国家级新区高质量发展面临的困境与对策

收稿日期：2021-10-15

基金项目：国务院第四次全国经济普查重点项目《国家级新区和开发区发展状况研究》（JJPCZB22）;国家社会科学基金一般项目《全球价值链视角下中国装备制造业转型升级与绿色发展耦合研究》（18BJY101）。

作者简介：冯烽（1980—），男，广西梧州人，博士，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员、大数据与经济模型研究室副主任，中国社會科学院大学经济学院副教授，研究方向为宏观经济分析、数量经济理论与方法。

DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2021.11.008

[摘 要]当前国家级新区的建设发展取得了显著成效，但仍不同程度地存在管理体制不健全、同质竞争严重、产城融合发展不足、产业竞争力不强、土地集约利用程度不高、辐射带动能力不明显等问题，亟需进一步深化新区改革，推动新区高质量发展。新发展格局下实现国家级新区高质量发展要坚持将新发展理念贯穿于新区改革与发展的具体路径，把新区建设深度融入到“双循环”新发展格局中：要完善新区管理体制，理顺利益协调机制;健全协同合作机制，激活全国国家级新区“一盘棋”;坚持以实体为本，推动制造业高质量发展;优化城市功能和品质，提升产城融合发展水平;坚持创新驱动发展，提升关键领域创新能力。

[关键词]国家级新区;高质量发展;困境;对策

[中图分类号] F124;F127[文献标识码] A[文章编号] 1673-0461（2021）11-0065-08

改革开放以来，中国进行了一系列的区域经济改革试验，其中一项重要举措是通过设立国家级新区促进区域经济发展，进而支撑国家宏观经济的增长。国家级新区由国务院批准设立并承担国家重大发展和改革开放战略任务。自1992年10月设立上海浦东新区以来，国务院已批复设立19个国家级新区，规划面积达22482.41平方千米①。国家设立这些新区，一是希望这些区域通过着力提升经济发展质量和规模，保持其经济增长速度在比较长的时期内快于所在省（直辖市、自治区）的总体水平;二是将国家级新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区。经过近30年的探索、建设和发展，以上海浦东新区为代表的国家级新区在扩大对外开放和创新体制机制等方面发挥了重要作用，形成了在全国乃至世界具有重要影响力的特色产业基地，成为中国区域经济发展战略的重要支撑。

近年来，国内外经济形势发生重大变化，国家级新区发展也面临新的挑战。随着国内经济进入新常态，要素成本不断上升，粗放型增长模式难以为继，国家级新区要向集约化的高级形态转变;中美经贸摩擦再起风云，出口优势和参与国际分工模式受到严峻挑战;境外新冠肺炎疫情仍在扩散蔓延，给世界经济造成了极大的冲击，全球供应链和产业链断链风险上升。面对深刻变化的内外部条件，国家级新区遇到了新的发展瓶颈，新区发展后劲不足、发展实际与发展目标相背离的情况日益严重，国家级新区加快新旧动能转换、实现高质量发展迫在眉睫。在此背景下，分析国家级新区当前面临的困境，提出国家级新区实现高质量发展的纾困之道，对于中国加快区域经济的高质量发展，进而促进“双循环”新发展格局的形成具有重要的现实意义。

一、相关文献综述

党的十九大报告首次提出“高质量发展”这一新表述，此后“高质量发展”被广泛列入各级政府及职能部门的相关文件，学术界也从不同角度对“高质量发展”进行了研究。在高质量发展的内涵方面，金碚基于经济学的基础理论，将高质量发展表述为“能够更好满足人民不断增长的真实需要的经济发展方式、结构和动力状态”[1];吕守军和代政用马克思辩证唯物主义和历史唯物主义阐释了高质量发展是经济发展、社会发展、个体发展的有机统一[2]。在高质量发展的评价方面，李金昌等在借鉴国外同类相关评价体系的基础上，从经济活力、人民生活、社会和谐、创新效率、绿色发展5个维度构建了的高质量发展评价指标体系[3];马茹等则从高质量供给、高质量需求、发展效率、经济运行和对外开放5大维度构建了中国区域经济高质量发展的评价体系[4]。在高质量发展的保障和实现方面，赵剑波等从经济系统构成的单元、组织与结构研究了高质量发展的特征和实现条件[5];任保平和李禹墨认为高质量发展的关键是要解决发展不平衡、不充分问题，提出了以高质量的供给体系和宏观调控体系保障经济的高质量发展[6]。在高质量发展的治理方面，杨耀武和张平通过构建理论模型分析影响经济发展质量的主要因素，并给出了高质量转型中的创新与治理机制[7]。上述研究对“高质量发展”的理论内涵、测度方法、制度保障和实现路径等方面进行了较为丰富的理论阐释，还有一些学者从行业[8-11]的层面研究了行业和企业高质量发展的实现路径。

