行政事业单位预算绩效管理存在的问题及对策

陈雯 河南省煤田地质局

引言

2018年9月，随着《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台，我国预算绩效管理进入新时代。预算绩效管理是一项专门性、系统性的工程，内容丰富庞杂，行政事业单位应该明确预算绩效管理的内容和意义，突出责任和效率，以推动本单位经济高质量发展。

一、预算绩效管理的内容及意义

（一）预算绩效管理的含义

预算绩效管理，是一种在预算编制、执行、监督的过程中融入绩效管理理念的管理活动。具体来说，在全过程预算绩效管理链条中，首先建立事前绩效评估机制，设定绩效目标，其次进行绩效运行监控管理，及时纠正预算执行过程中的偏差，最后完成绩效评价和结果反馈。在全过程预算绩效管理中，突出预算支出的责任和效率，更加关注预算资金的产出和结果。

（二）预算绩效管理的作用

预算绩效管理可以促使行政事业单位在预算额度内有效地使用财政资金，为公共提供更多很好的产品和服务，以优化预算资源配置，提升预算支出绩效。

（三）预算绩效管理的意义

全面实施预算绩效管理，推进绩效信息公开，对绩效目标的实现程度进行评价，有利于政府履职尽责，为公共服务提供坚实的物质基础和体制保障，提升政府效能和公信力。对行政事业单位本身而言，主要有以下三点意义：

（1）提高预算编制的有效性：在预算编制时，通过设置绩效目标和绩效指标体系，对预算编制的流程和内容进行考核监督，对绩效目标实现程度实行监控，及时发现问题就行纠偏，从而提高预算绩效管理的有效性。

（2）提高预算执行的可靠性：在预算执行过程中，对预算执行进度实行监控，内容包含但不限于预算项目的实施情况、预算资金的拨付进度、项目实施中财务管理情况、产生的经济效益和社会效益等。通过对预算执行过程中预算资金来源和去向的考核，能够了解预算执行中的偏差和漏洞，及时纠正预算执行中的问题，提高预算执行的可靠性。

（3）提高预算资金的使用效率：预算绩效管理能够通过对资金的监控提高资金使用效率。在预算编制、审议、执行、评价和分析的各个阶段都要加强对财政预算的监督管理，提高财政资金的使用效率，使每一元的财政资金都发挥最大效用。

二、行政事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理体系化建设不完备

（1）预算绩效管理理念不强。行政事业单位普遍存在绩效意识模糊的情况，单位主要负责人对绩效管理工作不够重视，预算项目填报的相关业务处室对预算绩效管理工作了解的程度较低，在工作中不能积极配合财务部门做好预算编制工作。预算管理相关的财务人员和业务人员参加的相关培训较少，因此对绩效工作的熟悉程度不够。需继续深化“花钱必问效，无效必问责”的理念。

（2）预算绩效管理主体责任落实不到位，组织结构尚不健全。目前行政事业单位的预算管理工作主要由财务部门完成，但是财务人员对项目情况不了解，在预算指标分解和目标设置填写时会遇到很多问题。单位内部绩效管理制度不健全不完善，配套机制缺乏，绩效管理和项目管理“两张皮”，造成绩效目标设置与偏差较大，绩效监控针对性不强。

（3）预算绩效管理结果运用不足。预算绩效结果的反馈与本单位预算计划、政策调整结合不够，起不到改进行政事业单位管理水平的效果。而且绩效管理考核的结果没有与单位领导干部及员工的考核和工资收入挂钩，激励约束作用发挥不足。

（4）预算绩效管理流程不完善。预算从编制到执行缺乏有效地监督措施及量化考核方法，绩效结果与预算安排、政策调整结合不够。绩效管理考核出台，绩效与领导干部考核、个人收入没有挂钩，激励约束作用发挥不足。

（二）预算绩效目标细化与量化困难

绩效目标的设定是预算绩效管理的基础，直接关系到绩效管理工作的质量。绩效目标需要细化和量化为绩效指标，无论是单位整体绩效目标还是项目绩效目标，它的细化与量化会直接影响到预算指标的科学性与可行性。行政事业单位一般会随部门预算同步编报绩效目标，但其预算绩效目标细化与量化的方式方法较为单一。由于项目前期工作不深入，项目定位、功能、实施内容疏离不够，总目标没有理清，造成绩效指标与项目不吻合、指标细化量不够、定性指标多、定量指标少和指标值模糊、数值不科学的情况。预算绩效目标得不到较好细化与量化时，会影响预算绩效评价及结果的反馈与应用。

