社会组织发展与政府治理能力现代化研究——基于省级面板数据的回归分析

北京外国语大学国际关系学院 李伊

一、研究问题与相关文献综述

（一）研究问题

国家与社会组织的关系往往被认为是国家与社会关系的重要缩影。许多人，许多事，可以通过社会团体想办法，可以由群众直接想办法，他们是能想出很多很好的办法来的。”社会组织可以说是社会治理的重要组成和依托，而国家具有强制力，同样是社会治理责任的主要承担者，因此，政府需要与社会组织相互配合与协作，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

那么在国家治理理念转型的情况下，政府与社会组织的关系将何去何从？如何更好地发挥政府作用，鼓励和支持社会组织的发展呢？本文试图探索政府与社会组织的关系，从而在党的领导下履行政府职能，激发社会活力，促进政府治理与社会治理能力现代化。

（二）相关的文献综述

统合主义理论和市民社会理论等是常被用来理解国家与社会关系的经典理论。Pearson提出了社会主义统合主义的概念，说明社会组织的层级性和垄断性，兼具国家控制与自主的双重性。以外资商会为例，其建立、人事与合法性都受政府影响，同时又能够影响政府，具有表达利益诉求的独立性。康晓光与韩恒认为在新的经济环境中，社会领域中出现了多元化的利益需求,涌现出大量的社会组织,原有的国家支配社会的模式逐渐瓦解,取而代之的是一套新的国家支配体制——分类控制体系。有学者认为当下政府与社会组织关系的形成是建立在前国家治理体系和治理能力现代化时期的基础之上的。还有学者认为政府支配性与社会组织附属性，构成了总体性二元合一体系的一体两面。本文认为在政社关系中，政府依然处于主导地位，社会组织对政府具有很强的依附性，但也有一定程度的自主性，政府职能、政策、治理能力与目标的变化等因素都影响着社会组织的发展。

因此本文试图选用不同层面的政府治理能力，来讨论政府对社会组织的认识和影响。

同时，一些研究注重分析中国社会组织发展的具体的影响因素，一些学者认为社会因素、经济因素、制度性因素、文化因素等影响社会组织的发展，具体包括社会自治组织、体制变革、公共领域的扩展和社会阶层的群体行动；市场化程度、经济发展水平、人口规模和对外开放程度等,其发展存在一些限制和障碍，包括地区经济发展不平衡、经费资源限制、传统文化观念的束缚、民间组织监管上的双重负责体制等制度障碍。一些学者认为其他因素也会影响社会组织的发展，比如邓国胜认为中国新富豪的慈善事业为社会组织提供了资金、治理能力和社会影响。总体上对于中国社会组织发展的研究，主要在于经济、社会等方面，学者们对于影响因素的选择十分全面，但政府因素的实证解释和分析相对较少，成为本文研究的出发点。

二、社会组织的定义与中国的社会组织

（一）社会组织的定义

社会组织的定义比较宽泛，一般认为是以非营利性、非政府性和社会性为主要特征的各种组织形式及其网络形态，且由不同社会阶层公民自发成立。中国民政部将其分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。本研究主要采用以

下几个指标来测量社会组织的发展。

其一，社会组织数量，包括社会团体、基金会以及民办非企业数量，可以直观反映社会组织的发展速度；

其二，社会组织的支出规模，即社会组织总支出占地方GDP的比重，可以测量社会组织对资源的获取能力及其在社会服务中所发挥的作用；

其三，社会组织自给率，即社会组织支出占收入的比重，可以衡量社会组织收支平衡能力；

其四，社会组织人员规模，即社会组织职工人数占总人口的比重，可以测量社会组织对就业的影响和贡献。

由于中国的社会组织能力相对较弱，学术界对其发展影响因素的实证研究较少，并且关于社会组织的相关统计也不够全面和完善。本文选取中国民政统计年鉴，将各省数据整合起来，时间跨度为2006-2016年。

