论行政公益诉讼检察调查核实权的强制性

徐本鑫，江芷珊

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002)

行政公益诉讼检察调查核实权，是指检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中，向有关行政机关、个人及其他组织调查取证、核实情况的权力，是检察机关顺利开展行政公益诉讼的重要保障。在国家监察体制改革背景下，如何使检察调查核实权既不受制于被监督者的接纳态度，又不偏离公益保护目的，成为检察机关开展行政公益诉讼时面临的最大难题。理论界和实务界普遍认为，检察机关要提起行政公益诉讼，就应当享有类似于刑事侦查权、行政执法权那样的强力职权，如此才能对行政违法等事项进行事实确认和法律评价。例如，关保英主张检察机关应享有可强制被监督者财产和人身的直接强制性调查核实权；[1]胡婧亦主张在现有调查内容和核实标准不变的情况下，应赋予检察机关直接强制性调查核实手段以实现财产强制与人身强制。[2]但亦有学者主张，不应赋予检察机关强制性调查核实权，以免突破传统诉讼界限。例如，崔进文主张将检察公益调查权定位为一项“弱权力”；[3]陈宏主张检察机关行使公益调查核实权时不能突破行政诉讼中的当事人地位，不得对其他当事人的人身、财产等权利作出预先干涉。[4]可见，对行政公益诉讼检察调查核实权的强制度进行分析和考察，不仅具有必要性，而且具有紧迫性。

一、规范梳理：检察调查核实权具有适度强制性

检察调查核实权究竟具有何种程度的强制性，需要法律规范予以确认。从权力性质、行使方式以及运行保障三个方面看，行政公益诉讼检察调查核实权具有适度强制性，换言之，检察机关无需采用财产强制与人身强制的方式，亦能使得被监督者配合调查。

(一)检察调查核实权的性质体现适度强制性

检察调查核实权的监督权属性体现适度强制性。《宪法》第134条明确检察机关的身份是法律监督机关，其行使的“母体”权能应是法律监督权。《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)第21条规定人民检察院可以在行使法律监督职权过程中进行调查核实。在检察机关为法律监督机关的宪法语境下，调查核实与法律监督两者之间存在天然的内在联系：调查核实是实现监督的主要手段，法律监督是调查核实的根本目的。检察调查核实权以法律监督为依归，是法律监督权延伸出的一项具体性职权。[5]作为一项监督权，检察调查核实权具有中立性与客观性。因此，在调查核实过程中，检察机关如同拳击场上的裁判，只能利用规则与职权去查明情况、判断是非，而不能亲自上场去击打选手——采取财产强制、人身强制方式。虽然检察机关不能直接干涉他人财产与人身权利，但检察调查核实权仍能使得被监督者主动配合调查，具有适度强制性。其原因在于，检察调查核实权的监督权属性乃由检察机关的法律监督身份决定的，其本质是国家强制力的体现，大部分被监督者皆愿意主动配合调查。因此，一般情形下，检察机关既不可亲自干涉选手，也不能袖手而旁观之，其应当通过“监督”的方式提醒违反规则的选手，以此体现行政公益诉讼检察调查核实权的适度强制性。

(二)检察调查核实权的行使方式具有适度强制性

检察调查核实权的行使方式主要有调阅复制卷宗材料、询问案件相关机关及人员、咨询专业意见等七种，不涉及人身强制与财产强制，具有适度强制性。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第33条(以下简称《实施办法》)和《检察机关行政公益诉讼案件办理指南》(以下简称《办案指南》)均规定了查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料等七种检察调查核实方式，但两者有所区别：《实施办法》明确强调“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施”，体现了最高检对检察机关权力的自我约束；而《办案指南》虽保留了查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料等七种调查核实方式，但其没有强调“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。无论《办案指南》是否强调检察调查核实权的强制性，一切涉及财产处分与人身处分的强制措施都应当由法律规定。因此，在现有法律规制下，检察调查核实权并不具有用强制手段限制他人财产权利与人身权利的功能。检察机关调查核实的行使方式由法律予以规定，内含国家强制力。鉴于此，被监督者通常会尽力配合调查。

