论领导干部政绩考核的发展与完善

新疆大学 政管学院 王艳

在新时代的背景下，随着我国经济建设的快速发展，为了更好地迎合时代发展的要求，应结合时代潮流充分认识人力资源管理中的政绩考核对于全面提升领导干部政绩考核成员的重要作用，这样才能构建高素质的领导队伍，保障满足人力资源管理的客观性、科学性要求，在以政绩管理为核心的基础上，全面保障各项管理制度进一步完善，全面提升领导干部的管理质量水平。

一、政策上政绩考核标准的变化

“政绩考核，指对政府组织中的个体，尤其是主要领导干部的工作过程和结果进行全面、系统、科学地考察、分析、评价及反馈的动态过程。”①改革开放以来，领导干部选拔任用的考核制度逐渐发展完善。

《关于实行干部考核制度的意见》提出将德能勤绩，其中的考绩指的是“主要看对现代化建设直接或间接做出的贡献”，并且提出干部考核应实行领导和群众相结合的考核方法。继而，1995年出台了《关于加强和完善县党委、政府领导班子的通知》，1998年发布了《党政干部考核工作暂行规定》。早期的干部人事任用中过分强调实绩，导致了唯GDP的弊端。

2007年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》将全面、协调、可持续的发展作为评价官员实政绩的有效方式，一定程度上扭转了唯GPD评价的消极影响。2008年十八大报告在坚持“以德为先”“注重视实绩”“群众公认”的基础上，不断加强干部人事制度改革及反腐倡廉建设。2013年《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》对政绩标准的发展、干部交流机制产生了重要的影响，特别是明确提出了纠正政绩考核中的唯经济论。2017年十九大提出要“坚持严管与厚爱结合，激励和约束并重，完善干部考核制度”，也就是辩证地看待“严管与厚爱”。2019中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》，第八条工作实绩考核，主要考核的是领导班子政绩观和工作成效。同时提出将加大党建工作成效作为政绩考核的重要内容。“考核党委（党组）书记的工作实绩，首先要看抓党建工作的成效，考核领导班子其他党员领导干部的工作实绩应当加大抓党建工作的权重。”②

总体上看政绩考核的标准，其经历了从1979年的唯经济论到2003年的坚持与正确的政绩观相结合。政绩考核也经历了相对科学化、精细化的过程。从1979年德能勤绩的考察到2013年《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》，综合、政府债务状况、审计情况的指标化考核，见表1。

表1 1979-2017年政绩考核标准变化

二、政绩在官员晋升中的考核方法

（一）主要内容

从政绩考核的基本目标来看，政绩考核的目的是为准确客观地评估领导干部的政绩，对领导干部做出比较和鉴别。“评价政绩最根本的因素是看其履行工作职责的情况”③。大体上可以划分为定性的标准和定量的标准。定量的层次应当包括工作举例和标准以及具体工作规定中的具体的目标要求。定性的内容应当包含正确政绩观等的内在要求。

从政绩考核的基本要求来看，“政府政绩评价应当按全面政绩观的要求，体现发展的全面性、系统性、均衡性和可持续性”④。受其客观环境的影响，政府政绩考核也应当具有全面性、系统性、均衡性和可持续性。政绩考核全面性主要是指要统筹政绩考核目标中的定性目标、定量目标，还要对定量的目标比如经济社会发展、社会效率公平等进行统筹。

从政绩考核的基本方法来看，有学者归纳我国政绩考核的基本方法包含判定法、考察法、鉴定法、群众评议法、评定法、积累考察法、审计法、综合反馈评价法这八个基本的方法。从2019年印发的《党政领导干部考核工作条例》规定来看，政绩考核可以分为平时考核、年度考核、专项考核、任期考核这四个部分。主要反映了历时性考察、重点考察的特征，在平时考核中突出重点。而通常采取的方法是列席领导班子民主生活会、现场观摩、巡视巡察等，侧重于对日常管理做出基本的了解。

（二）主要问题

首先，主要是反映在2013年《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》出台之前，集中反映了政绩考核目标之间严重的失衡。在考核目标中侧重经济目标，忽略其他目标；在工作规划上侧重短期效益，忽略长期效益；在评价主体上侧重领导考核为主，部分忽略了其他主体在政绩考核中的作用，各级政府政绩评估体系还未符合正确政绩观等的要求。⑤政绩考核目标的失衡在一定程度上背离了正确政绩观等的要求，这对于建设服务型政府极为不利。

其次，主要反映在各级地方政府职能定位上的不合理性。政府政绩的考核指标的问题一定程度上反映了各级政府在职能界定中的不清晰。应当合理地定位政府的职能。过多的复杂的指标，非常容易导致政府在基本职能上的错位、缺位、越位的现象。政府在特定的领域过多干预时，可能会不利于社会自身的长足发展。

最后，部分的地方政府没有处理好集体与个人之间的关系以及干部的不足和缺点。因而，需要在集体中考察个人的政绩，同样也要看到不同个人在不同环境中发挥的作用。在2013年经历改良《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》指出，根据各有特色的指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步等作为考核评价的重要内容”，有利于缓解政府政绩考核中争抢政绩、政绩顶用的现象，体现更为科学合理的考评标准，从而促进政府治理能力和治理水平的提高。

