新中国建立以来我国反腐败政策体系的变迁

郭 健，秦 博

(1.阿坝师范学院 马克思主义学院，四川 汶川 623002；2.电子科技大学 外国语学院，四川 成都 610054)

自从党的十八大以来，在习近平总书记为核心的党中央的坚强领导下，我国开展了空前规模的反腐败斗争。随着薄熙来、周永康、徐才厚、郭伯雄等“大老虎”的落马，党中央保持反腐败的高压态势，相继开展了“打虎”、“拍蝇”和“猎狐”等一系列反腐败行动。2018年底，我国反腐败斗争取得压倒性胜利。在重拳惩治腐败的同时，党中央和国务院还坚决改革行政体制，打击了官僚主义和形式主义，并通过法治积极推动反腐败工作新体系的建设。在我国反腐败工作取得突出成就的同时，一些国际学者对我国在新时代的反腐败效果并不乐观。他们质疑我国反腐败政策的可持续性[1]。面对我国反腐败政策体系的争议问题，本文主要采用“倡议联盟框架”来分析1949年以来中国反腐败政策的变迁，并探讨政策子系统中的政策联盟，政策信念和政策学习如何影响政策变迁，并揭示中国的反腐败政策可持续的制度化趋势。

一、文献回顾

自1978年改革开放以来，在我国经济建设取得举世瞩目成就的同时，滋生了严重的消极腐败现象，并呈蔓延之势。腐败与反腐败问题便成为中国全社会的关注热点，中外学术界的研究也日益活跃。学者们分别从不同视角，采用不同研究方法对腐败与反腐败的诸多方面进行了广泛深入论述与探讨，形成和积累了大量研究文献(张增田，2013)[2]。

近年来，我国学者对我国腐败和反腐败的研究集中在：反腐倡廉建设、廉政文化建设、习近平反腐败、反腐败体系等方面。在反腐倡廉建设研究方面，有学者将反腐倡廉建设放在“四个全面”的战略布局中进行思考(罗亮，2019)[3]，有学者研究高校反腐倡廉建设(黄存金，2017)[4]、军队反腐倡廉建设(刘鹏，2018)[5]。在廉政文化建设方面，有学者研究政治文化与廉政文化(李梦云，2012)[6]、法治文化与廉政文化(葛利娜，2015)[7]、廉政文化在新时代的传播(韩建力，2020)[8]。在习近平反腐败方面，学者们主要集中研究习近平反腐倡廉思想。有学者阐述习近平廉政思想的新时代特色(蒋来用，2017)[9]，有学者则通过梳理习近平关于反腐倡廉的讲话挖掘其内在逻辑和实践价值(张春和，2017)[10]。在反腐败体系方面，有学者从惩治和预防的维度探讨反腐败体系建设(罗庆，2012)[11]，有学者从目标、路径与评价三个视角探讨中国特色的惩治和预防腐败体系建设(刘素梅，2014)[12]。总体而言，尽管我国的许多学者对我国反腐败体系和政策有所研究，但是很少有学者关注我国反腐败政策的长期演变，缺少从公共政策的视角考察我国反腐败体系的变迁。

近年来，国际学者也对我国腐败现象和反腐败斗争进行了多方面的研究。国际学者主要关注的主题包括中国腐败的定义、特征、成因及腐败与其他社会问题的关系；与此同时，他们还对中国反腐制度、中国反腐败方式、中国反腐败机理、中国反腐败效果、中国反腐败发展方向以及中国反腐败过程中群众的认同程度等作出分析，这些研究关注到了中国的特殊国情(陈答才，2017)[13]，但是相关片面强调了案例分析和实证分析的方法，并没有很好的结合中国反腐败的历史情景。

本论文立足于中国本土情景，从中国现实的政治结构出发，主要采用“倡议联盟框架”(Advocacy Coalition Framework)来分析中国反腐败政策体系的变化。“倡议联盟框架”最初是由Paul Sabatier和Hank Jenkins Smith在20世纪80年代创立的，该框架是政策过程研究利用率最高的框架之一，其优势在于响应不断变化的环境和实证研究而发展(Weible et al.2016)[14]。倡议联盟框架通过“自上而下”和“自下而上”的综合视角分析政策周期的变迁过程，其着重强调了三个理论领域，包括倡议联盟(Advocacy Coalition)，政策导向的学习(Policy-oriented Learning)和政策变迁(Policy Change)。

