基于比较视角细探中国央行数字货币的发展

摘要：本文基于比较的视角对中国央行数字货币本质及其特殊性进行梳理，与国际上的央行数字货币发行遇阻情况、国际上各国的监管态度以及与非法定货币进行比较，进而发现中国央行数字货币在未来发行和运行存有的优势及面临的挑战。无论从货币发行还是金融监管的角度考虑，如果运用得当，中央银行发行法定数字货币都有可能成为未来货币发行、支付模式的发展方向，中国央行数字货币的创新正走在時代前列，应始终把握自身的优势和风险状况，为不久后的推行做好准备。

关键词：央行数字货币;比较视角;风险

一、引言

2008年比特币白皮书发布以来，密码朋克们对于点对点、去中心化、低交易费用、无隐藏成本、跨境流通交易系统的渴望愈发强烈，并受到全球的广泛关注，“民间”此举让各国政府对以比特币为代表的数字货币所引起的反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管、资本外流等问题殚心竭虑，但同时也有一些国家开始从中探索其背后的技术对于本国货币体系的潜在的借鉴之处，吹起了央行数字货币的“春风”。尽管各国监管当局对于比特币等数字货币的发展前景和监管措施并未达成共识，但其强大的资本驱动、辐射广度、对金融业可能产生的颠覆性影响……让各国政府越发警惕其极可能带来的支付行业的重塑以及国际政治经济竞争格局上的改变。

2019年6月，Facebook公司发布稳定币Libra白皮书，旨在建设一个为全球数十亿人提供简单无国界的数字加密货币和金融基础设施服务的区块链平台，Libra币负责人马库斯在美国国会召开的听证会上说到：“如果美国不引领数字货币和支付领域的创新，其他人将会这样做，特别是中国。”此番言论使得越多越多的目光开始关注到中国自2014年就已经开始投入研发的央行数字货币。越来越多如“中国央行数字货币就是中国的Libra”、“央行数字货币的目的是为了实现人民币国际化”、“央行数字货币将给银行业带来冲击”等似是而非的声音此起彼伏，中国对于央行数字货币的设计理念和制度安排是如何的，与其它国家发行央行数字货币相比，其有何种优越性或风险点？种种猜测需要基于底层逻辑出发，本文将试图基于比较的视角细探中国央行数字货币的起源及其特殊性，再与国际上的现状相比以发现未来发展可能面临的挑战。

二、以数字货币形态为出发点思考本质

伴随互联网科技尤其是区块链技术的发展，全球涌现出不少所谓的“虚拟货币”如近年来争议较大的比特币、莱特货币等，还出现了背后强大“民间”力量支持的稳定币如Libra，中国移动支付发展得如此迅速，其本身的电子支付已经非常发达，中国央行提出的数字货币与比特币、Libra、电子支付到底有何不同或联结？下文将从几个显著的特点进行分析。

（一）比特币与中国央行数字货币

1.中心化问题

从发行方式来看，比特币采用虚拟挖矿的模式来实现产出，并没有稳定的价值锚定物，整个产出是一个去中心化的过程。而中国央行数字货币直接由央行来发行，商业银行或者注册企业以1：1的人民币来进行兑换，再由这些机构兑换给公众以流通于市场，央行数字货币是锚定人民币1：1发行的，央行在投放过程中处于中心地位。

从货币属性来看，比特币是通过一种P2P形式的虚拟加密数字货币建立起来的发送方和接收方可直接进行交易的电子现金系统。它依据密码编码，通过复杂大量的算法产生，比特币经济使用整个P2P网络中众多节点构成的分布式数据库来确认并记录所有的交易行为，大家共同记账来保证账本的准确性和安全性，整个过程并不需要一个中心化的平台，这样的方式实际上搭建起的是市场对数字货币的共识机制，某种程度上类似于黄金，变成了一种“共识货币”。中国央行数字货币是法定货币的数字化版本，仍由中央银行统一发行，具有法偿性，国家维护其运行安全，在货币属性上，是采用特定数字密码技术实现的货币形态，本质上只是技术形态的改变，并未改变价值内涵。