（三）预算执行力不强、执行进度缓慢

一是预算执行缺乏计划性，执行力不强。行政事业单位存在重视预算编制、轻视预算执行的情况，预算编制工作大多由财务部门汇总上报，业务部门配合。但是在预算执行的过程中，仅依靠财务部门督促预算执行进去，业务部门不重视具体的执行工作，造成项目资金的使用不均衡，有些时候政府采购流程的复杂也会造成项目执行缓慢。二是存在年底或者项目期快要结束财政部门要把资金收回时，突进花钱的情况。项目支出预算由不同经费构成，涉及不同的政策和规定，比如劳务费、招待费等缺乏具体开支标准，不好列支。三是预算执行缺乏有效的监督。大多数行政事业单位没有设立专门的预算执行监管部门，在预算执行过程中一旦出现问题不能及时发现并纠正。

（四）预算绩效监控机制不健全，绩效结果缺乏应用性

预算绩效监控是全过程预算绩效管理的重要环节，是确保单位预算绩效目标实现、落实绩效主体责任的重要手段。因此行政事业单位每年8月份都要对1～7月的预算执行情况和绩效目标实现程度展开一次绩效监控汇总分析。有的行政事业单位缺少定期采集绩效运行信息并汇总的环节，无法及时反馈并纠偏；有的行政事业单位绩效评价指标体系设置不合理，绩效评价流于形式，无法解决预算绩效管理中出现的问题；有的行政事业单位相关业务部门对预算不够重视，出现不配合和抵触的工作情绪。这些都会造成预算绩效监控的结果缺乏应用性。

三、提高行政事业单位预算绩效管理水平的对策

（一）外部宏观环境的改善

一是要加强人大预算绩效审查监督管理。就是人大在对预算草案进行审查时，重点关注对支出政策和项目的合理性评估，以及绩效目标设置的完整性、相关性、适当性和可行性审查，在审查时采取全面审查和重点审查相结合的办法。二是要规范国库集中收付制度，通过预算绩效管理对财政资金进行监管。根据财政资金收缴支付管理制度，设计开发财政支付管理系统。强化预算执行动态监控和预算执行事中监督可以规范财政资金管理、盘活财政存量资金。三是要完善政府采购预算制度。各级财政部门需要建立和完善政府采购预算管理办法，提高政府采购预算的审核、执行和政府采购资金支付管理，着力推动政府采购工作的规范发展。

（二）行政事业单位应加强预算绩效管理理念

全面实施预算绩效管理，要规范预算绩效管理工作流程，健全预算绩效管理运行机制，必须在行政事业单位内部牢固树立一种绩效理念，培养绩效意识，转化为一种绩效行动，进而形成广泛的行动自觉。在单位内部宣传预算绩效管理理念，增强预算绩效意识，培育绩效管理文化，开展绩效管理专业知识培训，从而提高预算绩效管理的工作水平。实现以绩效目标为导向的“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。

（三）加强信息化建设，提高预算编报的精细化水平

随着预算数据编报质量与精细化水平的提高，信息技术在行政事业单位全面预算管理中的运用成为必然趋势。财务信息管理系统可以设计多维预算，利用数据架构在管理功能上和手段上将信息技术与预算管理结合。全面预算管理信息化可以将事前评估、目标管理、事中监控、事后评价、结果应用等各环节贯穿始终，突出关键预算控制点，让整个预算流程更加简单清晰，优化配置资源，有效提升管理效率。

（四）建立完善的绩效评价体系

绩效评价要运用科学合理的方法，对项目绩效进行客观、公正的反映，行政事业单位进行自评时要统筹兼顾、有所侧重，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。行政事业单位组织部门本级和所属单位对预算批复的项目绩效目标完成情况进行自我评价。首先设计预算绩效评价指标体系。其次进行单位自评，综合考虑绩效指标的重要程度、项目实施阶段等因素，对项目开展评价分析，收集相关资料和数据，撰写并提交评价报告。最后通过财政部门开展的财政评价，将绩效评价结果和整改要求书面反馈被评价部门（单位），同时送达绩效评价报告。

（五）推行结果导向的绩效预算

在新《政府会计制度》基础上，以结果导向的预算绩效管理，以投入应产生的绩效目标为出发点，在充分进行成本效益分析的基础上，在投资决策上寻求以最小的成本获得绩效目标的最大效益，从源头上实现财政资源高效配置的效果。

结语

预算绩效管理的全面实行要求行政事业单位树立绩效理念、强化绩效意识，以绩效为出发点，履职尽责地做好预算管理工作。将预算绩效管理工作常态化和规范化，提升行政事业单位管理水平。