(三)检察调查核实权的运行保障体现适度强制性

司法警察协助调查、警告与依法严惩等保障制度体现检察调查核实权的适度强制性。《办案指南》规定：“检察机关在调查过程中，经风险评估或现场观察可能发生妨碍调查行为的，应当由司法警察协助调查。”引入司法警察协助调查制度，使得本不能直接强制他人财产权利与人身权利的检察调查核实权获得了源自司法警察身份权威的强制性。司法警察的专门制服及其徽章标志会对可能拒绝调查核实的被监督者产生震慑效应，[6]被监督者基于畏惧心理，从而配合检察机关的调查核实工作。此外，《办案指南》规定：针对妨害程度较轻的消极拒绝行为(如具有配合义务的被监督者以“领导出差”“内部资料难以调取”等为借口敷衍、拖延检察机关进行调查核实的行为)，检察人员应当警告拒绝者可能妨害公务的法律后果；针对妨害程度较重的积极阻碍行为(如具有配合义务的被监督者采取暴力方式阻止检察机关进行调查核实的行为)，检察机关可依据《保护司法人员依法履行法定职责规定》通知公安机关处理。警告的强制力源于检察机关的权威身份以及法律法规的强制规定，此种适度强制力足以处理消极拒绝行为；而通知公安机关依法严惩制度的强制力则来源于其他公权机关，引入该制度既有效消除了积极阻碍行为，又凸显了检察机关的中立性与检察调查核实权的适度强制性。

二、理论解析：检察调查核实权不具有直接强制性

法律监督是检察调查核实权的运行目的，具有中立性与客观性。监督权性质的检察调查核实权无需直接强制性。若赋予检察机关直接强制性调查核实权，会产生权力系统失衡、审判权力妥协、自身方向迷失等一系列问题。

(一)检察调查核实权的运行目的无需直接强制

检察调查核实权的运行目的是履行法律监督职责。检察机关的宪法定位是法律监督机关，其履职目的是实现法律监督。在行政公益诉讼中，检察机关行使监督权性质的调查核实权亦是为了督促相关行政机关依法履职，切实保护被打上行政烙印的公共利益，无法越俎代庖——直接保护特定公益。[5]法律监督语境下，调查核实并非行政执法，检察机关并非公共利益的直接代表人。行政机关既是公益保护的第一责任主体，也是公益保护的最终落实主体，亦即公益得以保护的结果状态皆依靠行政机关依法行政才得以实现。与行政机关不同，检察机关所享有的法律监督权是一项程序性权力，故而其享有的检察调查核实权亦是程序性职权。因此，检察机关无法单独通过履行程序性职权而实现公益保护的结果转化，公益得以良好保护的结果实现需借助行政机关的力量。[7]

法律监督的价值追求在于保障法律的统一正确适用，具体落实这一价值追求需依靠行政机关的依法行政与审判机关的依法裁判，而检察机关的角色类似于“监督员”，起检查、督促作用。法律监督权是独立于行政权与审判权的中立性职权，既不能形成对国家行政机关依法行政的掣肘，又需要给予国家审判机关最终的决断空间。延伸至行政公益诉讼中，作为监督权的检察调查核实权具有中立性，不需要直接强制性，不得侵越行政权与审判权的权力空间。

(二)检察调查核实权的运行逻辑不宜直接强制

检察机关享有直接强制性调查核实权，意味着检察机关能采用财产强制和人身强制方式进行调查核实。赋予检察机关如此具有侵略性的职权，将会导致行政机关寻求权力新平衡、审判机关作出非理性妥协和检察机关迷失自身原方向等诸多问题。

1.权力系统失衡

赋予检察机关直接强制性调查核实权，会使检察机关与行政机关之间的制衡系统失调，引发公权力的恶性竞争。行政机关与检察机关皆是国家公权机关，在分权制衡原则下，检察机关承担法律监督职能，行政机关则承担行政执法职能，两者地位平等，相互制约、相互协作。首先，赋予检察机关直接强制性调查核实权不符合公权力系统平等互动原则。检察机关享有直接强制性调查核实权，即意味着检察机关在调查核实过程中能够对行政机关采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。这使得检察机关享有凌驾于另一公权力机关之上的权力，对现有权力制衡关系造成一定冲击。再次，赋予检察机关直接强制性调查核实权会加剧公权力的恶性竞争。在国家监察体制改革、反贪反渎职能转隶至国家监察委员会的情形下，检察机关内部极有可能将调查核实权视为权力跳板，通过获取直接强制性调查核实权以弥补职务犯罪检察权转隶的空缺。权力产生异化，打破了公权力系统的权力制衡关系。行政机关与检察机关本属平等公权力主体，现因检察机关享有直接强制性调查核实权而获得了凌驾于行政机关之上的特权，原先的平衡状态被打破，行政机关为恢复原来的平等状态，势必会寻求更多权力庇佑，从而加剧了公权力的恶性竞争。

