新发展阶段我国社会保障体系面临的风险及——以贝克“风险社会”理论为视角

周 晖 中国劳动保障报社会保障编辑部

经洪斌 江苏省人社厅社保基金监管局

社会保障是保民生的“安全网”、国泰民安的“稳定器”，在国家治理体系中承担基石作用。近年来，学界和业界就社会保障对社会机体的安全稳定作用讨论得较多，在习近平总书记提出总体国家安全观后，尚未有学者从安全治理层面系统地讨论我国进入新发展阶段社会保障体系面临的风险及如何实现安全发展。

一、问题提出

总体国家安全观在2014年第一次被提出后，内涵不断丰富。十九届五中全会提出，要把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。党中央数次召开集体学习会研究公共安全、社会安全问题。十八届中央政治局第二十三次集体学习时强调，社会领域风险是七类风险中的一类，包括就业、社会保障等各方面工作。“十四五”规划中对此设有专门的篇章，即“统筹发展和安全建设更高水平的平安中国”。

进入新发展阶段，我国经济发展机遇和挑战并存，经济增速放缓，区域发展不平衡问题突出，人们对美好生活的需求提高，国际环境中不稳定和不确定因素增加，新冠疫情影响广泛深远。与此同时，我国经济和社会建设也迈入高质量发展阶段，社会保障体系从上世纪90年代开始“夯基垒台、立柱架梁”，逐渐迎来高质量发展、可持续发展的新课题。社会保障体系身处这样的大环境，在研究发展的问题时应将安全的变量置于重要位置。从上世纪90年代建立企业职工基本养老保险体系、“两江”试点起步，到2014年、2016年，我国统一城乡居民基本养老保险、医疗保险相继建立，至此，形成全世界最大的社会保障网。从国际视角看，我国的改革经验之所以使人印象深刻，“与其说是因为采取的政策措施内容，不如说是制度建立与实施的速度之快”（摘自《全球社会保障与经济发展关系：回顾与展望》，郑功成、沃尔夫冈·舒尔茨著）。从高速发展进入高质量发展，追求更为安全的发展，是未来社会保障深化改革的应有之义。

二、贝克“风险社会”理论

安全，对应风险。从性质、范围、程度、表现形式等多方面来看，现代化进程的风险有别于传统社会的风险。德国社会学家、“风险社会”理论的构建者乌尔里希·贝克在其所著的《风险社会：新的现代性之路》一书中，对现代化进程中的风险进行了深入剖析。

风险激增是现代化进程的必然产物。贝克认为，生产力在现代化进程中的指数式增长，使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度。他将风险定义为“以系统的方式应对由现代化自身引发的危险和不安”，并认为它是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化所引发的后果。风险源头与风险施加的影响经常出现地理的脱钩，一地行为释放的危险因素，其波及范围甚至扩展到其他国家。全球化是风险的第一个特点。

风险具有隐蔽性。传统社会的风险极易被人的感官捕获，看得见、闻得到，但在现代社会，“文明的风险大多难以感知，这种风险定居在物理和化学的方程式内（如食物毒素、核威胁）”。伴随着工业化、能源经济的推进，核污染、空气污染、食品污染等对人类生存环境以及身体健康的损害，因其隐蔽性，极易被人们忽略。

风险认定易受政治因素影响。正是由于现代化进程中风险的隐蔽性使其脱离了人的直接感知能力，导致要不要认定风险、对风险程度如何界定、将风险划定在多大的范围等，取决于政府决策、科研人员的选择。“就算是那些看似清楚明白的东西，也需要某种社会建构，由具有资质的专家确认其客观性。”而贝克的另一个论断“有组织地不负责任——公司、专家等结成联盟指导当代社会中的危险，继而建立一套话语体系推卸责任，把自己制造的危险转化为某种风险”，让人们不禁担心，社会对风险的认知处于十分不确定的境地。