2.匿名性

比特币的账本虽是公开的，但密码学设计的特性使账户具有很高的匿名性，通常只能知道对方的钱包地址，很难知道这个钱包的物主是谁，这种匿名制度使得比特币成为衍生灰色金融以及经济犯罪最好的温床，洗钱、资金资产转移等犯罪行为在里边层出不穷并且无法受到监管。中国央行数字货币的账户是实名制的，不需要银行账户就可以交易，且交易可追溯，属于只有政府机关才有权利查阅的半私密性账本，央行能够记录脱离银行体系之外的数字货币交易信息，掌控货币流转过程中的全生命信息，能在流通领域对灰色地带进行监管与监控。

3.运营模式

从发行总量来看，比特币的总量是恒定不变的，其总量的决定因素是区块链机制和参与者的共识，货币发行数量往往受到算法严格限制。中国央行数字货币的供应数量是由政府参与决定的，锚定人民币的币值，价值较稳定。货币的存量是需要和市场生产力相挂钩的，长期通胀性或通缩性的货币对市场流通和稳定是一种严重的威胁。

从运营体系来看，比特币是一种单层运营体系，以虚拟挖矿形式实现产出，每4年产量减半（预计2140年挖完）。央行采用的“双层运营体系”，先把数字货币兑换给银行或其他运营机构，再由这些机构兑换给公众，并不直接与个人和企业用户面对面。央行层面保持技术中性，不预设技术路线，在第二层是否要使用区块链技术，给商业银行和金融机构足够的选择自由性。

从落地场景来看，比特币没有明确的支付场景，但已在零售、跨境结算等领域实现了落地，面向全球比特币用户。中国央行数字货币将主要用于小额零售支付场景，前期主要承担电子货币的功能，仅实现现钞的电子化，尚未落地，主要面对中国用户。

（二）Libra与中国央行数字货币

1.发行背景

Libra旨在建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施，而央行数字货币发行目的在于维护金融主权，为公众提供更加便捷和有保障的支付工具，实现整体经济效益和社会福利的最大化。

Libra由Facebook（其在全球拥有24亿社交网络基础）等机构发起的Libra协会发行，有Visa、Mastercard、Paypal、Uber等大型机构参与其中，锚定的是一篮子货币的存款或政府债券，要发行多少Libra，必须要有同等价值的储备资产存在，Libra用所谓的100%的储备资产抵押，没有限定于M0。中国央行数字货币直接由中国人民银行发行，锚定的是人民币，其资产储备来自商业机构向央行全额缴纳的準备金。注重M0而不是M1、M2的替代。

2.监管问题

Libra的发行是企业行为，一旦发行将受到会员机构所在国法律的约束，会有一系列政策监管套利的问题，而央行数字国家货币是国家行为，由政府直接监管，涉及范围仅中国用户，监管问题较易操控。

（三）电子支付与中国央行数字货币

电子支付是在银行存款货币基础上发展起来的。当居民不再直接持有法定货币，而是持有银行存款，需要支付时，无需提取现金（这里指纸币、硬币、数字法币），而是可以直接通过银行存款进行转账。电子支付本质是银行转账，只是利用了更为先进的电子通讯技术，通过联网的柜台、ATM、电脑、手机等终端，向银行传送转账指令，银行便将付款人账户中的数字，转移至受款人账户中。后来又出现了非银行支付机构，原理也是类似的。电子支付并不是创造了一种新型货币，它只是一种划转银行存款货币的方式。中国人民银行在过去大力建设银行清算系统，再加上银行、支付公司（支付宝、微信支付等）的努力，目前中国已拥有极其高效便利的电子支付工具。

