新型住房制度下共有产权住房的实践与思考——以北京、上海、广州、深圳为例

文/罗异铿

共有产权住房是指政府与住房保障对象按份共有产权的政策性住房。随着党的十九大报告提出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，共有产权住房日益受到重视。我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要因地制宜发展共有产权住房，2021年政府工作报告则提出要切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给。北京、上海、广州、深圳（下称“北上广深”）等城市率先开展共有产权住房实践，在积累经验的同时，也暴露出了许多问题，通过本次系统的梳理和剖析，希望为下一步总结推广奠定更为坚实的基础。

一、前言

共有产权住房最早始于上个世纪八十年代的英国。我国发展共有产权住房起步较晚，目前仍处于探索阶段。

（一）产权型保障性住房回顾

共有产权住房是产权型保障性住房的一类。在产权型保障性住房的发展历程中，最为典型的形式就是经济适用住房。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）首次提出要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）更是明确要建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，将经济适用住房提到前所未有的高度。然而，由于外部经济社会发展的影响以及自身制度设计的缺陷，经济适用住房的成效并未达到预期，逐步退出了城镇住房保障体系。例如，广东省在2012年的《广东省住房保障制度改革创新方案》（粤府办〔2012〕12号）就明确规定“除已批准立项的项目外，暂停新建经济适用住房，将其供应对象纳入公租房供应范围”。

在经济适用住房逐步退出之际，共有产权住房也开始进入人们的视野，尤其是国家提出住房发展要坚持“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的总体思路后，共有产权住房成为“中端有支持”的重要着力点，在满足低端住房需求的保障性租赁住房和满足高端住房需求的商品住房之间搭建了一座“桥梁”。2007年江苏省淮安市率先开展共有产权住房的探索，2014年住房和城乡建设部等六部委《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》（建保〔2014〕174号）选取了北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石等6个试点城市，2017年住房和城乡建设部《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》（建保〔2017〕210号）鼓励北京、上海进一步开展共有产权住房试点。

表1 共有产权住房与保障性租赁住房、商品住房比较一览表

（二）共有产权住房研究综述

对于共有产权住房的学术研究，已有一定的积累。学者对于发展共有产权住房基本都持支持态度。秦虹（2017）认为在居民收入与房价矛盾突出的城市，住房供应需要从过去保障和市场的“两分法”改为保障、支持和市场“三分法”，在住房保障供给和市场供给之间增加有政策支持的共有产权住房。马辉民等人（2016）认为共有产权住房是一种整合了传统各类型保障性住房的新型住房保障方式，其作为租赁与自有、保障与市场的过渡，可有效衔接我国住房保障体系和住房市场体系。赵燕菁（2012）认为共有产权住房等保障性住房不仅可以解决住有所居问题，更可以成为容纳积极财政政策和宽松货币政策带来的货币洪流的蓄水池。吕萍等人（2013）认为共有产权住房可以将政府在保障性住房投入的各类资源显性化，使价值市场化和资本化，加强政府保障能力，提高政府保障效率。

同时，学者也认为共有产权住房发展仍有许多值得探讨的空间，提出了诸多富有建设性的建议。莫智等人（2010）通过系统分析英国、美国和澳大利亚推广共有产权住房的经验做法，建议我国发展共有产权住房形式要多样化，管理机构要专业化和市场化，住房保障功能应有延续性。李哲等人（2018）梳理并对比了试点城市共有产权住房的政策，提出要明确制度认识与定位、厘清与原有保障制度的关系等建议。李海涛（2016）提出公共产权住房制度设计要坚持市场化运作，拓宽供应对象，培育住房管理协会。陈杰等人（2017）通过剖析北京共有产权住房政策，建议共有产权住房发展要更加市场化，与商品房的政策界限要更加分明。严荣（2015）提出要明确共有产权住房的政策性住房定位，设定明确的准入条件，设定共有产权关系的最长期限，鼓励专业社会组织参与运行管理等。

