对进一步推进上海农村人居环境建设的思考和建议

文/杨靖 郭戈 钱昭羽

一、引言

“十三五”时期，乡村振兴实现良好开局，农村人居环境明显改善，农村社会保持和谐发展，农村逐步实现全面建成小康社会的目标。实践证明，党的农业、农村和农民工作得到亿万农民衷心拥护，以习近平同志为核心的党中央重农强农战略决策完全正确。

2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出：“十四五”时期，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。民族要复兴，乡村必振兴。全面实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。①

实施乡村振兴战略的一项重要任务，就是改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村。实施乡村振兴战略事关全面建成小康社会、农村社会的文明和谐以及广大农民的根本福祉。近年来，上海市认真实施党中央、国务院决策和部署，改善农村人居环境，推进城乡发展一体化。农村基础设施建设日益完善，城乡基本公共服务呈现均等化趋势，加强农村人居环境综合整治，推进建设美丽乡村，农村人居环境建设得到显著提升。改善农村人居环境是新农村建设的重要内容，但农村人居环境建设状况不平衡，与全面建成小康社会的要求和农民群众的期盼还有差距，这仍然是农村发展的短板。

二、上海市农房建设及乡村振兴工作进展

（一）典型农房时代特征明显，住房条件差异大

从上海市范围来看，上海郊区农民在1949年后的几十年中，已经几次更新和建造住宅。1960年代中期，普遍拆除草房，改建砖瓦平房。1970年代，新建住宅由平房向行列式的二层楼房发展。随着近年来上海市经济快速发展及乡村振兴实施，居民生活水平显著提升，大部分建于1960-1970年代的农村房屋已经改建翻建为新房，按照建造年代分类，现存的农房主要分为三类：第一类农房多建于1980-1990年代，一般是砖混结构，外墙为浅色涂料墙面，屋顶为两坡顶，青色或红色平瓦覆盖，少数采用平顶，外窗多为木窗或钢窗。第二类农房多建于1990-2000年代初，一般是砖混结构，外墙为水刷石、马赛克或彩色面砖墙面，屋顶以红色系平瓦四坡顶为多，外窗多为钢窗或塑钢窗，一般外装潢比较美观，屋内的设施档次不一。第三类农房多建于2005年以后，一般是钢筋混凝土结构，外墙贴浅色面砖或干挂石材，部分以欧式山花装饰，屋面多为红色系平瓦多脊造型，外窗多为塑钢窗或铝合金窗，基本上具有别墅水准。

表1 第一类农房典型示例(建造年代1980-1990)

表2 第二类农房典型示例(建造年代1990-2000年代初)

（二）乡村振兴成效初显，各项工作取得进展

2019年，上海市将美丽家园、绿色田园、幸福乐园“三园”工程作为推进乡村振兴的重要抓手，制定了15大类77项重点任务，乡村振兴取得初步成效，各项工作取得了新的进展。一是实施“挂图作战”：市农委利用信息化手段，以“挂图作战”的方式，创新开发了上海市乡村振兴目标管理系统，自动提醒实施进度滞后的单位，实现动态化监督检查。二是完成首批乡村振兴示范村建设：本市2018年6月启动首批乡村振兴示范村建设，2019年7月已完成既定的目标任务。三是全面启动农民相对集中居住：上海市将农民相对集中居住作为全市乡村振兴的“牛鼻子”工作加以推进，总结农民相对集中居住可推广的经验和操作流程，首批9个示范村、近400户农民实现相对集中居住。四是开展农村人居环境整治：按照“整镇推进、成片实施”的原则，用更高的标准，在更大范围内开展整治工作，年度整治857个农村。2018年度完成7万户农户改造，推进2019年度7万户农户改造。②

表3 第三类农房典型示例(建造年代2005年以后)

