论土地征收中公益目的界定与审查

文/罗曦

一、引言

征收是政府以行使行政命令的方式取得自然人与法人财产权的行为，土地征收更对公民财产权及其他基本权利构成严重的限制或剥夺。因此，各国基本都将公益目的与公正补偿作为土地征收的基本要件，要求土地征收必须出于公共利益。然而，以“公共利益”作为征收目的较为抽象，存在定义不明、范围不清的问题。目前，国内也没有一套普遍适用的审查标准，从而造成了实践中对公共利益判断混乱、征收纠纷频发的现象。我国当前对于征收制度中公共利益的界定采取的是“概括+列举”的方式。《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律中都对征收应当出于公共利益的需要作出了规定。2019年出台的新《土地管理法》第四十五条以及《国有土地上征收和补偿条例》第八条对于征收公益进行了更加详细的规定，具体规定了

可以被认为具有征收所要求的公共利益的几种情形。新《土地管理法》的出台，促进了征收公益的类型化，但在具体情形下如何判断征收是否符合公共利益，如何对公共利益进行审查，还需要进行具体的研究。本文将结合不同国家与地区的相关规定，对土地征收中公益目的的界定与审查进行探讨与研究。

二、征收公益的界定

（一）征收公益的位阶——加重公益

“公共利益”是一个广泛的概念，常作为对公民基本权利进行限制的前提条件。我国宪法规定，国家对于土地以及公民私有财产的征收征用都应当出于公共利益的需要，这明确了公共利益是征收这种限制公民财产权的行为的目的要件。公民基本权利的行使，不得违反国家、社会、集体的利益。而在《合同法》等民事法律中，也常有“社会公共利益”的说法，要求民事法律活动不得违反社会公共利益。在“公共利益”这一框架下，对于不同的基本权利，其限制程度以及相应的公共利益应当达到的水平应如何区别？

由前文征收的概念可知，征收制度实质上是对于公民财产权的严重限制乃至剥夺，而不动产征收更是可能影响公民的居住自由，对于人民生活产生极大的影响。因此，在我国土地征收与房屋拆迁中的冲突纠纷甚至群体事件屡见不鲜。基于这种现实状况，有必要对作为土地征收的前提和目的的公共利益与其他公益做出区分，将征收公益的位阶确定为“加重公益”，并较一般公益进行更加严格的要求。

我国台湾学者陈新民认为，对于基本权利的限制存在不同的规范密度，应视规范对象、内容或法益本身及限制程度而容许合理的差异。我国台湾地区的有关法案也体现了这一点。其中提到的阶层化法律保留制度，实际上肯定了对于基本权利限制的不同规范密度。就宪法保障的财产权而言，其最主要的防御对象是国家的征收公权力，且“公益”一词范围宽泛，不加以限制会造成任意理由都可形成征收的状况，使公民财产陷于高度的不安定状态中。因此，征收公益并非一般公益，而应当将其视为最高的公益，称为“加重公益”。

对于征收公益属于加重公益而与一般公益相区别的理念，德国法中也有所体现。德国《基本法》第十四条规定：“财产之征收，必须为公共福祉始得为之。……征收之补偿须公正地斟酌公共利益与参加人的利益。”该条涉及“公共福祉”与“公共利益”两个概念，两者存在区分。相对于进行补偿时需要考虑的“公共利益”而言，“公共福祉”应当是经过选择的、特别的、重大的公益。在探讨何为“重大”的公益方面，德国的“利益衡量论”认为，应当多方面考虑每种法律所追求的公共利益的份量及其对人民权利侵害的程度，若征收公益明显高于一般的私使用性，即可认为该征收具有重大公益。

参照德国对 “公共福祉”的定义以及对于“重大”公益的衡量方法，我国在对征收公益进行界定与判断时，应当将其与一般公益进行区分，仅在征收公益与私人利益相比具有明显优势时，才确定其满足征收所应具备的公共利益要求。

（二）征收公益的范围

1．从“公用征收”到“公益征收”。欲对征收公益进行界定，应当明确其界限与范围。从各国征收公益的发展历史看，征收公益的范围经历了逐步扩大的过程，从征收私人财产仅供公共企业之用的“公用征收”，逐步发展到更为广泛的“公益征收”。