2.审判权力妥协

赋予检察机关直接强制性调查核实权，会增强检察机关追求胜诉的主观倾向，不仅无法体现检察机关作为法律监督机关的中立性，而且会使人民法院在重压之下不得不采取退让妥协方式。作为一项攻击性较强的职权，直接强制性调查核实权能够使检察机关获取大量有利证据，是检察机关保持胜诉率的关键。在部门业绩压力下，检察机关会“不胜其烦”地利用直接强制性调查核实权，反复调查核实以达到“胜诉”标准。一方面，削弱了检察机关作为法律监督者的中立性，无法体现冷静克制，反而强化了其作为职能部门的业绩追求心态；另一方面，直接强制性调查核实权的配置给人民法院形成了一定的心理负担，使其不敢轻易判决检察机关败诉，最终在裁判中做出退让。在现有法律框架与国家政策支持下，检察机关在行政公益诉讼中占据主导地位，兼顾法律监督机关与公益诉讼人双重身份，难以败诉。而法院在行政公益诉讼中的角色则相对弱势。[8]赋予检察机关直接强制性调查核实权，实质上是强化了检察机关的胜诉率。检察机关胜诉越多，法院就越谨慎审理行政公益诉讼案件，不敢轻易地判决检察机关败诉，从而作出妥协。

3.自身方向迷失

赋予检察机关直接强制性调查核实权，会使检察机关迷失方向，形成滥用强权的趋势。直接强制性调查核实权允许检察机关采取财产强制与人身强制方式进行调查核实，进而迫使行政机关积极配合。有了侵略性极强的直接强制性调查核实权的加持，检察机关将会向行政机关施压，并从行政机关处获取大量案件证据，这既节省了人力物力财力，又提高了胜诉的可能。由此，直接强制性调查核实权被检察机关滥用，成为检察机关向行政机关施压以获取大量有利证据的权力筹码。检察机关也因此迷失方向，一味追求部门利益，而不再保持中立客观的法律监督定位。

不赋予检察机关直接强制性调查核实权，实为从根本上抑制检察机关滥用强权、迷失方向的可能，是检察机关回归法律监督角色的关键途径。

三、实践分析：检察调查核实权具有间接强制性

实践中，检察机关可通过争取人大与地方政府支持、与法院以及监委进行司法协作、借用刑事侦查权等方式，使得检察调查核实权具有间接强制性。

(一)争取各级人大和地方政府支持以获得间接强制性

在行政公益诉讼中，检察机关可通过争取各级人大和地方政府的支持，树立法律监督权威，获取间接强制性调查核实权。

1.争取各级人大支持

检察机关可向人大汇报行政公益诉讼监督工作情况，指出有待解决与完善的问题，请求权力机关依法严肃处理不予配合的行政机关单位，获取人大支持，获得间接强制性调查核实权。我国《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”权力机关享有最高层次的法律监督权。[9]《人大代表法》第3条第3款规定人大代表享有对各方面工作提出建议、批评和意见的权利。2020年5月，浙江省人大常委会作出《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》(以下简称《决定》)，其明确检察机关在办理公益诉讼案件中可要求行政机关提供涉案材料，也可采用查阅复制执法卷宗、约谈有关机关、询问涉案人员、实地勘察等方式自行调查核实，并规定了行政机关、其他组织及个人积极配合调查核实的义务与妨碍调查核实的处理方式。[10]在《决定》的指导下，浙江省检察院成功督办了长兴县公民个人信息保护行政公益诉讼案。[11]在《两高解释》第6条“配合调查核实义务”的基础上，并结合《办案指南》中的“运行保障”内容，该《决定》对“妨碍调查核实的处理方式”加以深化，为检察机关进行公益诉讼调查核实活动提供了制度保障。在人大及其常委会的约束下，检察机关获得了间接强制性调查核实权：当行政不予配合时，检察机关可向人大常委会等机关报告，由其进行依法处理。在行政机关需向人大及其常委会负责的宪法要求下，行政机关为避免获得人大及其常委会的否定性评价，通常会尽力配合检察机关调查核实。