图1 典型乡村振兴示范村

（三）全面实施乡村建设行动，形成可推广、可示范的乡村建设发展模式

2021年2月发布的《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出：（1）全面实施乡村建设行动。统筹农村“三生融合”，提高乡村基础设施水平，持续改善农村人居环境，补齐乡村民生短板。（2）提升优化农村人居环境。落实乡村规划，有序推进农民相对集中居住，切实改善农民生活居住条件和乡村风貌。（3）持续推进美丽乡村建设。培育示范村特色优势产业，提升乡村整体风貌，建设旅游休闲等公共服务设施，结合乡村人居环境治理，推进高质量的美丽乡村示范村和乡村振兴示范村建设。预计到2025年，全市规划的保留村、美丽乡村建设将实现全覆盖，建设市级美丽乡村示范村300个、乡村振兴示范村150个，形成可推广可示范的乡村建设模式。③

三、上海市农村人居环境建设存在的问题

（一）部分农村住户改善性刚需建房

随着生活条件的改善，农民对房屋质量和居住品质有了更高的要求，部分农村住户存在刚需建房的要求。一是一些上世纪八十年代初期建造的房屋较为破旧，墙体、屋顶渗水严重，存在一定的安全隐患，急需翻建。二是有些家庭多户合住一幢农房，户均占地面积小，随着物质条件的改善，住房条件已无法满足目前的生活需求。三是一些农村家庭子女已长大成人，急需结婚用房。

（二）部分农村房屋存在安全隐患

早期农村房屋基本由村民根据自身居住需要委托施工队建造，未经过正规设计，使用材料、建造质量可能存在缺陷。上海市农村房屋中存在一定数量的空斗墙承重砖混结构房屋，因其自身结构特征的原因，存在结构承载力不足、房屋整体性差、抗震性能弱等问题，易发生房屋坍塌事故。目前这类房屋使用已超过30年，普遍出现自然老化、材料性能退化情况，房屋出现诸如墙体开裂、外墙粉刷脱落、砌筑砂浆风化、外墙渗漏水、预制楼板开裂、阳台栏板锈胀开裂与局部损坏、门窗变形等现象，存在一定的安全隐患。

图2 典型的农村空斗墙房屋

（三）农村需改善的基础建设项目多、成本高

近些年，农民改善居住生活条件的需求日益增加，国家也提出了大力改善农村人居环境的目标，但很多地方村庄小而分散、存在道路建设质量较差、农村电网设备差、集中式供水比例低等基础设施问题。公路要“村村通”，燃气要连到每家每户，要建设排水排污管网和垃圾处理系统，还要通网络、通快递、通公交等，要改善的基础设施很多，基础设施建设投入成本高。

（四）缺乏有力指引，宣传科普亟待加强

近年来，上海市住建委、规资局等单位陆续编制了《上海市郊野乡村风貌规划设计和建设导则》、《上海市乡村规划导则》、《上海市村民住房方案图集》等一系列乡村规划建设导则与图集，乡村人居环境建设和乡村风貌改善成为推进乡村振兴的着力点。但是调研发现，大部分农民不知道有农房建设导则或方案图集可以参考，农房建设时较少依据现行标准规范，主要凭借施工方的经验、业主自身喜好来建造房屋，个别新建农房的风貌与具有江南水乡特征和国际大都市特色的上海农村新风貌不协调，影响整体村容村貌。因此，需要在农村进一步加强对导则、方案图集等的宣传。

图3 本市已发布的乡村规划设计和建设导则、方案图集

四、进一步推进上海农村人居环境建设的建议

（一）强化党建引领，抓实基层支部的凝聚力战斗力

乡村振兴战略是实现富起来的有力抓手，农村基层党组织是党的组织体系的基层单元，是团结带领群众建设美好生活的领导核心，是党联系群众的桥梁和纽带。坚持以党建为引领，努力提升党支部的凝聚力和战斗力，增强党员干部的“带富”能力，坚持以“抓好党建促发展，检验党建看效益”为导向，使美丽乡村成为城里人的“香馍馍”，使“绿水青山”产生持续的社会效益和经济效益。