欧洲大陆关于征收的理论经历了征收高权理论、古典征收、扩张的征收概念等阶段。在征收高权理论中，征收的目的限于公用事业的需要；在古典征收阶段，要求必须有公共事业存在；而在扩张的征收概念中，征收不再以有利于公共福利的公共事业的存在为必要，也可以为了其他更广泛的公共利益而征收。

美国宪法主要是从第五修正案的公正补偿与第十四修正案的正当程序这两方面规制征收的。在第五修正案中，明确规定了征收应当出于“公共使用”的目的，这似乎将征收公益限定在 “公用”的范围内，与德国的古典征收类似。但在联邦最高法院1954年判决的伯曼案中，征收公益的概念发生了改变。在该案中，哥伦比亚特区颁布《市区整建法》，对老旧城区进行征收，拍卖给私人公司进行重建。原告质疑该征收不符合第五修正案规定的“公共使用”目的。联邦最高法院认为，维持公共安全、健康、道德、和平、安宁，属于公共福祉的范畴。在该案中，大法官对“公用”进行了扩张解释，认为只要立法者立法是为了达成“公共目的”，即属合宪。从该案可以看出，美国对于征收公益的规定，已经不限于“公用”，而是放宽到更广泛的公益。

2．有益私人征收。征收公益范围的扩大也带来了新的问题：“公益挟带私益”的有益私人征收是否符合征收的公共利益要求？有益私人征收，指的是政府实施土地征收，私人得到征收益处。此种有益私人征收与公用征收相对，土地被征收后由私人实际支配，且并非提供给公众实际使用。即使这种征收带有促进地区经济发展、提供就业岗位等公益目的，也能否认为其符合征收公益此种“加重公益”的要求？

德国早在古典征收时代即存在有益私人征收的问题。二战后，出于对人民财产权的保护，有益私人征收问题引起了学界讨论。从德国学者观点来看，德国基本肯定有益私人征收的公益目的，但强调要有一定的限制。德国学者布尔格认为，有益私人征收固然可行，但也仅限于有最重大与优势的公共利益存在时。布尔格提出“三层公益理念”，认为公共利益应当分成三种：第一种为一般的公益，可用于普通基本人权限制；第二种为加重公益，亦为重大公益，即上文所提到的“征收公益”，德国宪法学经常以“公共福祉”与一般公共利益区分；第三种为公共利益，即比一般征收公益更为强烈与重大，方可作为有益私人征收的正当性来源。此三种不同分量的公共利益，在限制可能性与审查密度上也存在区别，应对有益私人征收的公共利益进行严格的审查。

美国在该问题上采取更加宽松的态度。在上文提到的伯曼案中，联邦最高法院认可了为改建城区、消除原城区衰败建筑对于社会的不良影响，而将土地征收后转移给私人公司进行开发的有益私人征收。在米德基夫案中，法院也承认为消除土地垄断带来的社会经济弊端，将出租人的财产征收，转移给承租人的合宪性。而凯洛案更是扩展到只要有利于经济发展，即可认为构成土地征收的公益目的。法院一方面坚持了米德基夫案中的观点，即纯粹为了私人利益的征收无法通过公益目的审查，但另一方面，法院承认即使不向公众开放，不符合严格意义上的“公用”，也能够因其促进经济发展而符合征收的公益要求。从这些判例可以看出，美国对于有益私人征收的公益目的的审查持较为宽松的态度。然而，该标准也存在争议。凯洛案判决后，在美国引起巨大反响，许多州对于该判决确立的标准进行了相反的立法，主要有以下三种模式：一是将征收目的限定在“公共使用”范畴；二是禁止为私人使用而征收，并设定有限的例外；三是禁止为经济发展而征收，并界定紧急发展之概念。可以看出，美国在有益私人征收方面基本持宽松态度，但也存在广泛争议。

