乡村振兴背景下农村产业用地政策选择探讨

张亚芬

（中共常宁市委党校，湖南 常宁 421500）

一、引言

在我国“三农”发展战略工作中，乡村振兴是一项重要部署，关系到国内小康社会能否如期建成。按照乡村振兴工作的基本目标，农村地区应将产业兴旺当作发展的前提和重点。土地是社会生产中不可缺少的要素之一，能够将有效的条件支持提供给农村，兴旺产业。从这个角度来看，在乡村振兴大背景下应积极研究选择农村产业用地政策的主要路径。

二、当前农村产业的概况

现阶段，我国农村产业已经走出了由种植到收获的基本农业模式，逐渐形成了产业化的农村发展链条，链条包含产品营销、流通贸易、产品加工、种植收获、社会服务、产前投入等多个模块。根据乡村振兴背景下的三产融合需求，借助用地政策优化农村产业的用地和推动农村产业的兴旺逐渐成了土地管理部门需要解决的一项重要问题。由此可以得出，土地管理部门应按照乡村振兴的伟大战略，及时找出农村产业用地中存在的问题，并通过合理选择用地政策，帮助农村产业用地摆脱困境，实现跨越式发展。

三、农村产业用地的困境

我国农村产业用地的困境主要包括以下几方面。

第一，耕地保护政策未充分发挥效果。与其他国家相比，我国的耕地保护制度一直都较为严格，相关部门曾发布耕地总量平衡制度、米袋子负责制度和保护农田基本制度等，这些耕地保护政策的制定虽然符合我国国情，但最终的落实效果并不理想，许多农村地区的优质土地都被其他产业或工程占用。

第二，农村地区未形成环境友好型与土地集约型利用制度。为了构建符合环境友好型、土地集约型要求的生态化农村产业，应通过相应的土地政策制度进行约束。然而，我国农村用地政策的发展与城市用地政策相比较为落后，土地集约型制度存在制度异化、供给不足等多种现象，从而导致农村用地出现利用效率低、闲置范围大、土地细碎化等一系列问题［1］。

第三，目前实行的农村供地政策、土地用途管制政策无法与农村产业发展需求相适应。在三产融合的趋势下，农村产业配置生产有了更高的要求，这一方面对土地用途管制政策的单一设置造成了巨大冲击，另一方面由于农村产业出现了新业态用地，不同产业部门在管理过程中出现了争议现象。

第四，农村规划利用土地与社会需求相脱节。一般来说，土地规划利用能够为居民点体系建设、区域产业布局、基础设施构建提供整体蓝图，将有效的用地保障提供给农村经济的可持续发展与协调建设。但我国农村规划利用土地政策十分滞后，部分农村地区有千篇一律的机械式规划现象，土地规划无法结合自身的人文环境、地理位置和自然资源等，缺少可操作性，无法将规划利用土地的调控功能充分发挥出来。

四、选择农村产业用地政策的主要路径

（一）粮食土地保障政策

农村地区应制定专门的粮食发展战略，在技术、土地中“藏粮”，积极应对全球粮食市场价格倒挂与价格冲击，为粮食安全提供一个全新的发展战略。应将建设农村地区的耕地产能当作前提，借助建设基本农田、提高耕地质量、保护耕地资源等途径，有效改善农村地区生产粮食水平不稳定问题。此外，如有必要，应按照我国的实际需求生产安全、优质、充足的粮食，以实现农村地区耕地粮食产能的稳定，为我国粮食的供给安全提供切实保障。

1.落实占补平衡耕地制度

在国内的耕地保护机制中，占补平衡耕地政策是不可缺少的一部分，根据占多少土地补多少土地这一规则，让开展非农建设的个人和单位对其占用的耕地进行等量补充，所补充的耕地质量也应满足农业需求。要想防止占补平衡制度实行过程中出现环境破坏、优占劣补等行为，就应把握平衡耕地产能政策的本质，遵循用质补量的耕地平衡原则，换句话说就是，借助当前耕地产能的提升对耕地占用造成的耕地产能损失进行补充。与此同时，应基于农田永久机制保障国内耕地数量，通过用质补量原则对不同地区的补充耕地进行正确引导，使耕地新增量朝着提升改造耕地质量的方向发展，推动农村土地高标准建设和产田改造工作，全面抑制农村地区在耕地增加上的片面追求，避免与农村生态发展规律不符的用地和开发。