风险对人类的影响呈现阶级性。贝克通过研究多种形式的风险给人类施加的危害得出以下结论：“风险同财富一样附着在阶级模式之上，只不过是以颠倒的方式：财富在顶层积聚，风险在底层积聚。”虽然从长期来看，风险对人类的影响不分彼此，像回旋镖一样，“风险的制造者或受益者迟早都会和风险狭路相逢”，但是中短期内，财富拥有者的确可通过购买更优自然环境的房产来规避空气污染，通过消费绿色产品躲避普通食品中的农药危害，通过享受更优质的医疗技术改善身体健康，等等。“贫困与安全感缺乏结伴，风险向贫穷弱势群体集中。”风险的阶层性，要求以民为本的国家必须全力以赴加以应对。

三、我国社会保障体系面临的挑战与风险

（一）文献综述

白维军、韩羚认为，传统社会保障风险是由自然原因或者工业生产中的伤残、失业、疾病以及年老等原因导致的，而新社会保障风险是由于后工业时代，社会经济结构、家庭结构以及生活方式的巨变给人类带来的不确定性与风险。新社会保障风险的诱因包括：社会保障服务需求与供给的失衡、养老结构变化与老年保障不足的矛盾、医改成效不彰与医疗服务需求旺盛的矛盾、失业与就业结构改变对就业服务的新需求等。邓大松认为，社会保障风险可分为自然风险（自然灾害、自然规律以及物理现象引致）、责任风险（个人或团体的社会行为引致）、经济风险（受市场因素影响、政府的经济决策失误或者经营者经营管理不善引致）、政治风险（政治举措变动或政治事件发生引致）。杨燕绥按照风险来源将社会保障风险分为政策体系风险和服务体系风险两大类，其中政策体系风险包括资金筹集、基金管理和待遇支付三个因素，服务体系风险因素有行为标准风险、组织体系风险和信息系统风险。

值得提出的是，现有对于社会保障风险的研究中，基金风险最受关注。游文茹撰文论述城乡居民社会养老保险基金风险防控，将其面临的风险分为基金征缴风险、基金支付风险、基金管理风险、基金保值增值风险。杨燕绥将社会保险基金风险分为外部环境风险和内部运营风险，外部环境风险包括人口老龄化、立法滞后、金融市场产品单一，内部运营风险涵盖筹资、管理、支付三个过程。

从宏观视角研究安全风险分类也值得关注。胡啸峰、申世飞认为，社会安全可以分为社会要素触发类和非社会要素触发类。社会要素触发类包含以蓄意或非蓄意的语言、行为作为触发条件的社会风险事件；非社会要素触发类则包含由自然灾害、事故灾难、公共卫生事件导致的社会安全问题。影响社会安全风险的要素包含风险源要素、环境要素和防御要素。

笔者认为，现有研究对于社会保障风险的分类突出了现代化进程的特点，系统、全面地考虑了社会保障体系的内外环境因素，但还存在以下缺憾：其一，没有强调社会保障体系的主体——社会保险制度的本质。社会保险本质是为特定人群提供收入或补偿的社会经济制度，财务是核心，收支平衡是关键，制度本身是否财务平衡、政府财政补贴是否可持续，是新发展阶段社会保障体系风险的首要风险源。其二，没有考虑社会保障体系建成后，成长阶段中的不完善所带来的风险，表现在制度的补缺和集成、监管的挑战和低效上。其三，没有考虑到新发展阶段人们的需求对社会保障体系的压力。进入新发展阶段，人们对美好生活的需要不断增长，加之福利增长的刚性要求，使得人们对养老收入、医疗保障水平的期望值提高。其四，新发展阶段社会保障体系所处的国内外环境有了较大的改变。其五，现代化进程中，风险的全球化给社会保障体系带来很多不确定因素，新冠疫情即是典型案例。