国家级新区作为一种特殊的地理空间单元，自其诞生起，其管理体制[12]、建设模式[13-14]、功能定位[15]、绿色发展[16]、产城融合[17]等问题就引起了学术界的关注。2020年1月国务院办公厅印发了《关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》，明确提出要努力将国家级新区打造成为“高质量发展引领区、改革开放新高地、城市建设新标杆”，学者们开始关注国家级新区发展质量的评价问题。周霞等基于产城融合、区域协同与双效提升的高质量发展目标体系，比较分析上海浦东新区、天津滨海新区等6个国家级新区的空间优化水平[18]。王素君等结合高质量发展内涵和河北雄安新区发展定位，基于5大发展理念构建了河北雄安新区高质量发展的评价指标体系[19]。曹清峰利用双重差分方法系统评估了国家级新区对区域经济增长的带动效应[20]。已有国家级新区的研究，主要是围绕国家级新区的战略意义、管理体制、开发模式和评价体系进行的研究，或是专门探讨“单个新区”的案例研究，鲜见针对国家级新区发展的共性问题及对策的理论研究，为此，本文在回顾国家级新区设立历程的基础上，分析制约国家级新区高质量发展的瓶颈问题，进而提出对策建议。

二、国家级新区的设立历程

20世纪90年代初，在国内改革发展面临国际苏东剧变新挑战的背景下，党中央、国务院立足战略全局，于1992年设立上海浦东新区。国家级新区在当时是一个新生事物，还处于探索的阶段，国家对于新区的批复和设立极为慎重，在时隔14年后，于2006年才设立第二个国家级新区，即天津滨海新区。上海浦东新区和天津滨海新区逐步成为区域经济增长极后，2010—2013年国务院相继批复设立重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、兰州新区和广州南沙新区，范围逐步拓展到西部地区。这些新区的建设与发展表现出了良好的发展势头，2014—2016年，国务院又先后批复设立了陕西西咸新区等12个新区，新区数量快速增长，新区设立和管理工作不断规范，空间布局不断优化。为深入推进京津冀协同发展、有序疏解北京非首都功能，2017年党中央和国务院宣布设立河北雄安新区，河北雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。按照国家级新区的发展历程，可分为如下五个阶段。

（一）孕育阶段（1980—1989年）

“文化大革命”后百废待兴，这从客观上推动了经济体制改革。1978年安徽省凤阳县小岗村开创的家庭联产承包责任制成效喜人，这为后续“分灶吃饭”的“分级包干”财政体制改革提供了重要的经验参考。从1980年起国家对省、直辖市、自治区实行“划分收支、分级包干”的财政体制。这次财政体制改革的目的，一是希望扩大地方财权，为地方注入活力，调动地方发展经济的积极性;二是希望增强地方政府增收节支的积极性，承担起财政平衡的一部分责任。

当时中国正处于“以经济建设为中心”的关键时点，深圳经济特区作为中国改革的“试验田”与对外开放的“窗口”，其肩负着“先行先试，为中国改革开放积累经验”的历史使命。1980年设立深圳、珠海、汕头和厦门4个经济特区获得极大的成功后，1988年又把海南划为经济特区，这是第5个经济特区，也是我国最大的经济特区。1984年中央决定开放大连等14个沿海城市并于次年扩大为沿海经济开放区。经济特区以及随后的沿海经济开放区是这一时期中国区域经济发展的重要形式，为后来孕育和设立国家级新区积累了重要的经验。