总的来说，近年来共有产权住房的实践，掀起了一波研究热潮，尤其在国际经验、特征要素、个案实践方面已有相当的研究基础，而在比较研究方面仍比较薄弱。因此，本文从比较研究的视角从发，选择北上广深作为研究对象，对共有产权住房制度进行再剖析。当然，目前除了北上广深外，探索共有产权住房的城市还有淮安、西安、南京、福州、珠海、佛山、烟台等多个城市，之所以选择这四个城市进行对比研究，主要有以下三个方面的考虑：一是四个城市开展共有产权住房的探索相对较早，有着较为扎实的实践基础，且均为特大城市，具有可比性；二是共有产权住房的政策导向较为领先，受到各界的认可与关注；三是虽然四个城市所面临的问题以及所构建的方案较为特殊，其发展经验无法全盘复制，但是其做法无疑能为其他城市的实践打开思路。另外，需要特别指出的是，在概念方面，除北京、广州直接称为“共有产权住房”外，上海称为“共有产权保障住房”，深圳称为安居型商品房，但其均具有共有产权性质，故本文将其统称为共有产权住房。

表2 我国共有产权住房主要政策一览表

二、共有产权住房发展模式解读

共有产权住房制度设计主要包括筹集、分配和转让三大核心要素。只有形成有效的筹集、公平的分配、规范的转让，共有产权住房政策才能有用、好用、管用。因此，本文着重对北上广深四市的共有产权住房的筹集、分配、转让模式进行比较与分析。

（一）筹集模式：主要通过招拍挂供地方式新建和配建，以中小套型为主

在筹集渠道方面，一般包括新建房源和盘活存量房源。新建房源包括政府集中新建、房地产开发企业集中新建、商品住房项目配建、城市更新项目配建、企业自建等。北京、上海以新建房源为主，但是北京一般不采用政府集中新建；广州、深圳则涵盖新建房源与盘活存量，其中广州要求城市更新改造项目配建的政府分成部分要安排不少于10%的房源作为共有产权住房，深圳要求商品住房项目和城市更新项目的配建比例不低于30%。

在用地出让方面，一般通过招拍挂供地，部分项目允许采用划拨或协议出让方式供地。比如，上海规定单独选址、集中建设的共有产权住房项目采用行政划拨方式供地，广州明确符合划拨用地目录的新建共有产权住房的建设用地采用行政划拨或协议出让方式供地，深圳也提出划拨一定数量的共有产权住房用地。

在建筑面积方面，一般以中小套型为主。北京规定城六区不大于90平方米，其他区90平方米以下要占比70%，同时最大不超过120平方米；上海按照单身人士配售一居室、2人或者3人家庭配售二居室、4人及以上家庭配售三居室的原则筹集房源，最大一般在90平方米左右；广州规定以90平方米以下的中小套型为主；深圳则同上海一样，按照单身居民、2至3人家庭配售建筑面积标准为65平方米左右，4人及以上家庭配售建筑面积标准为85平方米左右的原则筹集房源，最大不超过90平方米，最新政策草案中提出建筑面积要以小于70平方米为主。

（二）分配模式：兼顾户籍家庭和非户籍家庭，个人产权份额不低于50%

在供应对象方面，一般从户籍家庭逐步扩展到非户籍家庭。北京在政策出台时就明确要供给不少于30%的房源给非户籍家庭；上海则在2018年通过补充配套政策的方式将非户籍家庭纳入供应范围，供应20%左右的房源；广州非户籍家庭申请需要符合学历、职称或技能等条件；深圳主要面向户籍家庭供应。

在产权比例方面，一般个人产权份额不低于50%。北京虽在政策中未明确个人产权份额的下限，但是在实际操作中基本按照50%进行控制；上海、广州在政策文件中规定个人产权份额原则上不低于50%，深圳在现行政策中提出最高销售价格不高于市场评估价的70%，而在最新政策草案中提出销售价格为同区域同类型市场商品住房售价的50%左右。

（三）转让模式：要求一定期限后方可转让，北京和广州要求封闭流转

在转让期限方面，要求一定期限后方可转让。北京、上海要求取得不动产权证满5年才可以进行转让。广州要求满足本市住房限售年限，按照《广州市人民政府办公厅关于进一步加强房地产市场调控的通知》（穗府办函〔2017〕65号）的规定，即2年。深圳则规定签订买卖合同后10年方可转让。

在转让方式方面，分为封闭流转和上市交易两种。北京、广州明确转让对象为其他符合共有产权住房申请条件的家庭，实行定向封闭流转。上海规定户籍家庭可以购买政府产权份额或者上市转让，变成商品住房，非户籍家庭的转让对象为其他符合共有产权住房申请条件的家庭，实行定向封闭流转。深圳明确符合条件的可以申请取得完全产权，上市交易。