（二）我国社会保障体系面临的风险分类

综合以上分析，笔者认为，新发展阶段社会保障体系面临的风险如下：

1.环境风险

人口老龄化给制度带来“食之者众、生之者寡”的风险。第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口为26402万人，占总人口的18.70%，与2010年相比上升5.44个百分点，人口老龄化程度进一步加深。联合国经济社会事务处的数据显示，我国人口老龄化速度在2020年到2050年将加快，从2050年至2100年中国老年人口占总人口的比重将长期维持在30%左右。与此同时，劳动力资源禀赋变化明显。第七次全国人口普查结果显示，与2010年相比，15～59岁人口占比下降6.79个百分点。我国劳动年龄人口数量从2012年开始出现下降，年均减少300万人以上，并且减少幅度在加大，预计“十四五”期间还将减少3500万人。劳动年龄人口占比不断下降将是一个不可逆转的趋势。劳动人口相对减少，退休人员大幅增加，社会保险制度面临缴费者减少而享受待遇人数增多的局面，动摇着收支平衡。

经济发展环境直接影响社会保障体系的运行。十九大报告明确，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2021年7月国民经济运行情况数据显示，受外部不确定因素增加和国内汛情、疫情影响，部分主要指标增速有所回落。这并非偶然，我国进入新发展阶段，经济发展面临调速换挡。转变过去主要由要素投入、规模扩展、忽视质量的粗放式增长，去过剩产能、去库存，都将拉低主要指标增速。作为经济发展的再分配制度，一方面，企业破产倒闭、失业人员增加造成参保缴费减少；另一方面，应对失业人员增加的情况，发挥社会保障的兜底功能，必然带来福利保障支出的扩张。

风险的全球化特征增加了社保体系外部环境的不确定因素。现代社会，自然领域和经济领域的危机迅速通过全球化网络从一地波及另一地。2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机、2020年席卷全球的新冠肺炎疫情，即是典型的金融领域和公共卫生领域的危机事件。疫情影响下，全球经济低迷，经济紧缩，我国迅速出台降低企业社会保险缴费费率的应对措施。社保免减缓政策为企业减轻了“真金白银”的负担，为市场主体应对危机起到至关重要的作用；失业补助金、农民工临时生活补助政策范围广、标准高，有力保障了低收入人群的基本生活，受到社会一致好评。然而，社保降费政策造成社保基金收入大幅缩减。根据人社部《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2020年，养老、失业、工伤三项社会保险基金收入比上年减少14.3%。与此同时，失业人员增加，社会保障支出增长。2020年我国失业保险的保障人数突破历史峰值，全国共向1337万人发放失业保险待遇，人数是2019年的2.7倍。

2.制度自身不完善风险

从财务角度来讲，人口、经济、突发事件等因素深刻改变社会保障体系的收支状况。在制度体系大方向不变的情况下，外部环境给社会保障体系带来的共同风险本质上都可归为收支方面的财务风险。作为一种公共基金危机，社会保障风险的最后承担者是财政。社会保障风险事件一旦发生，最终增加了财政负担（何晖《新型农村社会养老保险风险识别与防范研究》）。

与此同时，制度体系本身在发展中的不完善也会成为风险源，主要体现在管理层面、制度设置层面。管理分为基金管理和服务管理两个方面。近几年，随着信息化技术在社保经办服务领域的广泛运用，尤其是随着系统行风建设推进，服务管理水平大幅提高、风险程度降低，基金管理层面的风险凸显。

（1）基金管理风险

我国社会保障体系从覆盖范围来讲堪称世界之最。截至2021年6月底，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别达到10.14亿、2.22亿、2.74亿；三项社会保险基金总收入3.23万亿元，总支出3.02万亿元。基金规模越大，意味着风险也越大。正如人社部部长张纪南所言，“社保领域这么大的资金、这么多的人数，我们的责任真的很重大。我们是看门人、守门人，出事就不是一般的事，我们要不负重托、不辱使命”。基金监管的风险，除了人口老龄化造成制度内人口抚养比不断下降、基金支撑能力总体下降、多地养老保险基金面临当期“穿底”风险外，还体现在以下方面：

