基于“模糊-冲突”模型的垃圾分类政策执行逻辑研究*——以成都市为例

西南石油大学 李廷，胡冰燃，徐敏，杨曚嘉

一、引言

改革开放已届不惑之年，伴随经济增长、快速城镇化、消费升级而来的是城市生活垃圾数量的几何级增长。《2019年城市建设统计年鉴》数据显示，我国城市生活垃圾清运量已由1979年的2508万吨增长到2019年的2.42亿吨[1]，年均增长率为5.42%，全国2/3以上的城市面临“垃圾围城”的窘境。2019 年成都市生活垃圾清运量为527.22万吨，位列全国第六。

有效处理生活垃圾成为我国急需处理的问题。2021年3月12日，我国第十三届全国人大四次会议审查通过了《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标提要》，提倡继续推动绿色发展。本文基于“模糊-冲突”模型探讨我国生活垃圾分类政策的演进过程与执行逻辑。

二、文献回顾与理论框架

1995年，马特兰德提出了政策执行的“模糊-冲突”模型，他依据政策本身的“模糊性”和“冲突性”程度，将政策分为了行政性执行（低模糊-低冲突）、象征性执行（高模糊-高冲突）、政治性执行（低模糊-高冲突）和试验性执行（高模糊-低冲突）四类[2]。“模糊-冲突”模型问世25年来，广泛应用于环保（竺乾威,2012;Pradhan,2017）、教育（Mitchell,2006;Horden,2015）、体制改革（Chou,2003）、人力资源管理（Cohen,2005）、社会保障（Hudson,2005；胡业飞,2015）、体育政策（O’Gorman,2011）、国土安全（Calaresu,2019）、产业政策（殷华方，2007）、公共服务（周芬芬，2006；王安琪，2020）、文化政策（靳丽娜，2020）、户籍制度（袁方成，2018）等诸多领域。正如戈金（Malcolm L.Goggin,1986）所言：模糊-冲突模型的应用从总体上来看，深度案例剖析较少，多为四类政策执行模式的简单套用，缺乏机理性阐释和理论抽象。中国的生活垃圾分类政策发展分为五个阶段[3]，在发展过程中，主要是由政府主导的引导型模式、强制型模式、自发型模式和混合型模式这四类模式，忽视了社会主体参与垃圾分类的培育[4]。在压力型体制下，垃圾分类工作虽然有所进展，但是“不平衡、不充分”的环境治理问题依旧存在[5]。

三、实证研究结果——成都市垃圾分类“模糊-冲突”分析

2019年6月，成都市人民政府发布了《成都市生活垃圾管理条例（草案）》，在全市所有区域全面推行垃圾分类，按照多排放多付费、少排放少付费，混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的原则，逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度，推行分类垃圾与混合垃圾差别化收费政策，加强收缴管理，促进生活垃圾减量、分类和资源化利用[6]。

本研究将政策冲突操作化为三个维度——认知冲突、习惯冲突和利益冲突。认知冲突即成都市垃圾分类政策与成都市居民的认知水平是否相当；习惯冲突即垃圾分类与居民生活习惯是否产生矛盾；利益冲突即垃圾分类是否会影响一些人的既得利益。（见图1）

图1 本研究分类框架下的政策模糊和政策冲突测量维度

在问卷调研中，共发放600份问卷（前期调研），收回576份，回收率96%。样本分别覆盖六个小区，覆盖了不同性别、不同的年龄段、不同收入水平和不同原始户籍。具有较强代表性。（见表1）

表1 获取生活垃圾分类知识最有效的途径（N=576）

一半以上的居民认为小区宣传牌是获取垃圾分类知识最有效的途径。大部分的小区居民了解智能垃圾桶，但只有不到一半的居民投放过分类垃圾。（见表2）

表2 智能垃圾桶认知和使用情况（N=478）

通过对调查问卷得到的数据进行SPSS分析可以发现，成都市小区居民和大学生的垃圾分类认知与行为匹配度较低，存在“认知断裂”的特征，超过一半的人都使用过智能垃圾桶。但是此现象成因不同，大学生是在学校强制要求下而进行的；而居民存在对垃圾分类了解不足、错误投放等问题。因此，提高垃圾分类率可以从提高认知程度入手。通过广告牌宣传、社区现场活动来提高居民和学生对垃圾分类的认知，降低其认知的冲突性，以此来带动引导他们参与到垃圾分类工作当中来，让垃圾分类成为每个人的习惯。