通常来说，电子支付需要和银行联网操作，多数情况下暂时无法实现脱机交易，网络条件差的场合下无法使用，在匿名性方面，由银行详细记录了每一笔交易，掌握着每笔交易信息，也无匿名性可言。中国央行数字

货币一旦发行，用户可在手机等终端设备中下载安装好数字货币的数字钱包，即可收付数字货币，或从自己银行账户中存取数字货币，在无法联网、用户希望匿名、用户自身就无支付类账户等情况下可以实现脱机操作和匿名交易。

（四）总结

通过将中国央行数字货币与比特币、Libra、电子支付进行剖析对比后可以发现，中国央行数字货币的设计理念不同，其主要服务于中国，目前只在M0上做设计;其使用仅需一个载体（如智能手机），能实现脱机操作;比起比特币挖矿所需持续投入的电脑等技术成本，央行搭建央行数字货币运营平台的成本为一次性投入，日后发行成本将逐步递减，甚至将趋近于零;[1]在匿名交易问题上，央行数字货币属于半私密性账本，采用透明式记账和可控的匿名交易，相比于比特币和Libra，其最终能形成一个由国家信用背书的缜密的大数据系统，对货币流转过程中的信息进行掌控，能较为有效的监控灰色流通地带。央行数字货币仍是法定货币，而比特币并不能称之为货币，因为从货币的本质看，在现代信用货币体系中，只有国家发行的货币才是真正的货币，比特币与现代信用货币体系不相适应，难以满足货币政策的要求。[2]Libra是从支付开始的，并不作为支付中介，虽有存款和政府债券做抵押，但本质也是其他几种指定储备货币的代币、提取凭证，也算不上真正意义的货币。除了上述特点外，目前披露的中国央行数字货币明确将采用双层结构运行，不同于Libra通过协会，央行数字货币将通过商业银行做推广，市场运作的设计上也降低了对现有金融体系和银行体系的冲击。

三、以国际现状为基点思考风险点

国际清算银行于2019年调查研究了全球63家中央银行，其中41家位于新兴市场经济体，22家位于发达经济体，占世界人口的近80%，经济产出的90%以上。其中70%的中央银行已经或即将从事央行数字货币理论研究。

从国际现状来看，目前厄瓜多尔、乌拉圭的央行数字货币已终止运行，委内瑞拉发行“石油币”遇冷，另外包括中国在内7个国家正在推进央行数字货币的研发，但也有包括美国、德国、日本、欧盟在内的几个发达国家暂时对推出央行数字货币态度冷淡。下文将分别从运行遇阻、国际监管态度、非法定货币的比较视角出发，一探央行数字货币发行可能面临的风险点。

（一）从运行遇阻的央行数字货币出发

1.客户流量问题

2015年2月，厄瓜多尔推出了厄瓜多尔币，受到央行直接监管，并维持汇率稳定。但运行后的一年时间，厄瓜多尔币的流通量只占到整个经济体的货币量的万分之零点三不到，得不到民众使用的厄瓜多尔币在2018年4月份宣告停止运行。

厄瓜多尔币的推行到终止，主要决定因素是民众的使用频率，没有广泛坚实的客户群体，其推行必然受到阻力。对于中国来说，其仍拥有人口基数红利，加上移动支付的普及，第三方支付的发展，大量的数据和细分的使用场景数据，央行数字货币能更加完善其设计，体制较为灵活，因此发行并普及央行数字货币的应用上，其难度应远远少于其他国家。但同时，也应考虑到，中国地广人多，经济体量大，区域经济及公民群体素养差异明显。中国换一版人民币都需要约十年，显然要推广需要终端设备支持和一定使用技能门槛的数字货币将在流通环境建设上还是会面临诸多困难。[3]