首先，监管内容日趋复杂。一方面，管理对象不断扩展。随着统一城乡居民基本养老保险制度的建立，基金监督对象拓展到城乡居民和乡镇（街道）劳动保障事务所、村（社区）协办员；随着机关事业单位工作人员基本养老保险制度的改革，基金监督对象拓展到机关事业单位及其工作人员。基金监督对象涉及参保单位、参保个人及待遇享受人员，以及社保有关行政部门、社保经办机构和社保服务机构等；涵盖中央、省、市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）6级。社会保险的范围几乎覆盖全民。另一方面，监管内容也不断延伸。从监管基本养老保险基金、失业保险基金、工伤保险基金，到监管企业年金、职业年金、基本养老保险基金的投资运营等，无论是基金监督还是投资监管都存在监管对象多、内容多、环节多、链条多、数据多、风险点多以及专业技术性强、信息化监管要求高的特点。多元化、市场化、专业化监管要求更高，监管方法更为复杂。

其次，监管要求日益严格。一方面，公众关注度不断增强。社会保险基金作为公共基金，关系着亿万老百姓的切身利益，基金的安全有效运行决定着社会保险制度的平稳运行和可持续发展。社会公众对基金安全和保值增值的关注度越来越高，容易形成社会舆论热点。另一方面，依法监管要求日趋严格。“法定职责必须为、法无授权不可为”，基金监管是法定职责，必须依法依规履职尽责。《社会保险法》对社会保险基金收、支、管、投的监督作了总体性规定，明确了监督的主要职责、任务和措施，为开展监督工作提供了法律保障和遵循原则。但是，配套的相关行政法规和部门规章建设滞后，基金监管条例尚未出台、基金行政监督办法尚未修订，对基金监督性质、主体、职责权限、措施手段和程序方法等，都有待更为具体细化的规定。

再则，监管难度越来越大。一方面，经办机构、监督机构的队伍力量明显薄弱。基金监督面对越来越多的群体和参保人员，面对越来越多的基金运行流量，面对越来越多的业务环节和程序，而相形见绌的是，不论是经办机构的管理人员，还是监督机构的监督人员，队伍配置都跟不上形势与任务的要求。从全国情况来看，有相当一部分地级市没有专设机构，县级机构监督人员不足，事多人少成为全国基金监督机构的普遍现象。显然，要全面实施有效的监督难度巨大。另一方面，经办机构与监督机构自身建设特别是廉政建设存在短板，经办机构内部工作人员违法违规行为呈现高发、频发态势，谋划周期长，作案手段技术性、隐蔽性强，且有团伙化、职业化特征。案发机构从过去的基层经办机构向市级、省级延伸，作案普遍呈现人员年轻化、手段智能化趋势，无疑给尚未强大的基金监督工作带来巨大的挑战。

（2）福利刚性风险

福利增长具有刚性特点，只能上行，不能下降，否则极易造成社会不稳定，2019年法国大罢工就是前车之鉴。福利刚性规律在发达国家的先行实践中体现得十分明显。随着人口老龄化带来的人口结构深刻变化，家庭保障功能（家庭内部的帮助和转移）不可避免地持续弱化。相反，养老金、医疗与养老服务等社会保障制度支出必然持续增长（摘自《全球社会保障与经济发展关系：回顾与展望》）。具体到我国，随着养老金“17连涨”，年年涨已成为退休老人固定的期盼，人们对养老金、看病保障待遇水平等要求不断提高。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在社会保障领域突出表现为福利刚性增长与财务可持续性的矛盾。