表3 北上广深共有产权住房发展模式一览表

三、共有产权住房发展理念剖析

北上广深根据自身实际制定共有产权住房政策，发展模式各具特色，但是追本溯源，仍有许多共性的内容，无不围绕保障、居住、共有的发展理念进行政策的制定，以更好地完善城镇住房保障体系，进一步解决住房困难家庭的居住问题。

（一）体现保障理念：适度保障，精准保障

供给侧，遵循适度保障原则。共有产权住房是准公共产品，其核心是保障。因此，住房的规划设计建造过程应按照适度保障的原则推进。所谓的适度保障，是以解决住房保障对象的居住问题为首要目标，其中单套建筑面积是一个核心的变量，北上广深的单套房型基本均规定以90平方米以下的中小套型为主。

需求侧，遵循精准保障原则。科学、合理地设定共有产权住房的准入门槛，是共有产权住房精准保障的又一体现。经济适用住房的一大弊端就是将其供应对象限定为低收入家庭，然而低收入家庭根本没有经济能力购买经济适用住房，导致供需严重错配。北京、广州、深圳将共有产权住房的准入门槛直接设定为无房家庭，上海则规定住房、收入、资产三个条件均需低于规定限额，精准锁定供应对象。

（二）体现居住理念：市场定价，房住不炒

价格端，坚持市场定价。住房是一个兼具居住和投资属性的产品，坚持房住不炒既是底线，也是目标。经济适用住房规定房地产开发企业建设的项目利润不高于3%，政府建设的项目不得有利润，以成本价销售，导致后期以市场价转让形成巨大的套利空间。共有产权住房的定价则锚定商品住房，基本以市场价出售。比如：北京规定其销售均价应低于同地段、同品质普通商品住房的价格，以项目开发建设成本和适当利润为基础，并考虑家庭购房承受能力等因素，不再像经济适用住房一样限制3%的利润；广州则规定共有产权住房销售前，由代持管理机构委托评估机构对同地段、同类型新建商品住宅市场价进行评估，综合考虑市场评估价和保障对象支付能力确定销售价格。

转让端，坚持房住不炒。经济适用住房允许购房满5年后按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例补缴价款，随后可上市转让，成为商品住房，打通了经济适用住房和商品住房的政策通道。目前，北京、广州和上海非户籍住房保障对象实行封闭流转，不允许其转为商品住房；对上海户籍和深圳住房保障对象，允许其转为商品住房。虽然，上海、深圳留有转为商品住房的政策通道，但是上市也是有严格限制的，上海要求缴纳政府产权份额所对应的价款，深圳要求签约满10年才允许取得完全产权。

（三）体现共有理念：收益共享，风险共担

收益共享。所谓共有，根据《物权法》第九十三条的规定，是指不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。住房的产权共有是共有产权住房的最大特点，同时体现在附着在产权上的用益物权上。比如：北京规定共有产权住房用于出租的，政府和个人按照所占产权份额获得租金收益的相应部分；上海户籍住房保障对象将共有产权住房上市交易，只能获得其产权份额相对应的价款，政府产权份额相对应的价款归政府。

风险共担。主要体现在转让时的价格低于购买时的价格如何处理的问题。比如，广州规定转让价格低于原购买价格的差价政府不予补偿，明确个人与政府共担风险。

四、共有产权住房发展策略建议

共有产权住房从提出到现在已经历时十余年，然而不同于经济适用住房，国家对于共有产权住房制度至今尚无明确统一的指导意见，仍以鼓励地方发展为主。北上广深因地制宜的发展模式，必定难以全盘复制至二线城市及三、四线城市，这些地方在发展共有产权住房过程中该如何取舍，本文建议重点从筹建、分配、转让三个层面把握好发展策略。

（一）筹建层面：发挥市场力量筹建房源，探索社会与个人的共有

发挥市场力量筹建房源。经济适用住房等保障性住房的经验教训表明，政府大包大揽筹集房源，一方面品质不高、效率不高，另一方面极大加重了住房保障部门的负担。在筹集环节，建议尽量减少政府自行组织集中建设，而是像北京、广州、深圳那样，通过“限房价、竞地价”“综合招标”等多种出让方式，由房地产开发企业建设，或者通过商品住房项目以及城市更新配建的方式来筹集房源。