二、我国反腐败政策的历史进程

腐败是困扰人类的共同问题，也是人类社会治理的难题。腐败在社会政治经济文化等不同领域有不同的表现形式，因此学术界对腐败有不同的定义。本文讨论的腐败主要集中在政治腐败上，政治腐败的实质是公共权力的异化及其对公民权利的侵犯(朱庆跃，2012)[15]。因此我国反腐败政策是指中国共产党和政府为反对权力的掌握者、使用者滥用公共权力或资源以牟取自己或小集团的特殊利益的违法违纪行为而制定的政策。

自1949年新中国建立以来，我国就是一个典型的党建国家和党治国家。我国现有的政治体系是政党构建起来的，现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导的。因此，我国的反腐败是政党主导的反腐败(林尚立，2009)[16]。在我国政党制度中，中国共产党是执政党。中国共产党在我国政治体系中具有绝对领导地位。因此，中国的反腐败是中国共产党的反腐败。自1949年新中国成立以来，我国的反腐败进程大致经历了三个阶段。

(一)从新中国建立到改革开放之前，我国反腐败工作主要采取群众动员方式

在这一阶段，作为党的领导核心的毛泽东认为，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。因此，在这一阶段党中央发起了反贪污、反浪费和反官僚主义的“三反”运动，在私营领域开展了“反贿赂、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报”的“五反”运动。在这一阶段，我国反腐败以人民群众运动为主要形式，通过人民群众检举揭发的方式进行反腐败斗争。总体来讲，在新中国建立到改革开放之前，我国的反腐败体系完全由党主导，主要采用群众运动的方式，缺乏制度建设，具有强烈的人治意识。

(二)从改革开放之后，我国反腐败体系开始侧重于制度化

改革开放促进了我国经济发展，由于对党员干部思想政治教育不足，对市场经济的负面影响认识不足，导致享乐主义和拜金主义在一些党员干部中滋长，社会上产生了大量的腐败问题，这影响了党在人民群众中的地位和形象。在这一阶段，邓小平(1993)提出了“两手抓”的反腐败理论：一方面是注重教育，另一方面是注重法律[17]。在这一阶段，我国的反腐败工作开始注重法制建设，主要通过法律惩处官员腐败行为。公众参与反腐败主要是基于人民信访的形式，而不是采用群众运动的方式。

(三)在中国特色社会主义新时代，我国反腐工作采取了“综合治理”的方式

随着改革开放深入，我国的腐败问题日益严重。2012年习近平总书记在十八届中共中央政治局第一次集体学习会上指出腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国。此后，党中央在反腐败工作中采取了高压态势。在这一阶段，我国反腐败工作更加注重制度建设和综合治理。党十八大报告提出了我国反腐败工作的“综合治理”理念。在十九大报告中突出了党对反腐败工作的根本领导。十八大以来，党中央出台和修订了数十项党内法规，通过巡视监察制度，构筑了“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度体系。在此阶段，我国的反腐败工作由党中央全面领导，在中纪委和国家监察委员会的双重轨并行制度下形成了新的反腐败体系。与此同时，在这一阶段，我国扩大了腐败治理主体，加强了民主监督，通过网络反腐败刺激了人民的有序参与，并使人民群众成为党和政府以外的反腐败治理主体(刘畅，2019)[18]。

综上所述，从新中国建立到改革开放之前，我国反腐败工作主要采取群众动员方式，通过人民群众检举揭发来清除腐败官员。这种方式尽管有短期的威慑效果，但是缺少制度的稳定性，使得反腐败工作缺乏可持续性；到了改革开放之后，我国的反腐败工作开始注重制度建设，逐步走向法制化进程；在习近平中国特色社会主义新时代，我国的反腐败工作十分重视制度建设，把权力装进制度的笼子，同时注重综合治理，强调治理的绩效。

