国库集中支付财务风险防范措施研究

冯春丽

（洮南市国库集中支付中心，吉林 洮南 137100）

一、前言

国库集中支付制度的实施具有划时代的意义，彻底扭转了以往中央与地方财政不统一，管理错位、预算混乱等局面，进一步强化了中央财政对地方财政的监督，避免了地方财政支出浪费。但在国库集中支付制度下，所涉及的单位和工作环节是比较多的，其中包括中国人民银行、各商业银行、预算单位等，且随着制度下一些新政策的不断出台，以及工作思维的不断变化等，使国库集中支付下的财务风险隐患也有所增加，这不利于保障国库集中支付改革成果，会造成中央财政的流失与浪费，也不利于预算单位及相关机构的科学化发展。为此，需要及时增强国库集中支付下的财务风险意识，并积极探索科学的防范策略。

二、国库集中支付实施原因

国库集中支付制度的建立，能够进一步增强政府预算的科学性与规范性，是政府预算制度改革的必然选择和重要保障，能够更好地解决政府财政资金分散支付带来的问题。因此，建立国库集中支付制度能够更好地保证政府预算质量。此外，在国库集中支付制度建立前，我国政府一直实施的是国库分散支付制度。在国库分散支付制度下，中央财政是按照各部门年度支出总额按期拨付到各部门在商业银行开立的账户内的，这种财政预算支出方式存在以下几点问题。第一，在国库分散支付制度下，存在各预算单位多头开设账户的情况。这会导致预算单位的财政资金过于分散，不利于中央的管理与监督，容易出现预算不合理的情况，而且由于监督力量不足，极易滋生腐败，降低了财政资金利用率。第二，国库分散支付制度容易降低中央的预算管理质量。由于资金都分散在各个商业银行之中，中央政府无法及时有效地掌握这些资金的流向、动态等，政府对预算单位资金的使用情况了解得并不全面，对于预算单位的一些不合理预算请求无法及时发现。第三，国库分散支付制度容易造成资金沉淀，从而降低资金的价值。在国库分散支付制度下，中央财政是在固定的时间对预算单位进行财政拨款的，而不同的预算单位根据自身的实际情况，肯定会出现预算资金不在同一时间内使用的情况，很有可能出现预算资金还未使用，下一期预算资金就到账的情况，导致预算资金大量沉淀，不能充分发挥出财政预算资金的作用。因此，出于提高中央财务预算管理水平的考虑，我国于2001年实施国库集中支付制度改革。

三、国库集中支付实施原则

为保证国库集中支付实施的科学性与规范性，必须坚持一定的实施原则，这是做好国库集中支付，降低国库集中支付过程中风险的客观要求。需要在法律层面保证国库集中支付的合法性，需要在兼顾经济效益和社会效益的基础上持续增强其便利性，只有坚持这几点原则，才能够更好地推动国库集中支付制度实施。

（一）坚持法制原则

我国是一个法治化国家，人人必须遵守法律、维护法律，而各项工作的开展也是建立在法律基础之上的。因此，国库集中支付实施必须做到有法可依，这样才能够确立其合法地位。现阶段，有关国库集中支付的法律法规主要有《财政国库管理制度改革方案》《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》等，这些法律法规是落实国库集中支付工作的法律依据与法律保证，在国库集中支付工作中必须坚决按照这些法律法规的要求开展工作。

（二）坚持便利原则

国库集中支付制度的实施，一方面是为了强化中央财政领导力和监督力，保证中央财政能够得到各级预算单位的规范使用、高效使用。另一方面是为了通过中央财政帮助各级预算单位发展。因此，为了实现中央与地方的协调统一、共同发展，必须保证国库集中支付的便利性，只有做到更方便，才能够提高效率，保证质量。所以，在国库集中支付下，要持续解决政府资金层层拨付、流转环节过多等问题，持续提高中央财政到预算单位的拨付速度，使预算单位能够及时获得发展、管理所需的预算资金。

（三）坚持效益原则

国库集中支付制度的实施还有一个非常重要的目的，即解决政府财政资金拨付单位财政资金利用率低、使用效益差的问题。因此，国库集中支付必须保证资金的使用效益。为了保证政府财政资金的使用效益，在国库集中支付下，需要加强国库对财政资金的统一管理与调度，通过有效的措施防止财政资金被挤占、挪用、贪腐等。