社会保障制度结构不成熟进一步加深了福利刚性增长的风险程度，当前阶段集中表现为我国多层次养老保险“三支柱”体系中基本养老保险“一柱独大”，企业年金（职业年金）、个人商业养老保险发展严重不足。发达国家退休人员的养老收入中，基本养老保险待遇只占一小部分，企业年金和商业养老保险金占大头；我国则相反，大部分人群的退休生活依赖基本养老金，尤其是低收入人口，养老金水平直接决定了个人的晚年生活质量。养老保障体系“畸大畸小”给基本养老保险制度带来巨大压力。

（3）不适应灵活就业的风险

近些年，网络约车租车等新经济形态快速发展。据国家统计局《中国统计年鉴》统计，个体就业人员占比2010年为12.9%，2019年上升到26.4%，与此同时，单位就业人员占比下降趋势明显。《人民日报》刊登的一组数据显示，目前我国灵活就业人员达2亿人，2020年共享经济服务提供者约为8400万人，仅滴滴平台就吸引了超过1000万的从业人员。据不完全统计，我国外卖骑手数量已突破700万人。

新经济形态从业人员数量和总体规模还将不断扩展。贝克认为，随着现代化进程的推进，去中心化的工作电子网络使得灵活而多元的不充分就业体系逐步代替工业社会终身制全职工作，“统一的工业社会体系正在转变为充满风险的体系”。新经济形态既为经济社会发展提供了新的增长点，也成为新的社会安全的风险点。大量灵活就业人员“裸奔”于社会保障安全网之外，成为潜在风险。如何突破户籍限制，将新业态从业人员纳入社会保障，解决建立于劳动关系基础上的社会保障制度与无劳动关系灵活用工的保障需求之间的矛盾，消除灵活就业人员的职业伤害，成为提高社会保障治理效能要面对的主要课题之一。

四、新发展阶段确保社会保障体系安全发展的途径与措施建议

（一）树立社会保障安全思维

1.系统思维

习近平总书记在十八届五中全会第二次全体会议上指出：“需要注意的是，各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体。”风险管理过程无论在哪个领域，都是覆盖事前事中事后的全过程管理。社会保障制度体系从参保登记、征缴，到基金管理、待遇支付，涉及面广、链条长、环节多、风险点多，要实现安全发展，应以系统化思维将风险防控措施渗透到社保工作的整个流程，而不是局限于一点、一面。

2.底线思维

顾名思义，底线是不能突破、必须坚守的基本要求。社会保障安全发展的底线是确保人们的基本生活，兜住社会安全网。一方面，养老金是退休人员的“保命钱”，确保养老金按时足额发放，通过社会救助、失业保险金和补助金保障困难人群、残疾人、失业人员等特殊群体的基本生活，通过工伤保险待遇发放确保职工遇工伤时病有所医、伤有所治，这条底线不能破；另一方面，社会保障体系中的社会保险制度保的是基本，这条底线不能轻易抬高。十九大报告指出，坚持在发展中保障和改善民生。从财务可持续性角度来看，既要尽力而为，又要量力而行，促进社会保障事业发展和经济社会发展水平相适应，这是做好社会保障工作的主要原则之一。从社会保障作为一项基本社会经济制度对整个经济环境的影响角度来看，社会保障就是劳动力成本，一定要低成本，所以社保侧重“兜底”（李玲，2021）。

3.精细化思维

精细化管理是提高社会治理效能的重要途径。实现社会保障体系安全发展须树立精细化思维，一是由社会保障体系发展阶段决定的。经过多年改革，我国社会保障体系的“四梁八柱”基本确立，框架成型，社会保障制度改革已经进入系统集成、协同高效阶段（张纪南，2021）。此时，只有秉持精细化思维，处理好社会保障体系内部各制度之间的协同改革、社会保障与其他领域改革之间的联系，才能在确保安全的基础上推动发展。二是由社会保险制度主要风险源于财务收支平衡决定的。对社会保险基金的资金筹集、资金运作及资金给付风险进行有效的识别、评估、控制与预警，是一个精细化管理过程。三是由社会保障体系面对的人群决定的。社会救助面向低收入人群提供兜底保障，重点保障相比“撒胡椒面”式的保障更为有效，实现这一目标，人群的动态监测需要精细化手段，救助对象需要分类分层实施，同样需要精细化管理。