探索社会与个人的共有。目前，政府与住房保障对象共同拥有住房，是北上广深的主要模式。在起步阶段，政府与住房保障对象共有住房，可以起到有效供应的作用，履行住房保障职责，但是压力和风险也会与日俱增。因此，广州提出探索鼓励将符合土地利用总体规划和城乡规划的其他国有土地用于建设共有产权住房，实行社会与住房保障对象共有的模式。同时，可以进一步完善国有代持机构的职能，以现在的代表政府持有政府产权份额为基础，学习英国住房协会（Housing Association）的做法，承担共有产权住房建设、分配、管理等事务，逐步成为共有产权住房的供应者。

（二）分配层面：分层满足住房保障需求，警惕住房保障的福利化

分层满足住房保障需求。在共有产权住房起步发展阶段，供给相对紧张是普遍现象，合理设置配售规则尤为重要。北上广深的供应对象准入门槛有着较为明显的差异，对于户籍、住房、收入、资产等条件设置各不相同。各地在设置准入门槛时，一方面要重点明确保障性租赁住房和共有产权住房的供应对象范围，二者的准入门槛是重叠、交集还是平行，需要根据实际确定，另一方面要平衡户籍家庭需求和非户籍家庭需求，目前将非户籍家庭尤其是人才纳入共有产权住房供应范围的城市已越来越多。因此，建议将供应对象划分为三个层次：第一层次是户籍住房困难家庭，要优先覆盖；第二层次是新型城镇化、产业经济转型升级所需的，具有一定学历、职称、技能的非户籍住房困难家庭，尤其是一些新就业职工、新市民；第三层次是在城镇稳定就业的非户籍住房困难家庭。

警惕住房保障的福利化。共有产权住房是一个承上启下的居住产品，上有商品住房，下有保障性租赁住房，促进共有产权住房与商品住房、保障性租赁住房的流通非常重要。对于难以承担共有产权住房消费支出的保障家庭，要将其导向保障性租赁住房；对于有条件改善居住条件的保障家庭，要引导其退出共有产权住房，通过商品住房解决住房问题。为此，在建筑面积等方面的标准应介于商品住房和保障性租赁住房之间，处理好住房保障和福利陷阱的关系，防止住房保障福利化，实现公共资源公平善用。

（三）转让层面：尽量减少政府直接回购，分步实施增购产权份额

尽量减少政府直接回购。政府回购主要有两种情形：一种是为了防止住房保障对象低价转让共有产权住房，按照《物权法》等有关规定设定政府优先购买权；另一种是住房保障对象未达到转让条件就退出的，政府按照一定的价格回购。北上广深基本都设置了政府回购的渠道，然而政府回购后的房源又需再次推出供应，会增加转让成本。为了促进共有产权住房的流通效率、简化流通程序，建议尽量减少政府回购，而是直接将其转让给其他符合共有产权住房条件的申请人。

分步实施增购产权份额。《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》（建保〔2014〕174号）允许住房保障对象增购政府产权份额，直至取得完全产权，上海、深圳执行此规定，北京、广州则不允许住房保障对象增购政府产权份额。允许住房保障对象增购产权使其可以稳定居住，但是在当前房地产市场环境下，这不仅会增加政府供给压力，也会释放投资的预期。因此，对于增购政府产权份额的问题，需要分步来看。当前共有产权住房处于起步阶段，供给相对紧缺，建议暂时不允许增购政府产权份额，维持房源的稳定，使其覆盖更多家庭；当共有产权住房发展到一定阶段，房源供给相对充裕了，再允许符合条件的住房保障对象增购政府产权份额，由此提升住房保障对象的获得感、幸福感、安全感。

五、结语

近年来，随着新型住房制度的深入推进，共有产权住房的发展明显加快，尤其是北上广深等一线城市。总的来说，虽然共有产权住房被一致看好，但是至今未得到全面推广，一方面是因为近年来保障性租赁住房和棚户区改造的深入推进使住房保障问题有所缓解，发展共有产权住房的迫切性有所减弱，另一方面是随着经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，土地财政对于地方经济发展的作用更为显著，各地存在发展共有产权住房可能影响房地产市场的担忧。本文以北上广深为例，系统分析其发展模式、发展理念，提出发展共有产权住房要重点把握好的三个方面，以期为下一步共有产权住房制度设计提供些许参考。