四、国库集中支付实施意义

（一）国库集中支付提高了财政资金的使用效益

在国库集中支付制度实施前，财政资金一直存在预算单位挤占、挪用、贪污的现象，这使得财政资金没有用到该用的地方，降低了财政资金的使用效益，而国库集中支付制度的建立与实施则有效地改变了这一问题，提高了财政资金的使用效益。国库集中支付解决了财政资金调度困难的问题，在国库集中支付下，中央财政在对各级预算单位进行财政资金拨款时，是按照预算单位的预算请求拨付资金，只有通过预算审核才能批准资金的拨付，从而实现财政资金拨付与预算单位用款计划的分离，这样既保证了国库中财政资金的充足，又避免了财政资金拨付的不合理，提高了财政资金的使用效益。

（二）国库集中支付降低了财政资金的运行成本

财政资金运行成本对保证财政资金使用效益、稳定财政收支平衡等非常重要，必须对财政资金运行成本进行科学的控制，而国库集中支付有利于降低财政资金的运行成本。首先，在国库集中支付下，不会出现预算单位未使用资金沉淀的现象，预算单位未使用的财政资金会结余在国库之中，这能够保证国库内财政资金的充足，避免因国库内财政资金不足而大量发行国债。其次，在国库集中支付下，不需要像以往那样按照固定的日期向预算单位拨付财政资金，而是根据预算单位的预算需求拨付财政资金，还更加注重对预算请求的审核，这样会减少国库财政资金向预算单位的拨付次数，自然也就减少了拨付过程中产生的各种成本。

（三）国库集中支付在保证财政资金到位速度的基础上可以有效防止腐败

廉政建设已成为新时期政府工作的重中之重，中央反腐力度越来越大，对腐败也绝不姑息。在这种情况下，各级预算单位也必须紧跟中央的发展要求与发展步伐，加快廉政发展，而国库集中支付制度的实施可以有效防止腐败。一方面，在国库集中支付制度下，预算单位的资金到位速度更快，只要通过了预算审核，财政资金会很快拨付到预算单位，这样可以保证预算单位有充足的资金开展各项工作。另一方面，在国库集中支付下，财政资金不拨付到预算单位账户上，这样能够避免财政资金被挤占和挪用，做到专款专用，而且每笔财政资金的使用都要通过财政审核，所以一些人想要私吞财政资金也变得不可能了。因此，国库集中支付制度的实施不仅可以保证预算单位及时得到所需财政资金，还能够有效防止腐败。

五、国库集中支付中财务风险的成因

国库集中支付制度仍然在不断优化与完善中，在此过程中存在一些问题非常正常，而国库集中支付财务风险的成因有很多，为了更好地落实国库集中支付，必须对其风险成因进行分析。

（一）管理制度的不完善增加了风险隐患

为保证国库集中支付管理的科学性与规范性，必须建立一系列制度，但目前一些管理制度并不完善，这无疑增加了国库集中支付的财务风险隐患。首先，在国库集中支付制度下，账户体系的建设存在一定问题。例如，预算单位的零余额可以支付财政性自给，但如果是上级补助收入等财政性资金以外的资金通过零余额账户支付的话，账户中就会存在余额，要是不通过零余额账户支付的话，则会与国库集中支付制度相矛盾。其次，预算单位的内控制度、预算制度等并不完备，并不能保证预算单位的预算需求符合国库集中支付管理要求，不仅降低了预算审核的通过率，还加大了预算单位内部的财务风险。

（二）操作层面问题易引发财务风险

信息化技术不断发展，目前已被广泛应用于各个领域中，成为各领域发展中不可或缺的技术。因此，在国库集中支付下，对信息化技术的应用力度也越来越大，但信息化技术具有与生俱来的风险，如果认识不足，防范不到位，自然会增加国库集中支付的财务风险。在国库集中支付制度下，按照原则要求，财政资金不通过预算单位账户进行划拨，而是根据预算单位的预算需求，将财政资金直接支付给商品和劳务供应者，但即便如此，也会存在操作风险。信息技术发展较快，在国库集中支付过程中，可以通过伪造凭证等其他手段挪用、克扣预算单位的财政资金，而且往往还具有一定的隐蔽性，很难在第一时间内被发现。