2.争取地方政府支持

检察机关可与地方政府构建执法信息共享平台，形成“两法衔接”常态化协作机制，获取地方政府支持，借助行政内部监督以获得间接强制性调查核实权。《宪法》第89条第13款与第14款分别规定国务院有权撤销各行政机关的不当命令。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第59条第3款规定，上级机关有权撤销下级机关的不当决定。这两条法规的内在含义是上级行政机关对下级机关有监督职权，可对下级机关进行强制性处分。因此，检察机关可借用行政机关内部强制性监督机制以获得间接强制性调查核实权。“安徽省皖江五市检察机关主动与公安、水务、渔政等地方政府部门建立信息共享、联席会议、线索移送等协同工作机制，协调解决长江生态环境资源保护问题。”[12]在建立协同工作机制后，检察机关在对望江县交通局履行生态安全职责行政公益诉讼一案进行调查核实时，得到了望江县交通局、县生态环境分局等行政机关的积极配合，从而顺利办结该案，有效保护长江生态环境。[13]在该案中，检行协同工作机制与行政内部监督机制共同“发力”。涉案行政机关受内外压力影响，会主动积极地配合检察机关的调查核实工作。至此，检察机关获得间接强制性调查核实权以顺利开展调查核实工作。

构建“两法衔接”常态化机制，争取地方政府支持，有利于树立“双赢多赢共赢”理念，促进公益保护。于检察机关而言，一是可以明确公益诉讼检察的本质为实现法律监督以助力依法行政，[14]明确检察机关与行政机关的目标具有一致性，促使行政机关主动配合调查或主动请求监督；二是如遇行政机关消极拒绝或积极阻碍情况，可以及时向行政机关的上级机关反馈问题，借用行政机关内部监督效力，促使被监督者配合调查；三是可高效便捷地获取行政行为信息，拓宽线索来源，节省调查成本。对于行政机关而言，一是可形成多部门联合执法、协同治理的合力，破解执法难题；二是可增强行政机关内部监督效力，提高行政效能。

(二)与其他机关进行司法协作以获得间接强制性

法院、监委等公权机关亦具有公共利益保护职责。检察机关可利用法院的调查取证权和证据保全权、监委的监督权以获得间接强制性调查核实权，助推行政公益诉讼顺利进行。

1.与法院进行司法协作

法院依职权调查取证制度和证据保全制度为检察机关与法院进行司法协作提供了法律遵循与制度保障。

首先，检察机关调查核实权可借助法院依职权调查取证制度获得间接强制性。《行政诉讼法》第40条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第22条第1款，为人民法院行使调查取证权提供了明确的法律依据。法院调查取证权是法院审判权的积极延伸，其具有法律赋予的强制性，法院在调查取证时可采取强制性调查取证措施。在调查核实受阻时，检察机关可借用法院强制性调查取证权实施间接强制，破解调查困境。

其次，与法院依职权调查取证制度相关联的还有证据保全制度，检察机关可借用法院的证据保全权以获得间接强制性调查核实权。《行政诉讼法》第42条、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高解释》)第6条和《证据规定》第27条皆规定诉讼当事人可向人民法院申请证据保全。其中，《证据规定》第28条还明确规定法院可采用查封、扣押等强制性措施进行证据保全。在行政公益诉讼中，检察机关除了享有法律监督机关这一实质定位外，还承担作为行政公益诉讼原告的形式角色，作为诉讼当事人，必然具备申请证据保全的资格，可借助法院的证据保全职权实现间接强制。