三、倡议联盟、政策信念与中国的反腐败政策体系变迁

在倡议联盟政策框架中，倡议联盟是核心概念。倡议联盟是指具有相似政策核心信念并以各种方式协调其行为以影响政府决策的政策参与者。政策信念是倡议联盟构成的必备要件。倡议联盟框架提供了一个三层的政策信念系统，包括深层的核心信念、政策核心信念和次要信念。最根本的层面是深层的核心信念，它们是规范性价值观和本体论公理；政策子系统的约束和重点是政策核心信念；最具体的层面是次要信念(Jenkins-Smith，2018)[19]。

自1949年新中国成立以来，我国一直是典型的党建国家和党执政的国家。我国宪法规定了中国共产党在全国范围内的全面领导地位。中国共产党始终是中国政治领导层的核心，因此它是我国反腐败政策倡议联盟中的主要联盟。从新中国建立到中国特色社会主义新时代，党执政的深层核心信念没有改变，即中国共产党领导全中国。但是，党的执政在政策核心信念层面上发生了三次转变。

(一)新中国建立到改革开放之前，党执政的政策核心信念：以党代政

在这一时期，为了反对分离主义和地方主义，党加强了对国家政治权力的领导。中共中央决定成立金融，政治，政治，外交，科学，文化和教育等各个部门，专门负责政府职能(肖立辉，2008)[20]。1959年，党中央撤销了国家监察部门，将行政监察制度纳入党的纪检组织体系中。在反腐败工作方面，政府反腐败机构完全由党内反腐败机构—纪律检查委员会取代。因此，在这一时期，我国反腐败工作的政策子系统只有一个倡议联盟-党内体系，即党的纪律检查委员会，中纪委是我国反腐败政策体系的核心。

由于党在没有行政监督系统的帮助下，缺乏反腐败的有效信息，因此它发起了大规模动员以通过人民检举揭发的方式来打击腐败。在这一阶段，党中央发动的“三反”和“五反”运动对巩固社会主义政权，净化社会风气起到了积极效果。由党内系统发动的反腐败运动尽管对腐败分子具有强大的威慑作用，但缺乏制度化，反腐败工作不具有可持续性。

(二)改革开放之后，党执政的政策核心信念：党政分开

改革开放初期，以党代政的执政方式不适应我国新时期的发展实际。在这阶段我国进行了党政分开的政治体制改革。具体来说，党和政府的职能是分开的，政府事务是由政府来完成的(竺乾威，2019)[21]。在党政关系核心信念的转变下，我国的反腐败体系开始改变了“以党代政”的单一党内系统模式，逐步形成了党的系统、行政系统和司法系统“三轨”并行模式，具体包括以中纪委为领导的党的反腐败系统，以监察部和预防腐败局为主的行政反腐败系统和以反贪局为主的司法反腐败系统。

在一新的反腐败体系中，党的反腐败机构与行政及司法反腐败机构独立开展工作，但党的反腐败机构是反腐败体系的领导者。因此，在这一时期，我国反腐败的政策子系统有三个主要的倡议联盟：党的系统、行政系统和司法系统。其中，党的反腐败系统是主要倡议联盟，行政系统和司法系统是辅助联盟。

总体而言，在这个时期，我国反腐败工作着眼于制度化，通过法律制度的建设，规范了反腐败体系，并形成了四个反腐败机构。尽管我国反腐败机构存在分工合作的机制，但是毕竟他们分别隶属于党的系统、行政系统和司法系统的不同部门，因此它们的权力范围和职能各有不同，并且存在信息整合的困难，这影响反腐败的效率，进而降低了我国的反腐败绩效。

(三)中国特色社会主义新时代，党执政的政策核心信念：党的全面领导

20世纪80年代后期和90年代初，东欧剧变，苏联解体，世界社会主义事业遭受重大挫折。国际局势的重大变动和国内政局波动使党中央开始反思并调整以“政党分工”为主导的政治体制改革方向，我国的政治体制改革逐步转向了行政体制改革。侧重精简政府机构，优化政府职能。