我国早期对于征收公益缺乏具体的规定，仅概括性地规定征收应出于公共利益的目的。新《土地管理法》出台后，对征收公益进行了更加详细的规定，其中第四十五条列举了六种可对集体土地进行征收的情形，包括经批准由政府组织实施的成片开发用地的情形。可以看出，在我国，除公用或公共事业需要外，也可以为开发建设而进行征收，这意味着私人主体可能成为征收土地的实际使用者，体现出征收公益范围的逐步扩大。此外，在2010年原国务院法制办公室出台的《关于〈国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）〉的说明》中也提到：“公共利益的界定，必须考虑我国的国情……在社会主义市场经济条件下，建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势，不能以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准。”总体而言，我国对于征收公益的界定较为宽泛，并未对市场化的运作与私人主体的加入进行“一刀切”的排斥，而是主张结合具体国情综合考量。不可否认，成片开发在我国社会主义建设中发挥了重要作用。然而，在当前的城镇化背景与城乡二元机制下，成片开发已沦为政府土地财政的助推器。这种口子开得过大，容易使地方“土地财政”泛滥，损害人民利益。因此，本文认为，对于成片开发此种类似于有益私人征收的形式，应当持审慎的态度，在审查方面应当更加严格。

三、征收公益的审查模式

“公共利益”一词本身的不确定性，使对征收公益的审查也存在标准不明的问题，在实践中对于征收公益的审查通常也被弱化，而将重点放在手段审查方面。然而，这并不意味着对于征收公益的审查并不重要，实际上，其作为目的的审查，应当优先于手段必要性、均衡性的审查，否则容易忽略目的审查而陷于单纯的均衡性比较，使相对处于弱势的个人的权利难以得到保障。各国对于征收公益的审查规定各有其特色，审查模式及其程序也各不相同，对其进行对比研究，有利于学习各种模式的优点，发现其可能存在的弊端，这更有利于我国征收公益审查制度的完善。

（一）德国

如上文所述，德国对于征收公益是以“公共福祉”一词进行规制的，但该词同样存在过于抽象、范围不明的问题。为解决这一问题，德国通常采用利益衡量的方式。在具体的操作中，德国将征收分为计划决定与征收决定两个阶段。在这两个阶段中，都必须进行利益衡量。首先，在计划决定阶段，立法者需将各种公益与私益进行综合考量，立法者的考量不限于征收所欲实现的各项公共利益，也包括被征收者财产的存续保障，对这些利益进行综合考量后再作计划。此处需要注意的是，对于有益私人征收的问题，立法者应当在计划决定阶段即明确规范其情形。而在征收决定阶段，行政机关针对个案情形，仅对征收所欲实现的利益与征收影响的人民利益两者进行衡量。在此过程中，必须符合比例原则的要求。可以看出，德国对于公共福祉的具体化存在一个过程。对于公共福祉的界定，首先需要由立法者进行形塑，而后再在个案中对征收决定进行具体化。

针对征收的两个阶段，德国对于征收公益的司法审查也分为两个层次。在宪法层次上，由宪法法院审查规定征收公益类型的相关法律；在行政法层次上，由行政法院对行政机关依据相关法律进行的具体征收决定进行审查。在宪法层次上，立法者综合考量后的价值选择并非毫无限制，如应对征收的种类、范围、补偿等实体及程序要件进行具体的规定。在波克斯堡征收案中，奔驰公司计划在博克斯贝格镇附近兴建汽车测试场，预计十年内可以提供900个工作机会。奔驰公司申请地方政府配合城市规划进行征收。尽管最高行政法院认为该征收能够带来公共利益，联邦宪法法院却宣布此征收计划违宪，认定其为私用征收，而征收必须以公共利益作为前提。立法者未在立法中具体规定此种征收的公益性，因此其无法通过公益目的的审查。但总体而言，在多数案例的具体审查上，一般认为，如确定公共福祉的法律规范并无显然可反驳之处或明显错误，且已穷尽可能的认知来源，所为公共福祉的评估即可获得支持。可以看出，在该项审查中，基本采用的是审查密度理论中的明显性审查。在行政法层次上，由行政法院具体审查征收公益是否存在。且有无必要，并运用比例原则进行判断。然而，有学者认为，行政法院在公益目的的判断上存在极限，没有能力就该问题作出完整的论断。因此，在实践中，通常也会选择遵循行政机构在计划内的决定，而对征收手段、程序以及征收的公正补偿等问题进行更加严格的审查。