（二）先行先试阶段（1990—2005年）

1990年，党中央决定开发开放上海浦东新区，在浦东新区实行经济技术开发区和某些经济特区的政策，并于1992年批复设立上海浦东新区，由此，诞生了首个国家级新区。国家级新区作为经济特区的延伸，是中国实施国家区域经济发展战略和进行体制改革的重要载体。同时，因改革开放而生的上海浦东新区作为首个国家级新区，在新区开发建设、产业发展和体制机制改革等方面肩负着先行先试的重要使命。

（三）培养区域增长极阶段（2006—2012年）

从1990年开放开发上海浦东新区算起，至2006年这16年时间里，上海浦东新区从孕育到呱呱坠地并成长为一名意气风发的青年，为探索国家级新区的发展模式创造了新的经验。为了保持经济增长速度在比较长的时期内高于所在省份的总体水平，着力提升经济发展质量和规模，设立国家级新区，并将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区，党的十六届五中全会把天津滨海新区的开发开放纳入国家区域协调发展战略。2006年5月26日，国务院发布《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，设立天津滨海新区。从2006年至2012年，中国陆续设立了天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、兰州新区、广州南沙新区5个新区。这一阶段，国家级新区的设立与建设进入到以培育区域增长极为重点的发展阶段。

（四）以全面建成小康社会为目标的发展阶段（2013—2020年）

随着国内国际形势的变化，中国经济发展进入“新常态”。面对经济增速换挡期、经济结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的历史新阶段，“自扫门前雪式”的“条块式”发展模式已经过时，中国亟待升级既有战略，在国际（尤其是周边）和国内两个层面上实现区域协同发展。党的十八大后，党中央正式开启了以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领的区域协同发展“大棋局”。这一时期的区域政策可以分为两大类：一类是以“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带发展为代表的综合性区域规划;另一类是突出特定政策主题的改革试验区，最突出的表现是一系列的国家级新区、国家级改革试验区和区域规划的出台以及主体功能区战略的提出。这一阶段设立了陕西西咸新区等13个国家级新区。这一阶段设立的国家级新区体现了党的十八大以来中国区域发展政策强调合作协调发展的导向精神和全面建成小康社会的目标需要。

（五）面向开启全面建设社会主义现代化国家新征程的发展阶段（2021年以后）

随着中国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，2021年中国进入“十四五”时期并开启了全面建设社会主义国家新征程，把“聚焦实现战略目标和提升引领带动能力，推动区域重大战略取得新的突破性进展，促进区域间融合互动、融通补充”作为深入实施区域重大战略的目标要求列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目標纲要》。这要求国家级新区必须立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，谋划新一轮发展规划，对接国家重大战略，在重点领域改革和高水平开放上发挥示范效应，以创新为引领，建设更加协调、更有效率、更高质量的国家级新区。

由上述国家级新区的设立历程可以发现国家级新区的批复逻辑在过去30年里也发生了转变：从最初上海浦东新区和天津滨海新区的中央自上而下的主动战略选择逐渐转向地方主动申请中央择优批复[21]。这一设立和批复逻辑转变的直接体现是国家不再自上而下为新区给与“量体裁衣”的政策支持，而更多的是依靠所在省（直辖市、自治区）的力量实现新区的规划、建设。

三、国家级新区面临的困境

（一）管理体制不健全，新区运行效能受阻

国家级新区虽然由国务院批准设立，但国务院的批复文件中没有对新区相关管理职权作出明确规定。目前，大部分国家级新区采用的是新区管理委员会（下文简称“新区管委会”）的管理体制②，由于新区管委会没有对应的一级人民代表大会的权力组织，其行政性质和权力在现行法律法规中缺乏合法的依据，因此，新区管委会并不天然具有政府的行政管理权限，新区管委会只是作为省级政府的派出机构享有在新区内行使开发建设的管理权限，其权力运行主要依据各省（直辖市、自治区）针对新区出台的规范性文件和上级政府的委托。但无论是地方性的规范性文件还是上级政府的委托，对新区管委会职责的规定都较为笼统。因此，在新区开发建设、土地财政、城市尤其是社会事务的行政管理方面，新区管委会与新区所在政府的衔接不够顺畅，进而影响新区开发建设的效率。