2.被迫驱动力问题

2017年11月，乌拉圭中央银行（BCU）正式推出了其开创性的乌拉圭比索数字化——电子比索。BCU银行负责人重点强调，数字化比索不是比特币之类的加密货币，而是由BCU发行的法定数字货币。由此启动了发行、传播和测试电子比索的试点计划，后计划于2018年4月结项，随后全部电子比索都被注销。目前该项目正处于后续评估阶段，充分考虑一些问题后才能做出进一步试验和发行的决定。[4]而乌拉圭为何如此急迫的将法定数字货币实操化，想来也与该国2017年经历的一场严重的地区性经济衰退导致的市场现金短缺、通货膨胀、银行挤兑以及ATM机被取缔的现象有关。

乌拉圭发行为期仅6个月的电子比索，后再无相关报道，由此看来，发行央行数字货币可能成了一些深陷经济困境的第三世界国家应对危机的一种方式，在经济困难阶段或者是传统货币供应不足的地方，用数字货币作为通行货币的替代货币，可以起到抑制通货膨胀，从而稳定经济的作用。但其缺点也正是在于发行设计期间时间仓促，具有短期目的性，没有长远考虑。中国的央行数字货币从2014年起开始进行一系列的技术准备，央行数字货币的目的主要是为了替代现钞M0，现阶段M0主要问题在于（1）发行、印制、回笼和贮藏等环节成本较高，流通体系层级多;（2）携带不便;（3）易被伪造、匿名不可控，存在被用于洗钱等违法犯罪活动的风险。[]中国央行数字货币的发行背景与乌拉圭不同，其并没有在通货膨胀的背景下诞生，有长远考虑和试点长期推行的目的，在经济发展或平稳期就考虑该数字货币的推出，也有“防患于未然”之效果。

3.中心化不稳问题

2018年2月，委内瑞拉宣布发售“石油币”，石油币的价值与油价挂钩，发行参考价60美元，发行量为1亿，以50亿桶原油作为背书。在2014年国际油价暴跌之后，委内瑞拉这种高度依赖于石油创汇的经济体系的弊端愈发呈现出来。更为严峻的是，石油的价格长期与美元绑定导致委内瑞拉自身的货币体系极度脆弱，几乎完全受限于美元在世界经济的霸主地位。委内瑞拉政府希望石油币能够帮助委内瑞拉完成经济转型，缓解通货膨胀。2018年8月18日，总统马杜罗宣布正式发行石油币，定价为3600主权玻利瓦尔（60美元），约等于1桶石油的价格，而同年11月30日就调整为1石油币等于9000主权，2019年1月15日，马杜罗又以对抗经济战为由，再次提升了石油币的币值，即1石油币等于36000主权玻璃瓦尔。

这种价格受到委内瑞拉政府严重操控的数字货币根本无法满足国民的储值需求或者有效地保障资产安全。虽然委内瑞拉借着区块链的热度推行“石油币”，但是它实质上只是以主权信用支撑的虚拟货币，这种货币获得市场认可的前提是其发行的信用要足够好。然而，油价暴跌以来，委内瑞拉政府的种种行为，使得马杜罗政府希望通过发行石油币等数字货币挽救国内的经济这一目的恐怕很难实现。[5]加上特朗普政府在2018年3月签署行政命令禁止美国司法管辖的个人或公司参与石油币交易，这对于石油币在国际市场上的流通仍是一座难以跨越的“大山”。

委内瑞拉的数字货币失败了吗？其实也很难下定论，因为“石油币”毕竟用石油背书，一定程度上还是具备市场保值功能的，可能在不久的将来，随着委内瑞拉经济的改善，石油币的价值会上涨。回顾“全球示范型”的“石油币”的发行，一方面，国家发行数字货币必须要有具备市场保值功能的风险低的背书，以保障国家资产的安全性，满足国民的储存需求;另一方面，中心化的尺度要拿捏适当，要有稳定可靠的锚定物为基准，以此为本国甚至全球建立起坚实的信誉。央行锚定的数字货币本身就是一种信用的体现，也可以说是金融软实力和国力的体现。[6]