（二）美国

美国作为一个判例法国家，对于征收公益的规定显得更加模糊与抽象。有学者对不同判例进行总结，认为美国对于征收公益的审查总体存在受益人群的数量范围、“使用”的含义、产品的公共性、征收的手段等思路。然而，就以上提及的伯曼案、凯洛案以及米德基夫案看，以上几种界定思路也并非普遍适用，其本身存在不明确的问题，且在历史发展中其适用性已部分发生变化。如“公众”一词，在1896 年密苏里太平洋铁路公司对内布拉斯加州案中，法院认为应将其定义为“不特定的所有人”，但在实际操作过程中难以适用。“使用”一词，从凯洛案也可看出，其已扩展到广泛的“公共目的”。总体而言，美国对于征收公益的实质审查并不存在一套可以普遍适用的标准，其对“公共使用”条款以及征收公益，可能远不如其对于“公正补偿”条款的重视。

因此，与其考虑美国法律对征收公益的具体界定，不如将问题转化为“谁对公共利益进行界定”。征收问题在美国基本已经成为由议会独断的政治问题，而法院对议会作出的征收决定，基本不会加以否定。法院认为，法官不应该用自己对“公共用途”的主观判断去替代人民代表的判断，法院的任务是对公正补偿进行规制，而征收本身是否符合公共利益应当由议会决定。这在司法审查中，体现为对征收公益极为宽松的审查。如米德基夫案确立的审查标准：只要征收权的形式与可见的公共理性相关，处于立法明确规定的“公共用途”下，法院就必须判决其符合公用目的。正如肯尼迪大法官在凯洛案的协同意见中所言，美国对于征收公益的审查，采用的是宽松的合理审查标准，尊重立法与政府的决定。

（三）法国

法国的不动产征收程序独具特色，具有行政权与司法权分离的特点。正因如此，相对其他国家而言，法国的司法机关在征收公益的决定方面能够发挥其独特的作用。法国征收工作的开展首先需进行公益调查与宣告。调查由专门的调查委员会实行，公益宣告则视情况由省长或最高行政法院作出，若宣告不符合调查的结果，最高行政法院也可对该宣告进行撤销。法国对于不动产征收的程序规定强调了对征收公益的事前控制，在征收公益的判断阶段发挥司法机关的控制作用，相较于行政机关单独作出征收决定的模式，这种程序更有利于对行政权力的监督，防止公权滥用。

在事后的征收公益审查方面，法国采用的损益对比方法也值得研究。在1971年的新东城案中，法国行政法院初步确立了损益对比方法，将抽象的公共利益问题转变为直观的数字对比。法国行政法院认为，判断土地征收公益性时,不应简单陈述其抽象的公益目的，而应深入分析, 比较项目的优点与不足，综合考察项目的投入与回报，简而言之,应当如经济学家般进行成本效益比较分析。在新东城案中,最高行政法院比较了政府征收项目的公用性与拆除房屋的数量，对其进行利弊分析，认为为了几千户居民的落户而拆除近一百户房屋，此种做法应属合理，最终支持了该项征收决定。在此后的圣玛利私立医院案中，损益对比方法进一步得到发展,引入了“损害其他公共利益”的考量机制。在该案中，除有公共利益与私人利益的对立外,还存在两种公共利益的冲突。法院对于这两种公益进行了细致的判断，发展出了更加完备的土地征收公用目的合法性的审查标准,即 “一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素或对其他公共利益造成的损害不超过其带来的利益时,才能被宣告为具有公用目的”。

由上述两个案件可以看出，法国在征收公益的判断上，主要秉承个案判断与利益衡量的原则。与德国、美国不同，法国在进行审查时并未强调对于立法者决定的遵循。然而，在实践中，其判定征收目的违宪的比例非常低。这并不意味着法国的损益对比方法在实践中收效甚微，而应认为该方法不仅被运用在司法审查中，也在作出征收决定时得到了充分的运用。

四、对我国征收公益审查的完善建议

我国对于征收公益的判断主要由行政机关主导，其程序存在不公开与不透明的问题，被征收人难以对征收决定中的公共利益目的提出质疑。这也导致我国不动产征收中可能出现行政权力滥用、土地财政泛滥、征收与拆迁引发社会矛盾等问题。基于此种情况，更应当加强对于行政机关征收决定中公共利益目的的审查。