2.采取休耕轮作耕地机制

休耕轮作融合了休耕耕地和农作物轮作，也就是说，当耕地处于轮作周期时，不同土地区域按照特定顺序依次休息，这是一种传统的养地、用地方式，在全球范围内的耕地保护制度中通用［2］。借助轮作，土地各个区块能够拥有平衡的养分并长期维持，再借助较短时间的休耕，使耕地得到及时的养护，避免其过度消耗养分和水分，对雨水进行积蓄，加快耕地内部的养分转化行为，从而把优质的土壤条件和耕作环境提供给日后的农作物。与此同时，农村地区应抓住全球粮食价格降低、粮食储备量大的低窗期，逐步建立实施休耕轮作机制的农村试点，借助多个试点构建一系列补偿制度、管理制度和生态保护制度，为农村休耕轮作耕地机制的推行提供健全的制度保障。

（二）土地规划利用政策

农村地区应基于土地规划利用，对用地保障、农村产业区域发展进行全面统筹。

一方面，应构建农民参与机制，使规划利用土地的质量得到提升。客观来讲，规划只有具有较强操作性、贴近农村实际，才可最大限度地发挥其功能。在规划利用土地方面，应将重点放在农民参与机制上，尤其要虚心接受农民的意见和建议，因为其意见与农村实际情况以及产业真实需要最相符。因此，要让更多农民加入编制土地利用规划的过程中，确保农村后续发展能够贴近农民意愿，促进土地规划利用的落实。相关部门应在农村地区大力宣传土地规划利用，从而激发农民的自主性和参与性，同时建立健全农民参与制度，详细规定参与要求、参与方式、参与过程以及参与原则，提高农民参与土地规划利用的规范性。

另一方面，应协调农村产业布局，促进不同产业之间的错位竞争。在编制土地规划利用的过程中，需要将农村产业规划当成重要根据，统筹农村产业的良性发展。然而，农村产业属于市场经济发展的产物，并不能按主观意愿任意规划，因此，农村产业规划应将提高市场竞争力、满足市场规律作为重点。与此同时，市场具有开放性的特点，农村开展产业规划时需要按照地区条件、自然资源进行优势比较，对市场竞争力较强的农村产业进行确定，以达到错位竞争的目的。

（三）用地行为规范政策

农村地区应大力构建产业用地机制，使农村产业的用地行为得到有效规范。现阶段，人们十分关注农村产业用地保障的原因在于目前实行的用地制度不符合农村产业具体需求，产业所处地区的土地管理部门由于不具备详细的土地政策根据，因此难以在真正意义上实现依法用地［3］。虽然相关部门曾发布相关政策为三产融合提供了一定的用地保障，对农村产业用地年度方案的安排进行了明确，大力支持农村地区的产业融合、新业态以及新产业，但是农村产业的实际需求远不止于此，致使三产融合的相关政策不具有较高的操作性，必须配套推出详细的用地保障政策，使利用土地制度的供给得到进一步强化。

1.农村产业供地政策差别化

应合理划分新业态下的农村产业类型和内涵，制定农村产业供地的差异化政策。农村新业态是近年来的一个新兴概念，人们并未清晰地界定新业态的内涵。按照我国的《辞海》，所谓产业，指的是分工不同、彼此联系、多行业共同构成的一个业态总称。可以看出，产业是多个业态形成的集合形态，在产业中，业态仅仅是组成部分之一，这有待于土地管理部门深入分类和界定，按照不同类型的农村新业态与新产业特点，发布行之有效的产业用地保障要求，而国土管理部门需要按照农村产业新业态和新产业特点，有针对性地发布用地保障模式、土地利用标准等。

2.完善土地用途管理制度

在乡村振兴下，农村产业用地存在显著的复合性作用，比如乡村旅游和休闲农业融合了农业、服务业，农村电商融合了农业、加工业与服务业，农家乐融合了农村地区的旅游、观光、餐饮、民宿等不同业态，但是在我国当前实行的制度中，土地用途类别划分未能与以上需求充分适应。因此，应对当前实行的土地用途划分制度进行优化，尤其是要将区域性展示出来，农村土地的村级、镇级、乡级规划应根据土地用途划分制度加以细分或合并处理，推出配套的土地用途管理细则，从而为农村产业提供充分的土地用途管理依据。