（三）预算的约束力有待加强

为积极配合国库集中支付工作的开展，各级预算单位必须建立完备的预算管理机制，但仍有很多预算单位没有按照国库集中支付要求建立完备的预算管理机制。首先，在各级预算单位中，预算管理人员的能力水平参差不齐，一些预算人员职业素养和工作能力不足，当然这与部分预算单位内部培训工作、内部考核工作落实不到位有很大的关系，也与部分预算人员自身的职业态度不正确有很大的关系。其次，预算单位在国库集中支付制度下开展预算工作，必须建立一套科学化、系统化的预算流程，并制定相关的管理措施和规章机制，但一些预算单位的预算执行力得不到保证，预算工作仍然存在无序性。最后，预算单位内预算绩效管理水平有待进一步提高，预算监督力度需要进一步加大，预算编制需要科学化，这样才能够保证预算质量，以便更好地配合国库集中支付工作的开展。

六、做好国库集中支付财务风险防范的方法探讨

（一）增强各级主体的风险责任意识

为了持续提高国库集中支付财务风险防范水平，各级参与主体包括中央财政、商业银行、预算单位、劳务供应者等，必须增强风险责任意识。首先，在国库集中支付财务风险防范要求下，明确各级参与主体的职责和任务，做到哪一个环节出现问题，就问责哪一个环节的主体。其次，各参与主体在国库集中支付财务风险防范下，要持续增强内部风险责任意识，增强内部相关从业人员的财务风险意识，构建完备的风险管理机制，及时发现财务工作中的问题与漏洞，提高自身的财务风险防范水平，以便在保证自身利益、风险防范水平的基础上，更好地保障国库集中支付质量，降低国库集中支付财务风险。

（二）要持续完善国库管理制度

为持续提高国库集中支付财务风险防范水平，需要建立完备的管理制度。第一，在使用信息化技术的过程中，必须增强信息化风险意识，做好信息化风险防范工作，这样才能够保证国库集中支付信息系统的安全性。第二，预算单位必须建立完备的内部控制制度、监督制度等，做好本单位的财务风险防范工作，提高单位使用财政资金的规范性与效率，以便充分发挥财政资金的价值。第三，加强对商业银行的管理与监督，要求商业银行尽快建立完备的集中支付管理制度，减少支付过程中的风险隐患，切实保证财政资金的安全。

（三）要建立健全监督制衡机制

国库集中支付财务风险的产生，与各级主体监督工作落实不到位有很大的关系。因此要提高各级主体的内部监督水平，无论是中央财政，还是商业银行以及各级预算单位，都必须建立完备的内部监督机制，强化内部监督与管理，保证财务活动的规范性。此外，预算单位要持续完善自身的预算管理制度，制定详细的工作流程与规章机制，保证本单位预算支出与预算请求的合理性，这样既能够提高预算审核通过率，又能使财政预算资金得到充分利用。

（四）加强对从业人员的管理与培养

国库集中支付财务风险产生于各个工作环节中，因此必须做好各管理环节人员的管理与培养工作，通过不断提高从业人员的素质与能力来落实财务职责，减少工作中的失误与失责。首先，预算单位、商业银行等要注重对内部财务人员的职业教育和技能培训，为财务人员提供更加系统和完善的培训机制，以便持续提高财务人员的工作素质和工作能力，使其可以更好地胜任本职工作。其次，各级主体要加强对内部财务人员的考核，按照国库集中支付的要求制定科学的考核指标。最后，财务风险的发生并不一定是财务人员造成的，所以还需要加强对其他相关从业人员的管理与培养，这样才能够保证在国库集中支付管理过程中，预算单位内部、商业银行内部所有从业人员的专业性与工作责任心等，才能够保证国库集中支付工作的科学落实，降低国库集中支付财务风险。

七、结语

文章主要研究国库集中支付财务风险成因及国库集中支付财务风险的防范策略，希望通过文章的相关分析，能够为有关部门和人员探索国库集中支付财务风险防范方法提供一些启发。