在中国特色社会主义新时代，党中央从国家治理的角度关注党政关系问题。它强调坚持党的全面领导，重点是促进党和国家机构的职能优化，协作和效率提升(崔言鹏，2018)[22]。基于这一政策核心信念，我国成立了国家监察委员会(国家监委)，以改变以前的三轨并行的反腐败体系。国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，国家监察委员会整合了国务院和检察院的反腐败力量，最终构成为国家体系中唯一的反腐败机构(Jinting Deng，2018)[23]。因此，在这个时期，我国的反腐败体系由“三轨”并行模式转变为“双轨”驱动模式，我国反腐败政策子系统形成了新的两大主要倡议联盟：党的系统和国家系统，即党的纪委和国家监委。

总体而言，在中国特色社会主义新时代，我国的反腐败体系强调“治理”的这一新的政策核心信念，重视制度建设，通过党内规章以及巡视和监察制度，将权力关进制度的笼子中，逐步形成了党中央领导下的纪委与监委合作的多中心反腐败治理体系。

综上所述，从新中国建立到中国特色社会主义新时代，随着党执政的政策核心信念的改变，我国反腐败体系已从单一模式转变为双轨模式。逐渐形成了两大倡议联盟：以中纪委为主的党的系统和以国家监委为主的国家系统，决策的主导联盟是中纪委。综合治理的理念使得我国反腐败政策不断注重制度化建设。尽管我国反腐败政策变迁的主要驱动力来自党中央，但社会参与引发的政策学习也促进了中国反腐败政策的变迁。

四、政策学习：社会参与和中国的反腐败政策制度化

政策的变迁是一种政策学习的过程，政策学习是由于经验变化而导致的政策思想或行为意图的持久改变，这些改变与个人或集体的信仰体系中信念的改变有关。在政策学习过程中，决策论坛(Decision-making Forum)具有重要作用。决策论坛的属性是影响政策学习和政策变迁的重要因素。决策论坛的最重要的属性是参与的开放程度(开放论坛与封闭论坛)以及参与者共享行为规范的程度(Weible，2016)[14]。

随着党执政的政策核心信念的转变，公众正逐渐参与反腐败政策议程中，这对中国反腐败政策的变迁产生了重要的影响，并促进了其制度建设。下面，我们分析一下我国反腐败政策的决策论坛，并探讨社会参与对我国反腐败政策制度化变迁的影响。

(一)参与范围

在公共政策决策过程中，参与者的不同类型影响着最终决策的输出结果。学术界对公共政策的参与者类型有不同的分类标准，有学者根据参与的范围和开放程度将参与有关公共事务的讨论或决策的行为者分为八种类型，包括政府专家、民选议员、专业利益相关者、业余利益相关以及分散的公众(Fung，2006)[24]。

从新中国建立到中国特色社会主义新时代，我国反腐败政策的制定越来越注重社会参与。在新中国建立到改革开放之前，我国主要通过“三反”、“五反”等大规模群众运动来实施反腐败政策。在这一时期，群众运动式的公众参与机制意味着它对所有希望参加的人都开放。由于在这一阶段我国反腐败政策的参与者类型大多属于分散的公众和公开自我参与者，因此在反腐败政策决策论坛中，主要的决策权仍在政府专家手中。尽管在这一阶段，我国的反腐败决策论坛向全社会开放，但是大多数参与者仍处于自发状态，在制度化建设方面进展缓慢。

改革开放之后，我国反腐败工作开始重视制度建设，加强了信访制度的建设和舆论监督。1995年10月国务院颁布的《信访条例》，这标志着人民信访工作已开始朝着法制化和制度化的方向迈进。在这一时期，公众参与反腐败的范围缩小到利益相关者范围。尽管在这一时期的利益相关者大多处于业余状态，但是我国反腐败政策制度化不断加强。在中国特色社会主义新时代，党中央以人民为中心，综合治理腐败，扩大反腐败政策决策论坛的范围，公众、专家学者和大众媒体通过一定的机构和程序逐步广泛地参与到我国反腐败政策议程中。

(二)政策沟通和决策方式

在决策论坛中，参与者的沟通与决策方式对政策输出的结果有有重要影响。在公共政策沟通与决策过程中，可以根据参与者的投入，知识水平和承诺水平，按照参与的强度，从高到低可以将参与者公共政策制定时的沟通和决策方式进行划分，其中包括出席旁听、表达偏好、发展偏好、讨价还价、谈判商议等(Fung，2006)[24]。