检察机关与行政机关两大公权机关作为行政公益诉讼当事人，存在一定冲突。而法院作为审判机关，毋需追求胜诉，中立客观。借助法院规范且强制的调查取证程序与证据保全程序，既可使检察行政公益诉讼获得必要的证据资料；又可增强证据的可信度与可采性，[15]缓解检察机关与行政机关之间的冲突；也可防止检察机关控权过紧，侵害行政权与审判权，有利于树立检察机关监督权威。

2.与监察委进行司法协作

公益保护的最终实现需依靠行政机关依法行政落实，而监察委的专门监督对行政机关依法行政有着重大的促进作用，检察机关可借用监察委的强制性权力以获得间接强制性调查核实权。

《监察法》规定了监察委员会对所有行使公权力的公职人员的监督机制——如若发现有关行政机关或其领导干部存有失责失职、违法犯罪的情形，国家监察委员会享有处分相关人员的法定职权。检察机关可利用监察委在开展反贪反渎职工作时的强制性调查取证职权以获得行政公益诉讼相关线索，实现间接强制，达到法律监督目的。此种运行模式早已受到各地检察机关的关注且已投入实践。例如，2019年7月5日，宁远县检察院与县监察委联合制定了《关于在履行行政公益诉讼职能促进依法行政加强协作配合的若干意见》(以下简称《意见》)，建立和完善了案件线索双向移送、日常联络专题会议、案件结果反馈协助等工作机制及保密制度。此外，《意见》规定，检察机关若发现行政机关工作人员对其调查收集证据材料及采取证据保全措施等工作无正当理由迟延落实、反馈或者拒绝的，检察机关应将该工作人员移送至县监委处理。[16]在《意见》的约束下，行政机关工作人员为避免接受监委的调查与处置，一般情形下皆会积极配合检察机关的调查核实工作。《意见》为检察机关顺利开展行政公益诉讼调查核实活动提供了制度保障，使得检察机关可借助监委的强制性职能以获间接强制性调查核实权。

在反贪反渎职权能转隶的背景下，监察机关和检察机关的各自权力有别亦有限，两机关合作构建信息资源共享、案件线索移送、联合监督检察等机制，有利于形成互利共好的司法协作关系。双方互联互通互助，既可拓宽双方线索获得渠道，提高办案效率，节省人力物力；又可增强监督效果，全面整合监督资源，及时有效督促纠正行政违法行为。

(三)借用刑事案件中的侦查权以获得间接强制性

在行政公益诉讼中，检察机关民行部门可与刑事部门实现内部联通，借用公安机关的刑事侦查权以获得间接强制性调查核实权。

在反贪反渎职能转隶至监委的情形下，刑事案件侦查权多数集中于公安机关。公安机关对刑事案件进行侦查，获取大量证据，在侦查终结后将案卷材料以及证据移送检察机关刑事部门审查决定。检察机关刑事部门在审查环境犯罪等刑事案件时一般会发现“案中有案”：公益受损的一部分原因在于相关行政机关没有依法行政。[17]在此种情形下，刑事部门可与民行部门实现内部业务联通，形成刑事诉讼与行政公益诉讼之间的证据共享机制。例如2018年，重庆市检察院第二分院在生态检察工作中实行“刑事+公益一案两查”制度，以有效整合办案资源，切实推动长江经济带绿色发展。“刑事+公益一案两查制度”实效显著：2019年4月8日，忠县检察院刑检部门在办理一起职务侵占案件时，发现存在村干部私自买卖古树的情况，后将该线索移送至公益诉讼部门办理。在公益诉讼部门向县林业局发出检察建议后，县林业局按照检察建议落实整改、加强管理，有效保护了古树名木。[18]检察机关公益诉讼部门之所以能迅速有效地办理该起行政公益诉讼案件，是因为其在调查核实过程中借用了刑检部门或其他机关通过强制性职能获取的证据线索，获得了间接强制性调查核实权。在公益诉讼部门职能较刑事部门职能弱势时，借用刑检部门的强制力，可使被调查者因忌惮刑事强制力而积极配合调查核实。

检察机关民行部门可与刑事部门建立案件线索及证据移送机制，借用采取刑事侦查权调查而取得的证据，对行政公益诉讼中的公益损害事实、行政违法行为、相对方过错等内容加以证明，获得间接强制性调查核实权，既节约司法资源、提升办案效率，又无需受制于被监督者的接纳态度，有效保护公益。