进行综述,从理论和实证两方面探讨了前人研究对于跨部门协作的贡献。孙迎春[2]对国外政府跨部门合作机制进行了探索与研究,并总结了可供我国借鉴的经验和做法。杨拓等[3]归纳总结了英国雾霾治理中政府、公众和企业的协同参与机制,并针对当前我国大气环境污染问题提出相关政策启示。潘嵩[4]通过分析美国海洋环境预报跨部门合作的运作模式及优势,针对我国相关领域跨部门合作提出建议。周志忍等[5]基于发达国家实践,探讨了政策协同的主要机制。另外,两位学者还聚焦跨部门横向关系,对我国政府跨部门协同机制进行了系统梳理[6]。蒋敏娟[7]从法治视角探析了政府跨部门协同机制,提出了通过立法明确部门职责权限、建立整体性的法律制度协调机制的建议。闫佩等[8]以天津市为例提出了构建多部门环境管理协同机制框架以及完善环境管理协同机制的对策建议。Onyango[9]基于肯尼亚定性数据探究了组织间信任的产生并分析了其对于跨部门协作实施环境的影响。朱德米[10]以太湖流域水污染防治为案例,从政策制定、执行和监督三个层次分析了跨部门合作机制的现状以及深化合作的政策建议。刘洋等[11]从现状、问题及对策三方面对我国跨部门环境管理协调机制构建进行了分析。Carolin et al.[12]基于定性访谈数据对德国公共森林管理中的跨部门协作进行分析,探究了阻碍跨部门协作效果的可能因素。Jalba et al.[13]采用定性研究设计,从跨部门关系视角识别了加剧饮用水和健康事件的关键因素。Guldbrandsson et al.[14]基于对芬兰、挪威和瑞典26 个部门的高级官员的半结构式访谈,验证了在遏制卫生不平等方面是否存在跨部门协作。

在协作效果及影响因素方面,有学者选取环境与公共健康服务、公共文化服务、应急管理等作为研究对象,使用统计计量等方法对跨部门协作的有效性[15]及其影响因素[16-18]进行了实证研究。具体来说,Chuang et al.[15]基于调查数据探究了跨部门协作对于促进青少年获得公共健康服务的影响,研究发现部门间信息共享、明晰的部门责任制定均有正向的促进作用。Daley[16]探究了美国威斯康星州环境和公共卫生问题中环保部门与国家及地方公共卫生部门建立高效协作关系的促进及阻碍因素,结果发现以往协作经验、结构性激励机制对于协作有效性具有重要影响。潘潇等[17]基于对食品药品监管政府工作人员的结构化问卷调研,实证分析了应急管理中跨部门协同能力的影响因素,结果表明资源因素、事件因素、部门交流因素、信息沟通因素是跨部门协同能力的关键影响因素。郭春甫等[18]基于调研数据实证分析了公共服务跨部门合作供给的关键影响因素,结果发现组织中的非正式关系、领导与制度因素、合作能力、多元利益、部门资源以及合作者专业水平等因素对合作有效性有正向影响。

由此可知,有关跨部门协作的研究主要集中在协作理论分析[1]、国际经验借鉴[2-4]、协作机制探析[5-9]、协作机制构建[10-12]、协作现状及效果的影响因素[13-14]等方面,这些研究主要采用案例分析、逻辑推演、调研访谈、比较研究等方法定性地分析跨部门协作机制的现状、问题、可借鉴的经验以及理想模式。可以看到,当前针对跨部门协作的研究多集中于定性研究的层面上,基于定量数据、具体案例、实证分析对跨部门协作机制的讨论还不充分。虽然已有少量学者采用量化方法对跨部门协作治理的效果及影响因素进行了分析,但当前分析多聚焦于跨部门整体层面,对于不同部门以及不同治理环节异质性影响的细化讨论还不充分。因此,在前人研究的基础上,本研究将从相对微观的层面出发,基于调查问卷的数据,实证研究大气污染联防联控中环保部门与其他部门进行跨部门协作的有效性及其影响因素,并分析不同部门、不同治理环节的异质性影响。