（二）新发展阶段实现社会保障体系安全发展的措施建议

1.强化风险意识

宏观上，组织科研人员研判未来我国人口老龄化、人均预期寿命提升、受教育年限增加、劳动力结构变化等发展趋势，提高工作预见性和主动性。中观上，建立健全以防为主、防治结合的社会风险防治体系。风险治理做到关口前移，加强风险的监测、甄别和预警。在微观层面，通过信息化手段强化对基金收支的动态管理，尤其是更加科学地设置社会保障风险预警指标。

2.建立精细化监测预警机制

鼓励地方开展社会保险基金安全评估，在试点成熟的条件下予以常态化。定期对社会保险基金安全评估指标进行修订，固化成熟指标、量化分值、细化类别、优化依据，进一步完善多层次、分类别、科学动态的社会保险基金安全评估机制。利用阶段性固化的安全评估指标，开展各险种社会保险基金安全评估，对本级自评、上级复评情况进行抽评复核，及时发现基金运行风险，提升风险评估的预见性和前瞻性。综合分析各险种社会保险基金安全评估实施成效，有针对性地进行风险提示，加强风险管理，为社会保险政策安排提供可靠依据。

3.健全基金监督制度，加强规范化建设

风险防控制度建设是基金安全的基础，要以完善制度为重点，以落实内控要求为核心，以专项检查为手段，加强监督，健全社保政策、经办、信息系统、财务等方面的风险管理制度，完善事前、事中风险管理机制。一要完善经办规程，细化量化标准，消除模糊条款，将风险防控的关口前移；二要严格执行经办规程，对信息不全、数据不准、手续不全的业务，要坚决叫停；三要加强财务管理，做到印鉴分开管理、票据使用规范；四要严格落实内部控制制度，各地要定期梳理经办风险点，强化一次性补缴、关系转移、提前退休和待遇支付高风险业务控制，加强风险评估和日常检查，实现内部控制常态化，寓内控措施于社会保险基金管理全过程；五要合理配置岗位人员，坚决落实岗位不相容要求，严格授权管理，落实初审、复审、审批制度。通过基金监督工作制度化、规范化、程序化，从源头上防范风险的发生，将问题消灭于萌芽，防患于未然。

4.加强信息化建设，提高对基础数据的管理

基础数据质量深刻影响着社会保障体系的运行。以基本养老保险制度为例，一个地区的缴费人数和缴费数额等基础数据直接决定着养老保险基金预算的准确性，间接影响着人社部门、地方政府对制度运行的判断。再以工伤保险为例，与公安交通部门、住建部门强化数据共享，有助于人社部门及时准确掌握一定时期内工伤事故的准确数量，为科学厘定工伤保险基金浮动费率打下基础。聚集、整合、共享人社领域内部和相关政府部门的数据资源，可以提高对制度运行风险的精准识别能力。在推进社保各业务领域之间数据充分共享、与国家人口基础信息库和法人单位基础信息库对接的基础上，实现“一数一源”，从而在源头上确保基础数据的准确性。

5.健全法治，确保社会保障体系可持续发展

法治社会，立法先行。我国《社会保险法》早在2012年已经出台，但有关社会保险基金监督的条例迟迟未列入国家行政法规的立法议程，一定程度上影响了社会保险基金监督工作的推进与深化，也影响了社会保险基金的安全完整和有序运行。迈入新发展阶段，要健全社会保险基金监管体系，研究制定社会保险基金监督条例，强化收支管理和运行监测，对各类欺诈骗保行为绝不姑息；要落实社会保险基金要情报告制度，对要情隐瞒不报、大情小报、谎报的，要严肃问责，要以零容忍的态度坚决遏制和打击人社领域内部侵占基金案，合力防范个人和单位联合骗保。