当前，我国对于征收公益的审查基本采取宽松的态度，且有流于形式之虞。只要符合《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于征收公益的要求，法院基本都会尊重行政机关对于征收公益的判断。以涉及成片开发的城中村改造案件为例，法院对于原告主张的不符合征收公益要求的诉求主要有以下裁判路径：一是促进经济社会发展等于符合公共利益；二是符合规划等于符合公共利益；三是符合法定程序等于符合公共利益。

此种过于宽松的审查，也使我国征收公益的相关法律规定难以真正发挥其作用，而行政机关在征收工作中“既是裁判员又是运动员”，其权力可能会过度膨胀，使公民权利无法得到充分保护。因此，有必要加强对征收公益目的的审查。结合上文提到的征收公益审查制度，本文给出如下建议。

（一）确立利益衡量规则

无论从德国、美国还是法国的相关制度看，虽然各国具体的审查程序与操作模式不同，但在对于征收的公益目的进行审查时，基本都会进行公益与私益的衡量。若征收行为所能实现的公共利益大于其所侵害的公益及被征收人的私益，则该征收行为具有法律所要求的公益目的，即上文所说的“加重公益”。具体而言，虽然我国《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于征收公益作出了一定的限定，但在实践中仍存在一定的范围过大、界限不明的问题。若在审查时一味以抽象概括的方式对公共利益进行判断，难免存在过于主观与缺乏明确标准的问题。因此，在对征收公益进行审查时，可借鉴法国的损益对比方法，或采用德国的比例原则，对于征收公益与征收所损害的利益进行对比，从适当性、必要性与狭义比例原则等方面对具体的征收行为进行个案判断，防止行政机关征收权力的滥用。

（二）发挥权力机关在公益评断方面的作用

在对征收公益的审查中，行政机关作为征收过程的主导者，难以对其自身行为作出客观公正的判断与监督。从各国实践看，由于法院的专业技术局限以及对于行政机关的尊重，法院难以对行政机关征收决定中的公益目的部分作出实质性的审查以及否定，这也决定了法院对于公益目的的审查，确实存在一定的极限，难以完全发挥作用。对征收公益进行审查，本质上是对公益与私益进行平衡，在促进社会发展、维护多数人权益的同时，也注重对于私人权益的保护。但若直接将作为征收对象的人民引入公益评判的过程，使被征收者自决，则可能加剧双方的冲突，使征收过程无法推进。

美国将该问题更多地交给议会决定的思路带给我们一定的启示。有学者认为，权力机关作为多数人利益的代表，是公民权利的最可靠保障，能够更加直接地反映公民的需求。且权力机关代表人民对征收公益进行考量的模式，可以避免被征收者自决的局面，防止征收带来的矛盾冲突进一步扩大，也可防止征收陷入困境，无法推进。将征收公益的评断交给权力机关，能够更好地在公共利益与社会经济发展中找到平衡。若权力机关认为有必要征收土地以利社会改革，也不应过于机械地以公共利益作出限制。

在具体的构造上，可以在全国人民代表大会以及省一级的人民代表大会设立公共利益审查专门委员会，吸纳专家学者、民间团体与相关机关代表，对具体的征收公益进行讨论与研究，并进行类型化，指导征收工作的开展与公益目的的评断。在此基础上，在全国人大和地方各级人大会议期间，由人大代表参照专门委员会的建议与指导，对涉及社会发展的重大征收动议的公益性进行表决；在人民代表大会闭会期间，由专门委员会对于征收的公益性进行评断，并给人大常委会提供相应的建议，交由人大常委会进行审议。有学者提出，由权力机关对征收公益进行评断的模式可能造成地区差异化，对此，可以由全国人大的专门委员会定期对实践中遇到的问题进行分析总结，向地方人大的专门委员会提供指导，保证不同地区对于征收公益评断的一致性。

总而言之，发挥权力机关在征收公益评断方面的作用，可以更好地协调公共利益与社会经济发展之间的关系，更好地在征收过程中保护人民的基本权利，促进征收制度的完善。