3.评估农村产业用地风险

要想全面实施用地行为规划政策，就应对用地监管工作进行强化，进一步评估农村产业的用地风险。作为新事物，农村产业出现的各种新业态与新产业在利用土地时存在不确定性，为了消除不确定性，就应积极监管农村产业用地与用地风险评估，需要评估的内容主要有文化破坏风险、耕地损坏风险、农村生态风险等。以农业园为例，要想将大型餐饮设置在当代农业园中，就应防止向农田直接排放生活污水。作为乡村的灵魂，乡村文化应在配置农村产业用地方面大力创新、传承、发掘和保护乡村地区的原生态文化，具体包括地域性强、文化价值高的农村建筑与农耕文化等。

（四）农村土地整治政策

整治土地不但能够统筹生态修复、整治环境、开发未利用土地、整理建设用地及农用土地，而且能够坚持农村生态共同体的发展理念，对农、林、水、田的土地利用布局进行改善。比起农村土地的单方面整治，综合整治的利用效率更高，具有配置优化等多种作用［4］。部分农村地区结合自身实际状况对综合整治土地的全新模式进行摸索并得到了显著成果，使农村地区人民的生存环境、农村产业的设施环境得到了改善。

与此同时，应对农村产业和整治土地的融合发展进行正确指引。农村的新业态和新产业有着个性化、多元化的特征，这使得农村产业用地被赋予了新的要求。在此状况下，在规划农村土地整治的过程中就应结合产业用地需求，精准、充分地为农村新产业与新业态供给用地。另外，整治土地需要结合经营权流转。部分农村地区开展土地整治时明确了权益、股份，但未明确土地，这种做法能够让集中流转土地经营权得以实现，从而使农民自身土地权益得到有效维护，促进农村产业朝着规模化和现代化的方向不断发展，并及时解决土地设施维护缺失、土地细碎化等问题。

（五）激励创新科技政策

相关部门应制定并发布激励创新科技政策，使国内农村土地缺乏创新科技的情况得到有效改善，使创新科技起到保障农村产业用地的作用。为了做到这一点，相关部门应从培养专业型人才、整合各方创新科技力量、展开基层调研工作等方面入手，合理选择农村产业用地政策。

首先，应大力开展农村产业的学科建设，建立健全培养农村产业人才的相关体系。土地利用学科发展的局限性会使农村产业用地受到阻碍，不利于培养创新科技型人才，同时也难以让农村土地得到创新性应用。正因为缺少产业用地的独立学科，我国农村产业方面的人才、学科发展才受到了不利影响。

其次，应整合土地利用的农村创新科技力量，借助共同创新、努力攻关，从而让各方土地利用力量得以凝聚，使农村产业用地朝着产学研一体化的方向不断发展，改善以往的产业用地主体未产生合力、共享信息能力低下、各方主体缺乏沟通的现象［5］。

最后，相关人员应积极前往农村地区展开基层的产业用地调研工作。一方面，要切实把握产业用地创新科技需求，为农村产业提供全新的发展目标，提高土地利用效率；另一方面，总结部分农村地区成功推行的激励创新科技政策，吸收其先进经验，通过合理的优化和完善，使相应的土地政策能够得到深入应用与推广，增强选择农村产业用地政策的科学性与创新性，以完善的用地政策为农村产业的发展提供有益指导，促进农村各个产业协调发展与良性竞争，进而带动农村地区的整体发展。

五、结语

此次研究选择农村产业用地政策的主要路径具有重要意义。相关人员应对当前农村产业的概况有一个全面的了解，充分把握农村产业用地的困境，能够按照农村产业的实际情况，通过对粮食土地保障政策、土地规划利用政策、用地行为规范政策、农村土地整治政策、激励创新科技政策等政策的合理选择，使农村产业用地得到全面、深入的保障，从而切实提高农村产业发展水平，帮助农民增产增收。