人民代表大会制度建设的三个重要里程碑

蒋元文

党的十八大以来，在“四个全面”战略布局下，在新一届党中央领导下，人民代表大会制度建设进入第三个重要里程碑。深刻理解人民代表大会制度的重大发展，对于做好新时代的人大工作，具有非常重要的意义。

个人观察認为，新中国建立以来，人民代表大会制度的建设有三个重要里程碑。

第一个里程碑是，1954年9月15日，一届全国人大一次会议召开，标志着我国人民代表大会制度从中央到地方系统地建立起来，人民代表大会的建设和工作进入了一个新的历史发展阶段。这次会议通过了宪法，以宪法的形式确立了人民代表大会制度。按照宪法规定，在中央，全国人大为最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会。在地方，各级人大为权力机关，人民委员会为它的执行机关，同时行使人大常设机关的职权。人民代表大会制度的确立，调动了全国各族人民建设国家、管理国家的积极性，为我国社会主义制度的建立打下了坚实的政治基础。

第二个里程碑是，1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，规定在县和县以上的地方各级人大设立常委会，赋予省级人民代表大会及其常务委员会、较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的职权，省、市（地级）、县人大设立常委会，填补了省以下县以上没有人大常委会的空白。1982年宪法又进一步肯定了这一制度，人大工作进入常态化。县以上人大常委会的设立，是加强我国政权建设的一项重要措施，也是对人民代表大会制度的重要发展。四十多年来，地方各级人大常委会按照宪法和法律的规定，认真履行职责，积极作为，立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免等各方面工作都取得了显著成绩，为推动和保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，提供了重要的制度支撑和法治保障。

第三个里程碑是，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从“四个全面”战略布局的高度，着眼实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，重视推进民主法治建设和人大工作，推出了一系列具有根本性、制度性、长远性的重要举措。2021年10月13日至14日，中央人大工作会议在北京召开，迈出了党的历史上、人民代表大会制度历史上，意义重大、影响深远的重要步伐。

党对人大工作的领导不断加强

党的十八大以来，习近平总书记多次就做好人大工作发表重要讲话，提出明确要求。党中央首次召开人大工作会议，连续印发加强县乡人大工作和建设、讨论决定重大事项、政府重大决策出台前向人大报告、国有资产管理等有关人大工作的重要文件。中央政治局常委会会议定期听取全国人大常委会党组工作汇报，保证了党中央对人大工作的集中统一领导。各级人大始终坚持党的领导，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。牢牢把握人大工作正确政治方向，保证党的路线方针政策和党中央决策部署在人大工作中得到全面贯彻和有效执行。严格执行请示报告制度，人大工作中的重大问题和重要事项，及时向党委请示报告，依法按程序做好相关工作。

人民代表大会制度内涵、定位不断丰富

习近平总书记提出了“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”“坚持和完善人民代表大会制度、不断发展全过程人民民主”等重要思想。2018年9月26日至27日，全国人大在河北石家庄举行深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书出席会议并讲话。

党的十八大以来，习近平总书记和党中央对人大工作提出了“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”“优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”“各级人大及其常委会要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面加强自身建设，成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”等明确要求。

这些重要论述、重大部署拓展了人民代表大会制度和我国社会主义民主政治的科学内涵、基本特征和本质要求，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为在新的历史条件下长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度，提供了科学理论指导和行动指南。

人大工作不断创新发展

一是发挥人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调。实行立法精细化，积极推进科学立法、民主立法、依法立法。增强法律的可执行性和可操作性。进行法律出台前评估。争议较大的重要立法事项引入第三方评估。完善公布法律草案征求意见机制，法律草案一审和二审、三审后都向社会公布征求意见。建立基层立法联系点制度，直接听取基层干部群众的意见。赋予设区的市和比照设区的市的人民代表大会及其常委会立法权。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，赋予地级市人大及其常委会立法权。决定第三十一条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”第四十六规定：“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。”

二是加强对宪法和法律实施监督。将12月4日确定为国家宪法日。建立宪法宣誓制度，规定各级人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。健全规范性文件备案审查制度。

三是完善监督工作机制和方式方法，改进完善专题询问和审计监督工作。把听取和审议审计查出突出问题整改情况报告，同开展專题询问等形式相结合。强化财政预决算过程监督，在全国范围内推进财政预算联网监督。建立政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。

四是加强同人大代表和人民群众的联系。建立并落实常委会组成人员联系代表制度，完善代表联系群众制度，健全代表意见建议处理反馈机制。

五是加强人民代表大会制度理论研究。十二届全国人大常委会成立中国人民代表大会制度理论研究会，通过搭建理论研究活动载体和交流平台，加强各级人大工作联系的新渠道、新形式，推动了人大理论与实践创新。

人大自身建设不断加强

中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，并通过修改地方组织法、选举法、代表法等相关规定，将《若干意见》重要内容以法律形式固化下来，从法律上、制度上着力解决基层人大依法履行职责、发挥作用中存在的突出问题，使人民代表大会制度更加健全完善。

一是增加县级人大常委会组成人员名额。县级人大常委会组成人员名额从“十五人至二十七人”修改为“十五人至三十五人”，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区从“不超过三十五人”修改为“不超过四十五人”，常委会组成人员名额最高可相应增加8—10人。这样修改，有利于改善组成人员结构、加强人大常委会组织建设、扩大民主、提高议事决策质量。

二是县级人大设立专门委员会。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。县级人大第一次设立专门委员会，专门委员会有主任委员、副主任委员和委员，专兼职人大工作者成倍增加。这样，有利于整合资源，更好地把人大代表的作用发挥出来，增加人大常委会工作力量，解决过去专兼职人员不足，以及一人工委两人工委、不好做事、不便做事当“维持会”的问题，推进人大工作常态化。

三是在街道设立人大工作机构。市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。全国人大以法律的形式固化了地方人大在街道工作组织建设的探索。

四是明确乡镇人大主席团闭会期间的职责。主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。四项职责的规定，回应了地方人大多年来在乡镇人大工作上的探索实践，以及对组织建设的迫切需要，在事实上明确了乡镇人大主席团常设性质，解决了闭会期间制约乡镇人大主席、副主席工作的瓶颈问题。