在访谈拾荒者的过程中，研究者了解到拾荒者的利益与垃圾分类工作存在冲突，他们对垃圾的无序挑选加大了垃圾分类的工作量和工作难度。因此政府应当充当引导者，将拾荒者变成垃圾分类的促进者，既保障了拾荒者的利益，又推动了垃圾分类工作的实施。

还可以督促多社区也采用积分制的方式来激励居民参与到垃圾分类工作当中去，以此来提高居民对垃圾分类的认识。但是实际积分兑换系统的使用频率没有太大变化，因为积分制主要吸引的是老年人群体，但是他们难以掌握智能垃圾箱。因此，不同群体对垃圾分类激励手段的敏感性也不同。

垃圾分类政策执行模式的归宿是持续降低模糊性和冲突性。优化政策工具，可从约束方式、认知方式和宣传教育多方面来降低认知和习惯的冲突。除了大量的宣传工作外，政府还可辅以分层次收取垃圾清运费的措施来提高垃圾分类效率。对于垃圾分类较细、较规范的居民家庭，采取少收垃圾清运费的“奖励”制度；对于垃圾分类不规范的居民家庭则会以多收取垃圾清运费作为“惩罚”，以此来推动城市生活垃圾分类政策的实施，降低习惯冲突。

政府还可与专业从事城市生活垃圾单流程回收及资源化的企业合作，如成都市绿色地球环保科技有限公司，通过政企联动，最大程度上简化居民家庭可回收垃圾收集流程，降低居民参与门槛，提高居民垃圾分类的参与度和积极性，同时在一定程度上唤醒广大居民的环保意识，降低认知和习惯冲突。

在利益冲突上，政府可将“拾荒者”汲取进垃圾分类政策安排中，加强对他们的有效管理，明确“拾荒者”具体的管理部门或组织，分派专人对他们进行指导，将其培训为职业再生资源分拣员；鼓励有条件的物业公司采取增收一定物业费的形式，从增收的物业费中，对“拾荒者”采取定期发工资的形式，弥补他们在废品回收中的损失，回收物资的收入可作为居民共同收入，用于小区建设、“拾荒者”工资补贴等支出；鼓励“拾荒者”将所拾得的可回收垃圾直接卖给小区垃圾清运公司，避免废品回收站与拾荒者在买卖中缺斤少两，以及故意压价的情况，在一定程度上保障拾荒者利益，降低与拾荒者的利益冲突。

四、作为行政性执行的垃圾分类

垃圾分类和资源化利用制度是国家制度的重要组成部分。探讨垃圾分类政策的行政性执行模式对进一步推动垃圾分类的推广具有重要意义。

通过对成都市垃圾分类工作的考察研究，为降低居民认知的冲突性，地方政府应利用广告牌、现场公益活动等效果显著的方式来进行垃圾分类的宣传，提高居民对垃圾分类的认知；在居民习惯上，可通过学校教育，让学生带动家庭的“小手拉大手”活动、奖惩制度等来引导居民开展垃圾分类；在前期研究的访谈中，研究者发现利益冲突的主体主要是拾荒者，为降低与拾荒者利益的冲突性，可将拾荒者纳入垃圾分类工作循环圈，对其实施经济补贴等，使其利益受到保护。

生活垃圾分类具有绩效显示度低、管理精细的特点，面对繁复的工作，地方政府容易出现对垃圾分类低绩效政策的“挤出效应”。所以地方政府应当因地制宜，选择适合自身的治理模式。对于生活垃圾分类已形成专业化规模的地区，应循序渐进，将生活垃圾分类纳入政府的日常治理之中；对于分类处于起步阶段的地区，应根据自身发展状况，适当增加垃圾分类管理的投入，完善监督机制，形成自上而下的联动协调模式。其次，应积极引导社会组织参与、鼓励市场介入，从而形成多元共治的治理体系，构建统筹高效、运转顺畅的生活垃圾分类体系。

五、结论

我国垃圾分类工作经历了只关注“分类收集”的启蒙阶段，建立了垃圾分类制度构建的初期和符合我国国情的较为完善的垃圾分类政策制度体系；垃圾分类工作还经历了从政府干预垃圾分类到政府主导，再到多元化主体参与的阶段。但是与发达国家相比，我国垃圾分类制度的确立只是处于初级阶段。因此，只有通过不断地完善与规范垃圾分类制度及其配套设施的筹建，才能使“低模糊-低冲突”的执行模式实现全面有效覆盖，对绿色发展有着重大意义。