国家级新区的规划面积广，新区范围内往往涉及国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区等其他类型的国家级功能区。新区管委会由于缺乏明确的法律主体地位，对这些功能区缺乏管辖权或权责有限，难以有效协调这些功能区之间的利益，新区复杂事务的处理更多是依赖上级政府的协调，新区资源得不到整合优化，影响了新区的整体性发展。此外，新区管委会、园区管委会、新区开发投资公司与乡镇之间也存在职责不清、权责交叉与冲突的问题。新区内管理机构职能重叠造成了行政资源的浪费，加大了管理协调的难度，降低了新区的行政效率，严重影响了新区的运行效能，导致新区内企业面临“多头管理”的问题。

（二）新区同质竞争严重，缺乏自身功能特色

相比一般的经济技术开发区、高新技术产业开发区等功能区，国务院给予国家级新区更为优惠的特殊政策，让新区在土地、税收、重大项目审批和平台建设等方面获得更多的经济管理权限。国家级新区的设立也意味着城市招商引资平台的升级，因此各地争相申报国家级新区这顶红利“帽子”来获得更大的招商引资能力和政策支持力度，但这也加剧了国家级新区之间的同质竞争，削弱了其要素集聚效应和区域辐射功能。从国家级新区数量的变化看，自2010年重庆两江新区设立至2017年河北雄安新区设立的7年里，国家级新区数量增长迅猛，由3个增长至19个。从国家对新区支持力度的变量看，国家对早期设立的上海浦东新区和天津滨海新区的定位是培育新的经济增长极，并且通过在这两个新区布局国家重点产业项目予以自上而下的扶持，但2010年之后对国家级新区的支持力度明显减弱，原先“量体裁衣”的特惠政策逐渐转向“地方规划、国家审批”的普惠政策。然而，部分国家级新区仍靠土地财政和投资拉动，没有主动用好、用足“先行先试”这个优惠政策，没能真正探索出一条服务于国家重大发展战略又兼具地域特色的发展道路，甚至是坐等国家的特惠政策、产业扶持和资金资助。

（三）产城融合发展不足，职住分离严重

大部分国家级新区不同程度地存在产业功能和城市功能相分离的问题，或是只偏重于产业园区的建设而忽略了公共服务的有效供给，或是只偏重于土地的城市化而忽略了产业的协调发展，加之国家级新区普遍远离主城区，这就导致了职住分离的弊端。部分新区过分依赖土地收入，大搞房地产开发，虽然在前期可以带来爆发性的经济增长，但由于缺乏产业支撑，后期增长乏力，尤其是吸引了一批不在本地就业的外来投资购房人口，新区入住率低成了有城无产的“鬼城”。根据2019年各国家级新区人口规模数据③，常住人口数超过100万人的新区仅有6个，大部分国家级新区的常住人口规模仅为几十万。从常住人口密度看，大部分国家级新区常住人口密度低于1 000人每平方公里，人口发展规模远低于新区规划的人口规模。新区常住人口偏低造成已建成基础设施的浪费和低效利用，不利于交通、水电、通信网络等基础设施的进一步完善，更制约了新区教育、医疗、商业、餐饮和娱乐等生活性服务业的发展，生活性服务业发展的滞后反过来也制约了人口的聚集，不利于新区消费的持续扩大与升级，陷入了产城分离的恶性循环。

（四）产业关联性弱，产业竞争力不强

部分国家级新区产业基础相对较差，招商引资脱离了新区的产业发展定位和区域资源优势，没有明確的招商项目和招商对象，招到一个算一个，这种“捡到篮子都是菜”的招商模式造成新区的产业布局“小而散”，企业间的产业关联度低，难以形成全产业链竞争能力。由于新区内的企业之间没有明确的产业分工，相互之间只有低层次的合作甚至没有合作，缺乏相互促进、协同发展的创新机制，无法形成具有区域竞争优势的主导产业。近年来，在国家加快产业升级和推动新旧动能转换的转型发展大背景下，一些新区在思想上存在认识偏差，简单地将摒弃劳动密集型和高能耗的产业等同于改造旧动能，将建几个新兴产业项目和培育新兴产业等同于打造新动能，由此造成原有的传统优势产业得不到技术升级而日渐萎缩，新动能短期内又未能培育壮大。有的新区在发展新兴产业上盲目追求“多干快上”，但由于存在明显的技术短板或产业配套体系不完备，即使引进了高端的新兴产业落户，也无法参与产业链的高端技术环节，只能承担来料加工或零部件组装的中低端生产环节，最终在新兴产业上重蹈了低端锁定的覆辙。