毕竟，“国无信不立，国无信不强”。

（二）从国际监管态度出发

从研发央行数字货币的兴趣动机来看，发达国家如瑞典，央行数字货币是现金使用频率下降情况的替代方案;发展中国家如泰国（为改善金融机构之间支付效率）和柬埔寨（为促进公民与企业之间的互操作零售支付），央行数字货币主要用于降低银行成本。对于数字货币的监管态度不同国家有支持也有否定态度，但也不乏持续观望的态度。

1. 支持态度

代表国家有白俄罗斯、巴基斯坦、乌克兰。白俄罗斯总统亚历山大签署《数字经济发展条例》，认可数字货币的合法性，还为交易者提供法律保障和税收优惠。巴基斯坦国家银行（SBP）正在考虑到2025年推出数字货币，SBP副行长Jameel Ahmad表示，央行目前正在研究数字货币概念，以“促進金融包容，提高效率和降低腐败”。2018年7月，由乌克兰央行、财政部及多家政府机关组成的金融稳定理事会决定支持将数字货币及通证定义为金融工具。2019年2月，乌克兰央行宣布已经完成了本国数字货币“e-hryvnia”的试点计划。

2. 观望态度

代表国家有美国、日本、欧盟。美联储前主席耶伦认为，美联储不会对数字货币出台专门政策，只会确保银行监管机构紧盯数字货币，并妥善管理市场交易活动。日本央行副行长雨宫正佳表示，日本央行短期内没有发行数字货币的计划，且认为央行发行数字货币不会有助于提升私营零售结算市场的竞争。2019年3月，欧洲央行理事Yves Mersch与波兰华沙出席会议时表示，欧元体系目前没有令人信服的动机去发行央行数字货币。

3. 否定态度

代表国家有加拿大和印度。加拿大央行行长认为购买数字货币是赌博，加拿大央行副行长Timothy Lane在卡尔加里大学Haskayne商学院讲话时表示，加拿大央行正在考虑如何应对加密资产的风险，数字货币不会取代加拿大法币。印度财政部部长称投资数字货币是诈骗行为，投资者进行数字货币交易时“风险完全应由自己承担”并建议最好避免参与此类投资。[7]

中国央行对数字货币关注甚早，初期时的央行对加密货币形式的数字货币也持小心谨慎的态度加以监管，但到后期，央行进行了更多的研究与尝试。目前，中国人民银行的数字货币主要聚焦于零售银行业务;从长远来看，可能也会进入大客户业务和资本市场。[8]全球的监管态度很难达到一致，所以与其“快跑”占据市场，不如先把本国服务做好。

（三）从非法定货币的发展出发

自2008年比特币打了“首枪”后，一些非国家机构也开始“摩拳擦掌”，除了2019年引起广泛关注的非法定货币Libra外，瑞士信贷银行于2015年4月开始了数字货币的试验，研发一种与真实货币和央行账户相关联的“多用途结算货币”，用于在运用区块链技术构建起来的金融机构交易平台上进行交易，并企望资产管理公司、监管当局、金融基础设施供应方（如清算所、交易所）能合作共同发行该货币。花旗银行也于2015年7月表示，其正在运用比特币的“区块链分布账户技术”研发自己的数字货币——“花旗币”（Citicoin）。花旗币的研发正处于早期阶段正在其内部试验运转三个相互独立的区块链，并不是真实货币在其中运转。[9]

与法定货币相比，非法定货币没有可靠稳定的实物资产可供背书，其所有权集中，风险相比国家信用来说也较高，因此非法定数字货币很难建立起公信力而获得高度信赖。但是，一些大型的非国家机构关于数字货币的设想的逐渐出台，也使得各国家的央行更加关注起其发展。从这个层面来说，央行以国家的名义发行数字货币，具有天然的公信力优势。