当前,以机动车防治为主的移动源治理是我国大气污染联防联控中跨部门协作政策制定和实践执行的重点领域之一,不论是制度、机制构建还是实际开展的跨部门协作工作中,相对其他防治领域,移动源治理都积累了相对丰富的经验同时也出现了一系列潜在问题。因此,本文以移动源治理为例,基于环保系统问卷调查,探索跨部门协作效果的关键影响因素,为进一步提高跨部门协作机制的有效性提供可行建议。

二、研究假设

基于组织理性选择理论、社会网络理论及理性行为理论等相关理论,结合前人研究与课题组前期实地调研,本文提取出7 个可能影响跨部门协作有效性的因素,并将其划分为组织、关系、个体及外部环境4 类,如表1 所示。

表1 跨部门协作有效性的可能影响因素

具体来说,组织因素中包括前期协作经验和部门领导意志。前人研究认为前期协作经验对协作有效性有正向推动作用[16]。本研究中,区域联防联控跨部门的前期协作经验主要来自不同部门的联合执法、联合监管等行动,这些经验使得部门之间更为熟悉、配合更好、采用更为有效的协同联动工作方式,因而协作效果可能更好。在与不同部门进行协作时,部门领导意志对协作效果的影响并不相同[16]。部门领导意志一方面取决于自身认识,另一方面取决于上级主管针对本部门的考核问责,部门领导进行跨部门协作的意志越强,跨部门协作的具体工作会更加受到重视,从而协作效果可能更好。基于以上分析,本文提出假设H1和H2。

H1:环保部门与其他部门的前期协作经验越丰富,跨部门协作效果越好。

H2:环保部门领导对于开展协作活动的意志越强,跨部门协作效果越好。

关系质量包括信任和信息沟通这两个因素。学者认为彼此的信任程度和信息沟通是跨部门协作效果的重要影响因素[13,15-16]。在大气污染联防联控中,环保部门对其他部门的信任主要来源于部门间的各种协作活动,信息沟通则主要通过信息共享机制得以实现。部门间信任程度越高、信息沟通越频繁,越容易形成协同的目标,交易成本会更低且部门间利益冲突会更小,联动协作工作推进的效率会更高,部门协作的效果就可能更好。基于以上分析,本文提出假设H3和H4。

H3:环保部门对其他部门工作人员的信任程度越高,跨部门协作效果越好。

H4:环保部门与其他部门的信息沟通越频繁,跨部门协作效果越好。

个体因素包括绩效考评和环境问题认知。前人研究发现,是否将跨部门协作的参与情况及效果纳入个人的绩效考评,以及个人对于特定环境问题严重性的认知,对跨部门协作的有效性有显著影响[16]。绩效考评主要与考核问责机制相关,如果将是否参与跨部门协作并取得了良好的协作效果纳入个人年终考核指标,将通过绩效激励直接影响部门员工参与跨部门协作工作的积极性和重视程度,跨部门协作的效果就可能越好。环境问题认知则主要受到政府对环境问题的信息公开、部门间信息共享等的影响,个人对于环境问题严重性的认知程度越高,越能激发个人的后果意识、责任意识,从而提高个人规范以及参与跨部门协作工作的意愿,跨部门协作的效果就可能越好。基于以上分析,本文提出假设H5和H6。

H5:参与协作活动等情况如果被更多地纳入环保部门工作人员的个人绩效考评,跨部门协作效果越好。

H6:环保部门工作人员对环境治理问题严重性的认同度越高,跨部门协作效果越好。

外部环境主要包括公众关注这一因素。有学者指出,随着政府信息的公开透明,公众关注和舆论压力的不断增加会倒逼环境问题的加速解决,进而推动跨部门协作的进程并显著影响协作的有效性[19]。在大气污染联防联控中,公众对于空气质量的关注程度越高,施加给政府部门的环境治理压力越大,越能倒逼政府部门采取效率更高的政策措施来治理大气污染,如进一步强化跨部门协作,跨部门协作的效果就可能越好。基于以上分析,本文提出假设H7。