（五）部分新区建设缺乏科学规划，土地集约利用程度不高

国家级新区规划面积广，动辄数百上千平方公里，并且在建设用地上得到国家和所在省（直辖市、自治区）的政策倾斜，建设面积指标争取相对容易，因此在新区建设初期普遍存在土地使用不够集约的问题。部分国家级新区尽管在初期做了较为合理的整体规划，但后期却开发无序。一些新区为了招商，不惜放低土地供应的标准，甚至将土地作为零成本的资源参与市场要素分配[22]。一些新区的建设项目在未依法审批的情况下就先行建设，引发“强拆”等问题;一些新区建设面积远远超过上级行政管理部门的审批面积;甚至一些新区违法占用耕地，触碰耕地保护红线。新区普遍把争取用地指标配额作为缓解土地压力的唯一途径，忽略了通过实施低效用地的二次开发盘活存量土地、优化土地使用结构和提高土地综合利用效率的内涵式土地集约利用来破解新区的用地困境。

（六）新区发展动能减弱，辐射带动作用不明显

国家设立国家级新区的重要目的之一是希望通过新区的快速发展带动周边城市和区域经济的发展，进而为国家区域经济发展战略提供支撑，但从实际情况看，目前只有上海浦东新区在长三角经济带中发挥了显著的辐射带动作用，其他大部分新区对周边城市的辐射带动作用并不明显。从经济总量看，只有上海浦东新区的GDP一枝独秀超过万亿元，其次是天津滨海新区的GDP为7 808亿元，其余新区的GDP均不足4 000亿元，还有8个新区的GDP低于1 000亿元。这8个新区除了新设立的河北雄安新区外，基本上都位于西部和东北地区。从经济增速看，近年来国家级新区的经济增速下降较为明显，2019年只有兰州新区、南京江北新区、陕西西咸新区和广州南沙新区4个国家级新区的GDP增速超过10%，其余15个新区的GDP均只有个位数的增速。其中，贵州贵安新区、长春新区、河北雄安新区、天津滨海新区、青岛西海岸新区、重庆两江新区和大连金普新区的GDP增速均低于7%，甚至不足5%。从财政收支状况看，绝大部分国家级新区一般公共预算支出高于一般公共预算收入，新区一般公共预算收支缺口呈扩大趋势，新区自有财力不足，过度依赖转移支付。新区自身发展动能不足制约了其对周边城市的辐射带动效应。

四、国家级新区高质量发展的对策

新发展格局下实现国家级新区高质量发展需要摒弃投资拉动和要素驱动的粗放式增长发展路径，坚持将“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念贯穿于新区改革与发展的具体路径，把新区建设深度融入到“双循环”新发展格局中。一是以新发展理念引领国家级新区体制机制改革，创新管理模式，破解新区管理碎片化难题，消除要素流动的制度性障碍，促进要素的高效聚集，提升新区的行政效率和运行效能。二是将新发展理念融入国家级新区产业布局，强化新区协同联动，形成“一盘棋”合力服务国家重大战略，进一步发挥国家级新区引领区域协调发展的作用。三是将新发展理念融入国家级新区开发建设，坚持“一张蓝图绘到底”，坚持高起点规划、高标准建设、高水平开放，优化新区城市功能和品质，提升产城融合发展水平，扎实推動新区高质量发展。有鉴于此，在新的发展阶段国家级新区实现高质量发展的对策主要包括：

（一）完善新区管理体制，理顺利益协调机制

1.推进扁平化管理体制

国家级新区应当加快建立精简、高效、统一的管理体制和运行机制，各省要根据国家级新区自身的实际情况按程序开展行政区划调整，通过整合县区、乡镇、街道、社区为若干片区，建立“新区管委会-片区（或功能区）”的两级扁平化管理体制。同时，要科学设置新区管委会的内设职能部门，规范权力运行机制，促进管理职能下沉，减少办事流程，理顺新区管理体制机制。