（二）中国社会组织的概况

根据上文讨论的社会组织发展情况测量方法，本文运用2006到2016年的省级数据的平均数来对其规模进行初步的描述。

通过对表1的观察可以发现，社会组织支出占GDP的比重平均值在0.02%左右，社会组织支出占社会组织收入的比重平均值为1.124%，社会组织职工人数占常住人口比重的平均值是0.05%。本文在此基础上对不同省份的社会组织进行描述，从而初步探究影响社会组织发展规模的因素。

表1 社会组织发展规模的不同维度

从表2中可以发现，不同省份通过不同维度测量的社会组织发展具有多样性。从社会组织支出占GDP比重来看，上海、北京、浙江占的比重最大，河南、陕西、黑龙江占的比重最小，由此可见经济越发达的省份比重越高，经济发展程度相对一般的省份则相对较低。从社会组织数量来看，江苏、山东、广东社会组织数量最多，西藏、青海社会组织数量最少，由此可见沿海较发达地区社会组织数量较大，而内陆不发达地区社会组织数量较小。从社会组织支出占收入比重来看，黑龙江、宁夏、江西占比最高，广西、青海、海南最低，总体上大部分省份的社会组织可以达到收支平衡，实现稳定发展。从社会组织职工人数占总人口比重来看，甘肃、云南、上海比重最高，河南、天津、河北比重最低，总体上各省社会组织人才吸纳仍比较少，可能存在人才匮乏的问题。

表2 不同维度各省社会组织发展

（三）社会组织发展变化

图1展示了中国社会组织的发展演变趋势。可以看出，社会组织支出占GDP的比重呈现出先增长后下降再增长的趋势，社会组织数量呈现逐年增长的趋势，从2016年的11372.13个到2016年的22582.77个，社会组织支出占收入比重波动比较明显，呈现出先增长后下降再增长再下降的趋势，社会组织职工人数占总人口的比重也呈现出先增长后下降再增长的趋势。依据全国的整体变化趋势，本文选取2006年为基准年，作为对照年份来观察各个省份2013年和2016年社会组织规模变化趋势。其中，2013年是社会组织“双重管理体制”改革正式开始的年份。

图1 社会组织发展变化

三、定量分析

（一）变量选择

对于因变量的选择，本文选择社会组织支出占GDP的比重、社会组织支出占收入的比重、社会组织数量以及社会组织单位从业人口占人口的比重四个指标来从多角度测量社会组织的发展规模。

对于自变量的选择，本文选择国内第三产业增加值、市场化指数和民间组织管理费作为自变量，作为测量政府经济调节能力、市场监管能力，和社会管理能力的指标。

为了排除其他因素对研究结果的干扰，模型中引入公共管理和社会组织城镇单位就业人员，以及地区生产总值作为控制变量。

（二）模型构建

基于面板数据的多元线性回归模型被用来探讨政府治理现代化与社会组织发展之间的关系，基本表达式如下：

其中，代表社会组织发展，由社会组织数量（number）、社会组织总支出占GDP的比重（zhichuGDP）、社会组织总支出占总收入比重（zhichushouru），社会组织职工人数占总人口比重（zhigongbili）组成因变量。代表省级政府治理能力现代化水平，由第三产业增加值（threechan）、市场化指数（market）和民间组织管理费（fee）组成自变量。代表控制变量，包括公共管理和社会组织城镇单位就业人员（employee）、地区生产总值（GDP）及社会福利企业机构数量（welfare）。为截距，为误差。