H7:公众对于环境治理问题的关注程度越高,跨部门协作的效果越好。

三、模型方法及问卷设计

(一)被解释变量

依据政策文件和治理实践,我国移动源治理可以细分为7 个具体环节:新车生产、销售中的环保监管;在用车超标排放监管;机动车排放检验机构监管;老旧车辆淘汰和深度治理;车辆维修、召回及报废;油品和加油站监管;车辆排放数据等环保信息共享。由前期调研可知,“车辆维修、召回及报废”环节当前还较为缺乏跨部门协作的相关制度机制构建以及协作实践,因此本部分有效性以及后续影响因素分析主要聚焦另外6 个环节。为了更精准地分析移动源治理中的跨部门协作效果,本研究问卷对于协作效果的度量将针对不同环节进行设计。

结合Daley[16]测度合作协同效果的量表和Poppo et al.[20]测度合作绩效的量表,从提升部门问题解决能力、提升人员绩效水平、建立满意协作关系、实现预期协作目标这四方面设置问题(见表2),问题形式均为李克特5 级量表,通过总分求和来测度环保与其他部门在移动源治理不同环节中的协作有效性。

表2 模型被解释变量

(二)解释变量

根据前文提出的7 个影响因素,模型设置7 个解释变量(见表3),问题形式均为李克特5 级量表。除环境问题认知外,其他影响因素主要取决于部门的不同,而不同环节的影响相对较小,且难以精准测量,因此本研究问卷对于这些影响因素的度量主要针对不同部门进行设计,对于环境问题认知的度量则针对移动源不同治理环节进行设计。

(三)控制变量

考虑到个人不同的工作经验可能对问卷作答产生一定影响,本研究将工作经验设置为控制变量,如表4 所示。

表4 模型控制变量

(四)回归模型

基于上述模型变量设置,本部分采用多元线性回归模型对协作有效性与可能影响因素之间的关系进行量化分析,主要模型如下:

其中,i表示移动源治理环节i;j表示部门j;CS表示协作有效性,其中针对移动源治理的6 个主要环节,分别选取了参与该环节的主要部门进行问卷调查。CF表示前期跨部门协作经验;TL表示本部门领导意志;TR表示对协作部门工作人员的信任;CO表示与协作部门工作人员的信息沟通;PEv表示协作是否被作为本部门年度绩效评估的一个重要影响因素;PR表示对移动源治理不同环节存在问题的认知;PC表示协作工作受到的公众关注;PEx表示从事生态环境保护相关工作年限;σ表示无法用线性模型刻画的随机变量。

(五)问卷发放及回收

本次问卷调查主要针对我国各级生态环境部门的工作人员,通过问卷星平台向全国生态环境部门相关微信群定向发放,发放时间为2020 年12 月21日至2021 年1 月8 日。共回收问卷231 份,通过陷阱题判断以及对每一份答卷可靠性的人工筛选,共筛选出有效问卷145 份。对于每一份有效答卷,通过问卷星平台给予10 元的红包奖励。

四、实证分析

(一)信度和效度检验

本文采用Cronbach'sα系数检验量表的信度,问卷总体、协作有效性以及各主要影响因素的Cronbach'sα系数值均大0.8,且绝大多数都大于0.9,表明此问卷量表中各题项具有较好的内部一致性,问卷信度水平良好。

效度包括内容效度和结构效度。内容效度方面,本问卷所有题项设计均严格参照了前人研究中的经典量表[13,15-16,19-20];问卷设计完成后,再次请生态环境领域的专家学者对问卷内容进行评定,确保问卷符合调查内容范围并具有代表性。结构效度方面,本文采用KMO 测度和Bartlett 球体检验来评估量表的效度,总体KMO 值为0.884,且Bartlett 球体检验显著性水平小于0.01,表明研究变量适合进行因子分析。由公因子方差可知,所有变量的“提取”值均大于0.6,表明变量能够被公因子很好地表达。由总方差解释可知,旋转后累计方差解释率为78.8%>50%,说明研究项的信息量可以有效提取出来。综上可知,本问卷具有较好的效度,可以进行后续影响因素的相关分析。