（二）强化政策研究，探索农房建设的“留改拆”策略

目前，上海城市更新进入攻坚期，“保留保护”成为新一轮旧区改造主旋律。上海的农房建设也需要探索符合“留改拆”政策的模式，进一步加强配套政策研究。对暂未实施的撤并村，及时制定留改方案，明确推进计划，切实改善农民的居住条件。对“三高两区”周边农民以及规划农村居民点范围外的分散户，在充分尊重农民意愿的基础上，进一步加大政策支持力度，鼓励和引导农民相对集中居住，节约利用土地资源。

（三）强化规划编制实施，确保规划的连续性

根据实施乡村振兴战略和经济社会发展需要，加强国土空间规划引领，进一步优化镇村布局规划，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、规划新建的总体思路，因地制宜、分类推进乡村建设整治，持续优化城乡空间布局。依据国土空间规划、镇村布局规划，根据需要组织编制多规合一的实用性村庄规划，切实加强村庄规划建设管理。村庄规划编制时，应充分考虑农民建房需求，明确宅基地调整优化方案，增强可操作性和可落地性。农房建设应严格依据经批准的村庄规划实施，确保规划的严肃性和连续性。

（四）强化风貌规划引导，塑造自然生态的乡村居住区风貌

根据本市乡村风貌导则，保留乡村自然肌理，提炼当地文化元素符号，传承传统营建技艺，积极利用自然地形地貌和历史文化资源，塑造富有乡土特色的乡村居住区风貌。统一建筑屋顶形式、山墙特征、立面肌理、色彩倾向、组团天际线等，突出清新悦目、稳重舒适的乡村建筑风貌。将风貌管控要求纳入乡规民约，通过风貌规划引导村民建房，展示地域特色，体现江南水乡风情，提升当代乡村风貌的价值和生命力，塑造既传承历史文脉又具有时代特色的国际化大都市乡村新面貌。

（五）强化农房设计引导，满足农民现代生产生活需求

农房设计应遵循“绿色、经济、适用、美观”的原则，在满足相关建筑设计规范和抗震设防要求的基础上，科学合理设置功能空间，满足农民现代生产生活需求。同时，应积极借鉴传统乡村营建智慧，吸取传统建筑元素和文化符号，确保新建农房、建筑与乡村环境相适应，体现地域文化特色和时代特征，探索形成具有地方特色的新时代民居范式。注重绿色节能技术、设施与农房的一体化设计，加强对传统建造方式的传承和创新，逐步引导形成具有地域特点、乡土特色、时代特征的高品质农房和乡村特色风貌。

（六）建立评估监督机制, 推动农村人居环境整治

建立农村人居环境整治的评估和监督机制,对农村人居环境整治的治理效果利益相关者、满意度、存在的问题进行全面科学的评估, 以寻求完善农村人居环境整治的途径与措施。建立有效的参与机制，通过提高农村居民的认知水平，使他们逐步产生相应的责任意识，进而增强农村居民的参与意识，使其积极、主动、全面参与农村人居环境整治的全过程。

（七）加大科普宣传力度，建立绿色农房建设试点

一是加强对政府已发布的标准和图集的宣传工作。通过举办多种宣讲活动，分发相关宣传资料，让更多的村民认识到科学合理的图纸可作为农房建设的依据和参考。二是设计简单的科普读物，加强对绿色技术应用和选型的引导。例如：不同型材、中空间隙、开启方式，会对门窗的保温隔热性能产生不同的影响；太阳能热水系统的选择则需要考虑家庭用水量、辅助加热、集热器面积和倾角等性能；太阳能光伏板的选择需要考虑屋面造型、角度以及光电转换效率等因素。三是建立绿色农房试点，选取适宜的农房项目应用被动式设计、围护结构（屋面、外墙、门窗等）保温隔热措施、可再生能源（太阳能热水、太阳能光伏）等绿色技术，为今后在农房中推广应用绿色技术提供良好示范。

注释

①参见2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。

②参见上海市人民政府发展研究中心发布的《2020上海经济年鉴》第362-363页。

③参见上海市人民政府2021年2月发布的《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》。