由于面板数据具有观察个体差异和时间维度变化情况的优势，因此本文主要采用面板数据。从统计检验角度看，以社会组织数量为因变量进行回归，通过F检验，判断混合效应和固定效应谁更好，原假设是混合效应更好，结果显示P值为0＜0.1，因此拒绝原假设，得出固定效应优于混合效应。通过LM检验，判断混合效应和随机效应谁更好，原假设是混合效应更好，结果显示P值为0＜0.1，因此拒绝原假设，因此随机效应优于混合效应。通过Huasman检验，判断随机效应和固定效应谁更好，原假设是随机效应更好，结果现实P值为0.07＜0.1，因此拒绝原假设，得出固定效应优于随机效应。通过Wald异方差检验，原假设为不存在异方差，结果显示P值为0，拒绝原假设，得出存在异方差问题，后续通过稳健标准误的方法降低异方差影响。以社会组织支出占GDP比重为因变量进行回归，通过F检验，判断混合效应和固定效应谁更好，原假设是混合效应更好，结果显示P值为0＜0.1，因此拒绝原假设，得出固定效应优于混合效应。通过LM检验，判断混合效应和随机效应谁更好，原假设是混合效应更好，结果显示P值为0＜0.1，因此拒绝原假设，得出随机效应优于混合效应。通过Huasman检验，判断随机效应和固定效应谁更好，原假设是随机效应更好，结果显示P值为0.6020＞0.1，因此不拒绝原假设，得出随机效应优于固定效应，且不存在异方差问题。以社会组织支出占收入比重为因变量进行回归，通过F检验，判断混合效应和固定效应谁更好，原假设是混合效应更好，结果显示P值为0＜0.1，因此拒绝原假设，得出固定效应优于混合效应。通过LM检验，判断混合效应和随机效应谁更好，原假设是混合效应更好，结果显示P值为0＜0.1，因此拒绝原假设，得出随机效应优于混合效应。通过Huasman检验，判断随机效应和固定效应谁更好，原假设是随机效应更好，结果显示P值为0.02＜0.1，因此拒绝原假设，得出固定效应优于随机效应。通过Wald异方差检验，原假设为不存在异方差，结果显示P值为0，拒绝原假设，得出存在异方差问题，后续通过稳健标准误的方法降低异方差影响。以社会组织职工人数占常住人口数比重为因变量进行回归，通过F检验，判断混合效应和固定效应谁更好，原假设是混合效应更好，结果显示P值为0＜0.1，因此拒绝原假设，得出固定效应优于混合效应。通过LM检验，判断混合效应和随机效应谁更好，原假设是混合效应更好，结果显示P值为0＜0.1，因此拒绝原假设，因此随机效应优于混合效应。通过Huasman检验，判断随机效应和固定效应谁更好，原假设是随机效应更好，结果显示P值为0.4874＞0.1，得出不拒绝原假设，得出随机效应优于固定效应。且不存在异方差问题。

（三）回归结果（见表3）

表3 面板数据效应模型回归结果

第三产业增加值越大，社会组织数量越多，支出占GDP比重越高，即政府治理能力中的经济调节能力与社会组织发展呈正相关。民间组织管理费越高，支出占GDP比重越高，支出占收入比重越高，职工人数占常住人口数比重越高，即政府治理能力中的社会管理能力与社会组织发展正相关。市场化指数与社会组织发展的测量指标不显著。（见表4）

表4 时间效应模型回归结果

从时间维度看，基本没有发生太多改变，年份对回归结果影响不显著，可能近年暂时还没有哪些政策或改革对社会组织的发展产生巨大的影响。

四、结论与建议

从上述定量研究结论看，社会组织对政府具有一定的依赖性，政府治理能力对社会组织的发展具有多元化的影响。中共十八届三中全会提出了“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，对政府与社会、社会组织的关系作了科学概括。而十九届三中全会提出了要深化群团组织改革，推进社会组织改革，激发群团组织和社会组织活力。因此，社会治理不再是政府独自承担的任务，需要增强社会自主性，形成新的权力依赖关系，为社会组织的发展与成长提供优良的环境，激发社会组织的活力和创造力。同时，要不断提高政府治理能力，深化改革，包括对社会组织的扶持培育、规范管理等，通过政府与社会组织的合作实现公共利益的最大化，推动国家治理能力和治理体系的现代化。

当然，上述结论仅仅基于文中所列的社会组织测量维度和政府治理测量维度，很多其他角度因为数据限制等原因并没有深入考察，比如可以选取社会组织志愿服务人次数、社会工作师人数等来测量社会组织的自我服务能力和专业化程度。同时政府治理能力应该包括其他层面，例如可纳入政府购买社会组织公共服务政府对公民意识教育投入等指标，因此未来研究需进一步拓展。