从新中国建立到改革开放之前，我国反腐败政策决策论坛中的大多数参与者主要是作为旁听者的角色参与到政策制定过程中，他们在多数情况下是被动地接收党关于反腐败政策的相关信息，然后执行最高决策机构—党中央制定的反腐败政策。改革开放以后，我国反腐败政策决策论坛开始允许相关参与者探索和发展党中央的政策精神，相关专家学者作为决策论坛的参与者可以彼此讨论相关问题，而不是简单地、被动地听取最高决策者的意见。与此同时，相关专家学者在反腐败政策的制定过程中已经开始进行磋商和讨论。在中国特色社会主义新时代，尽管中国反腐败政策的最终决策权由以习近平为核心的党中央掌握，但反腐败政策论坛仍以充分协商和讨论的制度程序的形式出现。在此过程中，智库专家学者在反腐败政策论坛中的影响力不断增强 (张倍茹，2016)[25]21。

综上所述，从新中国建立到改革开放之前，我国大多数社会公众参与反腐败政策决策论坛主要是以旁观者的角色进行沟通决策。改革开放之后，专家学者作为积极的参与者开始通过学术期刊、课题研究和媒体平台表达自己的政策建议，发展党中央的政策精神，并在政策决策论坛中进行政策讨论和协商。总体而言，从新中国建立到中国特色社会主义新时代，社会公众，尤其是专家学者在中国反腐败政策的决策论坛和政策议程中不再以旁观者的身份而积极贡献自己的政策建议与意见，推动我国反腐败工作的制度化建设。

(三)权威范围：专家学者参与的影响力

在公共政策决策中，参与者的权威和影响力不同，政策输出会出现不同的结果。按照权威和影响力的程度，可以将政策参与者的权威和影响力类型分为：个人利益、沟通性影响、建议和咨询、共同治理和直接权威(Fung，2006)[24]。

从新中国建立到改革开放之前，绝大多数人民群众是作为旁听者参与到我国反腐败政策决策论坛中。人民群众通过参与反腐败运动表达对党和政策的政治支持，作为个体的人民群众对政策的影响力微乎其微。在这一时期，我国反腐败斗争过于强调政治化的群众运动，缺乏制度化建设。在改革开放之后，我国反腐败政策决策论坛中的社会参与者开始通过改变或动员社会舆论。引导形成社会共识来间接影响反腐败政策。在这一过程中，专家学者发挥着重要作用。他们主要通过相关座谈会与政策决策者进行交流沟通，并提供相关建议和咨询，直接影响决策；与此同时。他们通过课题研究、学术刊物和媒体平台引导社会公众形成共识，间接影响决策 (张倍茹，2016)[25]28。随着专家学者参与政策议程的深入，中国反腐败政策体系逐步走向多中心治理结构。在中国特色社会主义新时代，社会公众，专家学者和社会媒体对决策的影响越来越大，并逐渐与决策者形成合作共治的伙伴关系，我国反腐败综合治理体系正在逐步形成。

总体而言，从新中国建立到中国特色社会主义新时代，我国反腐败政策制定仍由党中央最终决定，但专家学者等社会公众对反腐败政策议程的影响有所增强。我国的反腐败政策变迁是一个政策学习过程，社会公众，专家学者和社会媒体参与反腐败政策论坛的范围扩大和影响力的提升，我国反腐败政策体系日益形成党领导下多中心腐败治理结构。

五、结论

自1949年新中国建立以来，我国的反腐败政策已从运动转变为治理，其政策体系不断制度化，形成了新的双轨制反腐败体系。同时，社会参与的不断加强，在以习近平为核心的中共中央的领导下逐步形成党领导的多中心腐败治理结构。从新中国建立到中国特色社会主义新时代，我国反腐败的政策子系统逐渐形成了两大政策倡议联盟：以中纪委为主的党的系统和以国家监委为主的国家系统，中纪委和国家监委尽管合署办公，但在职能上存在分工合作，然而我国反腐败政策决策的主导联盟是中纪委。尽管我国反腐败政策变迁的主要驱动力来自党中央，但社会参与尤其是专家学者的参与引发的政策学习促进了我国反腐败工作的制度化建设。

在制度化的社会参与机制下，我国的反腐败就不再是一场运动，而是由党中央领导的可持续的多中心治理。