2.创新新区内部协调机制

新区内的经济技术开发区、高新产业技术开发区普遍早于新区的设立，由于外资企业和高新技术企业具有不同的特点和发展规律，国家本着差异化的政策设计分别设立了经济技术开发区和高新产业技术开发区，前者主要承担迅速做大经济总量的任务，后者主要承担发展新兴产业的任务。但随着中国经济转型以及保税区、自由贸易试验区等开放功能区日益增多，经济技术开发区、高新产业技术开发区面临要素成本上升、土地等资源约束和中美经贸摩擦波澜不断的内外部新挑战，国家发改委、商务部等相关部门应加快酝酿、出台有关支持国家级新区整合其内部功能区的指导意见，探索国家级新区内部不同功能区的整合优化，促进功能区的融合发展。同时，各新区要主动用好用足中央赋予的“先行先试”政策，不能“守着政策要政策”，积极探索建立科学有效的新区内部协调机制，按照“统一领导、统一规划、共建共享”的原则，统筹做好新区内各功能区（经济技术开发区、高新产业技术开发区、自由贸易试验区）的一体化发展工作。

（二）健全协同合作机制，激活全国国家级新区“一盘棋”

1.加强中央对新区的统筹指导

一是处理好个体与全局的关系，抓好地域统筹。当前，国家级新区的区域发展还很不平衡，中西部地区的国家级新区数量与中西部的地域面积还很不匹配，新区之间的发展规模和发展质量也存在明显差异，对各新区要统筹兼顾与分类指导相结合，分区施策。二是区分不同新区所处发展阶段的矛盾特征，抓好资源统筹。由于各新区设立时间和发展阶段存在较大差异，各新区当前面临的主要矛盾也各异，应根据各新区当前的发展阶段和困难，统筹重点资源在新区之间的合理配置。三是处理好服务与监管的关系，抓好管理统筹。应定期召开国家级新区建设相关部门联席会议，指导新区开展重大改革试点和体制机制创新，协助新区解决在开发建设过程中遇到的困难和问题。同时，也要加快建立健全新区的现代统计制度和统计平台建设，加强对新区发展的动态监测与科学评估。此外，还要建立责任追究机制，防范新区决策者“拍脑袋”所致的重大决策错误风险。

2.坚持科学定位与错位发展

国家级新区是承担着国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，各新区设立的时代背景各不相同，但它们都在国家重大战略中被赋予了特殊的使命。如上海浦东新区、天津滨海新区的设立是作为经济特区取得成功后打造的第二、第三个经济增长极;重庆两江新区的设立是为了打造统筹城乡综合配套改革试验先行区;浙江舟山群岛新区的设立体现了落实国家海洋发展战略的需求;兰州新区的设立是为了建设西部承接东部产业转移的示范区和打造西北地区的经济增长极;河北雄安新区的设立则是深入推进京津冀协同发展、有序疏解北京非首都功能所作的重大决策部署。各新区要坚持将自身的发展融入到国家战略中，紧扣战略定位，立足资源禀赋，找准区位特色，发挥比较优势，与其他新区形成错位发展，促进新区间的优势互补与良性互动。

3.建立多元“飞地经济”合作机制

国家级新区要打破行政藩篱的限制，探索多种形式的跨区域合作模式，加快形成全方位开放格局，提升开放合作层次，加强区域联动发展。通过“借鸡生蛋”“借笼养鸡”“腾笼换鸟”推动实现项目引进和产业转移升级，实现土地、技术、管理等资源的互补共享。积极探索东西部地区国家级新区的合作共建、总部基地、委托招商园区等多元化的飞地模式，避免新区之间的重复招商和同质化竞争。同时，还要积极探索“飞地经济”中成本分担、利益共享、风险共担的协调机制，厘清项目“飞出地”“飞入地”双方的权责范围，创新飞地绩效考评机制。此外，新区还应完善自然资源资产有偿使用制度，建立统一的自然资源资产区域交易平台。