三、政绩考核标准与方法的一致性

自2003年政绩考核标准转变以来，地方各级政府的多元政绩评估指标体系正在逐步确定起来，形成了较为积极的治理成效。有学者对1997-2010年中国30个省的区域生态效率进行测算，证明了伴随着2003年政府政绩标准的变化。

但在各级地方政府的政绩考核标准转变以来，其中还有一些亟待解决的问题。首先是地方政府还存在设置不合理的现象，出现了部分省份仍然采纳简单的定性指标衡量当地的政府政绩和部分省份出现盲目采纳具体化的量化指标的现象。这反映出地方政府在政绩考核目标上的模糊不确定的状态，地方政府还需探索适合当地社会经济发展的政绩评估标准。其次政府政绩评估的方法、程序上还存在较大的不足。其中包含第三方评估的方式没有很好地运用于官员的实际政绩评估当中，一定程度上削弱了对政府行为的引导作用，不利于促进服务型政府的发展。最后，政府政绩管理体制的关系仍然需要理顺，特别是中央对地方自主设立政绩考核标准的指导和规范。

四、政绩考核体系的完善与发展

为了全面保障政绩考核工作的顺利开展，应落实具体的政绩考核体系，保障全面落实具体的考核依据。结合考核内容来看，重点应关注如下内容。服务型政府由于存在着大量的部门，具体的不同职能单位在落实领导干部岗位的政绩考核指标过程中，应明确相应的部门划分，结合工作职能、工作性质的不同，从而在保障落实具有共性的政绩考核指标的基础上，还能保障实事求是，开展基于岗位的个性化考核方案，根本前提则是落实广大职工的根本利益，做好各项内部工作。部分单位由于过于重视理论层面，而造成政绩考核体系的可行性大打折扣，所以，应全面从实际需求出发，落实领导干部政绩考核体系的有效性，积极开展高质量的人力资源管理系统建设工作。

总体上政绩考核体系的发展完善应当符合全面政绩观的要求，体现政治系统的全面性、系统性、均衡性和可持续性的要求。具体来看政绩考核体系包括指标体系、评估主体以及评估程序和方法这三个部分，其都有发展完善的空间。

在不断深化职能型政府领导干部政绩改革实践中，应保障政绩考核的考核目标得以明确。为此，应结合实际需求进行部门划分，落实具体的考核目标，旨在从整体上全面公正、客观评价职工的情况。另外，应借助于多样化的方式，鼓励广大领导干部主动参与到政绩考核环节，全面积极提升自我综合素质能力，以便顺利完成预期的政绩考核目标。

而目前从指标体系来看，指标的划分缺少科学的标准，学者们可进行自洽的指标建构。领导干部的政绩考核划分为自身努力程度、群众满意度、目标的可行程度、政绩的可信程度。可以将指标划分为定量和定性的指标，其中定量指标包含经济发展状况指标、经济环境指标、社会发展状况指标、可持续发展指标、政府施政成本指标。定性指标则包含对本地的思想舆论文化氛围的评价指标、对政府政策的认同度指标、政府管理能力的评价指标、对政府服务质量指标、政府制度创新指标。

从评估主体来看，学者认为群众、社会团体、专家等社会主体都应当参与到政绩考核的过程中。政府考核具有一定开放性的同时还具有封闭性。民主测评是在一定范围内的，“在民主测评阶段按照知情度、关联度、代表性原则，结合实际，确定参加测评的人员范围”。这种有限开放互动实际上有利于政治系统保持内在的稳定性与一致性。在维护政治系统内在稳定性的前提下，又需要克服党委政府系统内在的单一视角，忽略公众感受的弊端。

从评估程序和评估方法来看，评估方法上普遍采取了多种评估方式相结合的方式。以年度考核为例，就是综合反馈评价法。在年度考核中，群众、本人、组织人事部门都要参与到考评之中。专项考核主要采纳的是考察法，考前依据听到一定数量的意见或收到一定的素材，对政绩突出的个人进行政绩考核。政绩考核程序的规范化和科学化，离不开中央对政绩评估的指导。“当前，迫切需要在国务院之下设立政府政绩管理委员会，以便统一组织、指导和协调国务院各部委和各省、市、区的政府政绩管理工作”；需要尽快出台政府政绩管理的规范性文件，积极完善全国的政府政绩反馈机制。

注释

①齐睿,别丹,李想,等.“政绩考核”与”政府绩效评估”概念辨析[J].西华大学学报(哲学社会科学版), 2019, 38(4):91-99.

②中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》.http://www.xinhuanet.com/politics/2019-04/21/c_1124395835.htm 新华网.

③傅建中.领导干部政绩考核方法述评[J].探索,1988(1):12-15.

④徐绍刚.建立健全政府绩效评价体系的构想[J].政治学研究,2004(3):76-83.

⑤赵晖.我国地方政府绩效考核指标要素分析[J].南京师大学报(社会科学版),2010(6):17-23.