(二)跨部门协作有效性评估

如图1 所示,协作有效性方面,虽然当前移动源治理中跨部门协作已经取得一些效果,但协作有效性仍有待提高(总分的平均值未超过16)。比较不同的部门,环保与公安、市场监管以及交通部门的协作有效性相对较高,与财政、发改部门的协作有效性次之,与工信、商务部门的协作有效性最低。由此可知,环保与工信、商务等部门的协作有效性有待提升。这一结果与前述协作活动开展程度的结果基本一致,即协作活动开展得越多,协作有效性可能就越高。

图1 移动源治理中环保与其他部门的协作有效性

如图2 所示,进一步在各环节中比较环保与不同部门的协作有效性。(1)对于新车生产、销售中的环保监管,市场监管部门较好地发挥了牵头作用,与环保部门的协作效果最佳。(2)对于在用车超标排放监管,环保与公安部门的协作效果良好,其协作有效性在所有环节、所有部门中最高,但环保与交通部门还缺乏协作。(3)对于机动车排放检验机构监管,实际工作中环保与市场监管部门开展了较多协作活动,但从研究结果来看协作效果仍不够理想,反而环保与公安部门的协作有效性较高。(4)对于老旧车辆淘汰和深度治理,环保与商务、财政部门的协作有效性相对较低。(5)对于油品和加油站监管,市场监管部门在油品质监中与环保部门的协作效果良好,但商务部门在打击黑加油站工作中的牵头作用发挥不够。(6)对于车辆排放数据等环保信息共享,环保与公安部门对执法数据的共享较多,因此协作有效性相对较高,但环保与交通部门对车辆信息、交通流量等数据的共享协作还有待加强。

图2 移动源治理各环节中环保与其他部门的协作有效性

(三)协作有效性的关键影响因素

1.对于新车生产、销售中的环保监管,前期协作经验对跨部门协作有效性的促进作用最为显著;公众关注以及对协作部门的信任也具有较为显著的促进作用(见表5)。环保与公安、交通、市场监管协作中的前期协作经验的影响依次减弱,这可能是由于当前环保与公安开展的协作活动相对较多,而与市场监管的协作活动较少。同样,由于前期协作活动较少,环保与市场监管部门的信任机制可能仍不完善,导致信任程度对两部门协作效果的影响不显著。公众关注方面,由于市场监管是主管新车质量技术监督、车企资质审核等各类行政审批和行政许可工作的部门,故此环节中公众关注的焦点更多放在市场监管部门上,公众关注对环保与市场监管的协作效果影响最大。此外,部门领导意志对协作效果的影响基本不显著,且对环保与公安的协作效果有负显著影响,这说明部门领导意志并非一定能促进跨部门协作的有效开展。除了领导意志外,跨部门协作的有效开展还需要在很多其他因素方面实现协同。然而,当前一些核心制度文件并未将市场监管部门列为这一环节的主要牵头部门。因此,建议从制度层面明确市场监管部门在新车生产、销售环节中的牵头作用,强化市场监管部门在机动车源头治理中的保障作用。

表5 环节一中协作有效性影响因素的回归结果

2.对于在用车超标排放监管,前期协作经验和公众关注对协作有效性的影响最为显著;信息沟通的影响次之,对于部分部门(公安)的协作有效性有显著影响;信任、从业经验对于协作效果的影响不显著(见表6)。环保与公安依托联合执法机制、信息共享机制、联合监管机制、会商机制等,相对于环保与交通来说开展了更多的跨部门协作工作,建立了更多的信息沟通渠道,故前期协作经验对环保与公安协作效果的影响更大,信息沟通对两部门协作效果也存在显著影响。对于在用车来说,虽然环保检查主要依靠公安部门,但交通部门作为道路机动车最直接的管理部门,由此成为公众关注的焦点,故公众关注对环保与交通协作效果的影响更大。因此,建议进一步发挥交通运输部门的协调作用,通过共享道路交通流量信息等方式强化环保与交通部门的信息沟通。