（三）坚持以实体为本，推动制造业高质量发展

1.加快主导产业聚集升级

新区要科学规划适合新区功能定位的主导产业，严格围绕规划精准招商。聚焦主导产业和传统优势产业，培养和引进一批具有全球竞争力的龙头企业，奠定新区产业聚集的核心。通过对龙头企业上下游产业的延伸配套，“由点连线”形成新区产业链。针对产业链关键环节和突出短板，集中优势资源进行强链补链固链，强健新区产业链筋骨。同时，应围绕国家战略需要，在5G建设、大数据中心、人工智能、工业互联网等新基建领域，形成以重大项目实施引领传统产业升级和高科技产业集聚。加快优势产业数字化、网络化、智能化改造，促进产业升级。通过把产业链条化与企业集群化有机结合起来，“由线带面”构建合纵连横的新区产业链群，实现以实体为本、制造为根的新区产业高质量发展目标。

2.落实负面清单制度

新区要在国家发展改革委、商务部联合发布的《市场准入负面清单》基础上，根据区域发展的需要和新区的发展战略制定或调整各自的市场准入负面清单，再由所在省（直辖市、自治区）人民政府向国务院报批。明确新区范围内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等市场准入负面清单事项，尤其是对高耗能、重污染的企业或项目，不予办理环评审批手续，严格执行环境准入制度。对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，实行无需环评审批，各类市场主体依法平等进入。对限制准入事项，由市场主体依照新区规定的准入条件和准入方式合规进入。新区要积极探索清单管理模式与政务数字化深度融合，尽快建立 “市场主体基础信息库”与“政务审批数据库”，在审批信息数字转化的基础上，实现新区市场准入的数字化治理[23]。

3.打造优质营商环境

国家级新区要全面深化“放管服”改革，找准市场功能和政府行为的最佳结合点，促进“有效市场”和“有为政府”的融合，构建既具有中国市场特色又符合国际通用标准的制度环境。深入推进政务信息系统整合共享，打通部门间数据共享堵点，扩大“一站式”服务和“一网通办”政务服务事项范围。精简政务服务流程，规范办事指南，实现线上线下一套办理标准，提升投资便利化水平。在严格规范公正文明执法的基础上积极探索包容审慎的监管方式，落实企业信息公开制度，健全守信激励与失信惩戒机制，保护市场主体尤其是中小企业、创新型企业的合法利益，营造新区透明稳定的法治环境和公平竞争的市场秩序。

（四）优化城市功能和品质，提升产城融合发展水平

1.加强规划统领

新区要坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，严格控制用地规模和开发强度，注重规划留白留绿，科学确定新区开发边界、人口规模与用地规模。要综合考虑新区功能定位、发展目标和现状条件，统筹规划新区生产生活与城乡发展的空间布局，通过提高土地利用效率引导新区人口和产业的集聚发展。要加大对各类规划的统筹协调，通过对各类规划网格化、数字化、精细化的系统管理实现“多规合一”，同步形成与实体新区“孪生”的数字新区。邀请一流规划设计团队参与新区规划及建筑设计，把新发展理念贯穿于新区开发建设的全过程，强化规划意识，严格规划执行，避免反复折腾和人为浪费，确保新区规划与建设“一张蓝图绘到底”。

2.增加公共服务有效供给

新区要着力提高公共服务设施建设水平，补足公共服务短板，增强教育、医疗、文化、娱乐、养老等配套功能。新区基本公共服务要逐步向农村下沉延伸，不断缩小城乡公共服务水平差距。新区要统筹基础设施建设和公共服务设施建设，通过完善现代交通网络，缩短新区与主城区之间的平均通勤时间至45分钟的容忍阈值内。新区要提供完善的公共配套，让每个片区的居民都能享有均等的、高质量的生活和商业设施，推动新区有序承接主城区部分功能，实现职住平衡。新区要充分利用大数据技术，精准识别公共需求，统筹公共服务的协同供给，避免公共服务碎片化供给造成的资源浪费。

3.加强生态文明建设

新区要坚持生态立区，以绿色发展切实改善新区群众的民生福祉，加快将新区建设成为绿色生态宜居的现代化新城。新区要加快建立健全水、土地与空气环境监测预警体系，加大环境整治力度，落实严格的环境资源管理制度。强化资源的开发利用规模、利用效率和新区限制纳污“三条红线”约束，促进资源节约和环境保护，促进资源可持续利用和新区的可持续发展。新区要加快打造成智慧城市示范区，加大对市政道路、大型公共场所和商业综合体等设施的智慧节能建设力度，通过大数据智能化手段，将新区智能化管理与生态文明建设相结合，全面提升新区生态环境质量。

（五）坚持创新驱动发展，提升关键领域创新能力

1.强化产学研合作

地方政府要鼓励高校、科研院所在新区设立新型研发机构，支持行业龙头企业和跨国公司在新区设立研发总部，引导新区企业建立院士专家工作站、博士后科研工作站等平台。新区要通过制度创新为创新主体提供支持与服务，如探索更加开放的人才引进和管理机制，允许高校、科研院所的科技人才按规定在新区企业中兼职兼薪、按劳取酬;尊重企业、高校和科研院所的利益需求和充分考虑各方在合作创新中的贡献，引导市场建立产学研合作的利益分配机制;建立保护创新主体、应对创新失败风险和成果转化风险的风险控制机制。新区要加强产学研在研发、科技及成果转化、决策咨询、人才培养等方面的合作，打通创新链条，实现创新驱动发展。

2.完善成果保护机制

新区要引导研发机构开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权的试点，鼓励其构建体现与科学价值、经济价值和社会价值相匹配的科研人员创新成果分配制度。新区要加强对入驻企业知识产权保护的宣传力度，积极主动向区内企业开展商标、软件著作权等知识产权保护方面的培训。同时要充分发挥知识产权的激励作用，严厉打击侵犯知识产权的行为，保护创新成果，规制不正当竞争。新区应尽快成立知识产权保护中心，健全知識产权全链条服务体系，加快授权、确权、维权，切实解决知识产权维权举证难、成本高、周期长的问题，为企业自主创新提供坚实保障。

3.加大对关键核心技术研发的激励

新区要密切跟踪世界科技前沿，引导区内企业围绕当前我国在核心零部件和元器件、关键基础材料、先进基础工艺等领域的“卡脖子”技术难题，集中力量瞄准突破口，通过自主创新着力攻克影响产品质量、性能和稳定性的核心技术。新区要在坚持市场竞争的前提下，不断完善相关财政、税收、贸易政策，加大对技术创新的支持与保障，如通过设立自主创新奖励基金支持企业进行自主研发活动;把企业研发费用加计扣除比例提高到100%，让企业在所得税方面得到更大优惠。同时进一步完善科技奖励制度，加大对自主研发的重大科技产品的后补助，通过奖励、表彰激励科技创新人才。

[注 释]

①不包括海域面积;雄安新区按近期规划面积计。

② 当前只有上海浦东新区、天津滨海新区为一级行政区的政府型行政管理模式，浙江舟山群岛新区等4个国家级新区为政区合一型行政管理模式。

③ 数据来自各国家级新区政府工作报告及统计公报、新区统计年鉴、所在城市统计年鉴。[BFQ][ZK）]

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The Dilemma and Countermeasures of the StateLevel New

Districts Achieving HighQuality Development

Feng  Feng1，2

（1. Institute of Quantitative and Technological Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China;

2. School of Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract：   At present， the construction and development of StateLevel New Districts have achieved remarkable effects， but there are still varying degrees of problems， such as unsound management system， serious homogeneity competition， insufficient development of industrycity integration， weak industrial competitiveness， low intensive use of land， and unobvious radiation driving capacity and other issues. It is urgent to promote the highquality development of the StateLevel New District by further deepen the reform. To achieve highquality development of StateLevel New Districts under the new development pattern， it is necessary to adhere to the new development concept through the specific path of the reform and development of the StateLevel New District， and deeply integrate the construction of the new district into the “dual circulation” new development pattern. We should improve the management system of the StateLevel New Districts and straighten out the interest coordination mechanism， improve the coordination and cooperation mechanism and activate the “one game of chess” of StateLevel New Districts， adhere to the entityoriented principle and promote the highquality development of the manufacturing industry， optimize urban functions and quality， and improve the development level of industrycity integration， persist in innovationdriven development and enhance innovation capabilities in key areas.

Key words：StateLevel New Districts; highquality development; dilemma; countermeasure