表6 环节二中协作有效性影响因素的回归结果

3.对于机动车排放检验机构监管,前期协作经验对协作有效性的促进作用最为显著,但在环保与工信的协作中其促进作用相对较小;公众关注、信息沟通、协作成效是否被纳入绩效评估在一定程度上能够促进跨部门协作的有效开展(见表7)。检验机构监管环节中,环保与市场监管部门依托联合执法机制、信息共享机制等开展了相对较多的跨部门协作工作,故前期协作经验对环保与市场监管的协作效果影响最大。信息沟通方面,依托联合执法,环保与公安是跨部门信息沟通最频繁的两个部门,因此信息沟通对这两个部门的协作效果影响最大。与新车生产、销售环节类似,核心制度文件中未将市场监管列为主要牵头部门,实践中也存在机动车检测环节监管不力、第三方检测机构数据异常、检测人员不按规范操作等问题;特别是部分地区反映,在市场监管部门认可第三方机构后,后续问题目前主要由环保部门解决。因此,建议通过完善制度文件明确市场监管部门在机动车检验机构监管中的牵头作用,进一步加强针对第三方排放检验机构的资质审核和过程督查,尤其注意在资质审核后强化环保与市场监管部门的跨部门协作。

表7 环节三中协作有效性影响因素的回归结果

4.对于老旧车辆淘汰和深度治理,前期协作经验对协作有效性的促进作用最为显著;公众关注的促进作用也较为显著(见表8)。与其他环节不同,本环节中,部门领导意志对环保与财政部门的协作有效性有显著正向影响。与在用车环节类似,虽然老旧车辆治理主要由公安、交管负责,但作为道路车辆直接管理部门,交通运输成为此环节中公众关注的焦点,因此公众关注对环保与交通协作效果的影响最为显著。然而,通过调研了解到,实践中仍存在联合执法落实不到位等问题,如部分地区高车龄重型柴油车淘汰速度较慢等,此外部分地区反映黄标车治理实际只有环保一家负责,其他部门缺乏参与等。因此,除公安部门外,建议环保部门强化与交通运输部门的协作,进一步发挥其在黄标车“限制使用”方面的管控作用。

表8 环节四中协作有效性影响因素的回归结果

5.对于油品和加油站监管,前期协作经验对协作有效性的促进作用最为显著;协作成效被纳入绩效评估在一定程度上能够促进协作的有效开展(见表9)。油品和加油站监管环节中,当前环保与商务、市场监管部门依托联合执法机制(源头拦截)、联合监管机制(日常巡查、加油站建设动态规划审批)等开展了较多的跨部门协作工作,故前期协作经验对环保与商务、市场监管协作效果的影响较为显著。此环节属于移动源源头治理的重要环节,但在部分地区实践中存在大量部门相互推诿的情况,因此有必要明确商务部门在打击黑加油站工作中以及市场监管部门在油品监管工作中的牵头作用,通过完善针对部门的考核问责机制提升商务、市场监管、公安对油品溯源各环节的重视程度。

表9 环节五中协作有效性影响因素的回归结果

6.对于车辆排放数据等环保信息的共享,前期协作经验对协作有效性的促进作用最为显著;信息沟通对于协作有效性也有显著影响;绩效考评、公众关注在一定程度上能够促进协作的有效开展(见表10)。

表10 环节六中协作有效性影响因素的回归结果

车辆信息共享环节中,当前环保与公安部门依托信息共享机制(如案件信息推送)等开展了较多的跨部门协作,故前期协作经验、信息沟通对于跨部门协作效果有显著正向影响。然而,当前仍缺乏统一的柴油货车在线监控系统和机动车联网信息平台;此外,环保与交通部门有关信息共享的跨部门协作相对较少,如交通流量数据缺乏共享,导致源清单动态更新慢、数据质量不高等问题。因此,建议加快建设统一的柴油货车排放在线监测系统和跨部门机动车联网信息平台;以道路交通流量数据为切入点,加强环保与交通部门的数据互通与信息共享。

五、结论及政策建议

为进一步发挥我国大气污染联防联控跨部门协作机制的实施效果,本文选取移动源治理为典型案例,基于对环保系统工作人员的问卷调查,对跨部门协作的有效性及其关键影响因素进行研究。

当前整体上移动源治理中跨部门协作的程度不高,协作有效性有待加强,当前协作工作主要聚焦在与机动车管控直接相关的职能部门(公安、交通)和治理环节(在用车、车辆排放信息共享)。协作部门方面,环保与工信、商务部门的协作程度及有效性较低;治理环节方面,新车生产销售、排放检验机构监管、油品和加油站监管以及老旧车辆淘汰等环节的跨部门协作有效性较低。具体来看,排放检验机构监管中市场监管部门的协作效用发挥不足,油品和加油站监管中商务部门的协作效用发挥不足,老旧车辆淘汰中财政和商务部门的协作效用发挥不足。

对于绝大多数部门及治理环节,前期协作经验和公众关注都对跨部门协作有效性有显著推动影响,是跨部门协作有效性的两个关键影响因素。其他因素如信任程度、绩效考评、信息沟通对于协作有效性的影响在不同部门及不同治理环节中存在差异,如信任程度对新车生产销售、在用车监管环节中环保与交通部门的协作有效性有显著推动作用,信息沟通对在用车监管、排放检验机构监管、车辆排放信息共享环节中环保与公安部门的协作有效性有显著推动作用。这主要取决于不同部门在不同环节中的职能定位、责任分工以及与环保部门的前期协作等情况。此外,在本研究中,部门领导意志和环境问题认知对于大多数部门及治理环节的协作有效性无显著影响。

基于以上分析,本研究针对我国大气污染联防联控移动源治理的跨部门协作提出如下政策建议:

1.在移动源治理不同环节中,进一步发挥核心部门的牵头作用。在用车监管、车辆排放信息共享中,应加强环保与交通部门的协作程度,如加强交通与环保部门关于道路交通实时数据的共享。新车生产销售、排放检验机构监管中,应明确市场监管部门机动车污染源头治理工作中的牵头和保障作用,进一步促进环保和市场监管在车企资质审核中的跨部门协作,加强针对第三方排放检验机构的资质审核和过程督查,尤其注意在资质审核后强化环保与市场监管部门的跨部门协作。老旧车辆淘汰中,应加强环保与财政、商务部门的协同,强化市场经济型手段的运用。加油站监管中,应发挥商务部门的工作牵头作用,通过完善针对部门的考核问责机制提升商务、市场监管、公安对油品溯源各环节的重视程度。

2.环保与各部门应探索更多可能的工作切入点,增加协同联动开展工作的机会,建立常态化部门联动工作机制,积累协作经验。下一步,依托智慧环保平台,各部门可以信息共享为切入点,通过构建数据开放机制、统一数据共享格式与规则、建立数据共享标准等方式,推动跨部门移动源治理的信息共享与联动协作。具体来说,应加强环保、商务、市场监管、公安、交通运输等部门在机动车排放标准管理、车辆环保检测、油品质量管控、超标排放执法检查等具体工作中的跨部门信息共享,并以此为基础打通部门间数据共享渠道,推动跨部门协作的经验积累。由研究结果可知,前期协作经验是跨部门协作有效性的最核心影响因素,通过增加协同工作的机会,可以迅速提升部门间协作经验,有助于在短期内快速提高跨部门协作的效果。

3.环保部门应借助抖音、微博、微信公众号等新媒体,进一步加强大气防治工作的信息公开和媒体宣传,完善社会监督与举报机制,通过公众关注倒逼跨部门协作的有效推进。由研究结果可知,公众关注是跨部门协作有效性的第二大核心影响因素,通过信息公开和媒体宣传,让社会公众更多了解不同环节的大气治理工作,并通过构建社会监督与举报机制形成针对不同职能部门的监督,可以有效提升跨部门协作的主动性和有效性。