四、央行数字货币发行的其他注意问题

通过央行数字货币的国际发展现状和监管态度来看，中国央行数字货币作为法定货币，其具有公信力优势，另外在用户群体、发行背景、中心化设计等方面的设定方向比较明晰合理，在监管态度上，央行经历了一个严格限制到主动学习的过程——2013年，央行就发布了《关于防范比特币风险的通知》[10]，禁止金融机构和第三方支付机构参与比特币交易活动。2017年，央行与证监会对数字货币交易活动进行了集中的整治，于9月发行了《关于防范代币发行融资风险的公告》[11]，公告禁止网络平台开展法定货币、代币与虚拟货币相关的业务。部分地方政府也被要求引导从事比特币生产的企业有序退出，并对该类企业取消一定的优惠政策。虽然监管整顿一直在持续，但央行对数字货币态度愈加积极开放，并且主动拥抱这一新科技，从2014年起就已开始在进行一系列的关于央行数字货币的技术准备。除了国际现状总结出一些风险点外，在正式发行之前，还有以下几点尚需关注。

（一）隐私保护问题

对于金融行业而言，其系统的用户往往都是实名的，系统的数据涉及商业或个人隐私，在设计方案时，对隐私的保护能否以法律的形式规定，也是央行数字货币落实需重点考虑的。中国法定数字货币的设计考虑是“前台自愿，后台实名”，在大数据、云计算环境下，交易安全已不完全依赖传统的身份认证体系，通过客户行为分析保障交易安全、规避风险已经成为趋势。因此，在宏观或中观上数字货币可以做脱敏的大数据分析，但微观上不可侵犯合法用户的隐私。[12]中国央行数字货币的发行，必然逐渐会有相应的法律法规出台，中央银行在发行法定数字货币时需要仔细研究如何防止信息泄露的问题，在隐私保护这方面着重强调和设计，做到人民放心，安心，舒心。

（二）支付系统安全问题

中央银行发行法定数字货币对支付系统提出了更高的安全和技术要求。数字货币镶嵌到金融服务体系中，从与现有金融体系的链接中获得合法性的外表，人民银行要确保数字货币与纸币的分离。在日常生活中，黑客利用软件漏洞发起网络攻击，就会造成数据、隐私的泄露，一个小的漏洞，可能会造成全网的瘫痪。支付系统一旦出现问题，损失的将是国家公信力，除了在前期设计时做好技术人员配置以外，后期运行维护数据库的运行和维护也不可小觑，需提前做好相应准备。

（三）维护公平的竞争环境

央行数字货币的发行，必定对金融行业产生冲击，因此要始终保持谨慎态度。如果推出的数字货币大受市场欢迎，客户们发现数字现金的交付的便利程度远超电子支付，可能就会提取大量现金用在很多线下交易场合，此时对于银行来说，存款占总负债的比例大幅下降，尤其是客戶日常用来结算的存款下降，只能通过诸如MLF的货币政策维持自身的运营，成本更高，对银行净息差会可能有负面影响。要想“马儿跑还能少吃草”，央行在数字货币设计上，应当充分考虑其影响。目前披露的中国央行数字货币设计中，有两点设计是用以减轻冲击的：其一，央行的数字货币明确做M0;其二，双层结构，央行数字货币通过商业银行做推广，降低对现有金融体系和银行体系的冲击。日后的运行过程中，也要根据运行状态灵活调整相关政策以维护公平的竞争环境，比如央行可以对商业银行的数字货币挂靠实施激励性考核，以激发商业银行对推行数字货币的热情。

注释

[1]陈志鹏.我国央行数字货币的应用前景及问题探究[J].金融经济2019（12）：3-7.

[2]盛松成，蒋一乐.央行数字货币才是真正货币[J].中国金融2016（14）：12-14.

[3]邱勋.中国央行发行数字货币：路径、问题及其应对策略[J]，西南金融，2017（03）：14-20.

[4]克里斯蒂安·巴隆提尼，亨利·霍尔顿，徐菁.谨慎前行——中央银行数字货币调查[J]，金融市场研究2019（05）：114-124.

[5]范一飞.关于央行数字货币的几点考虑[N].上海市第一财经日报，2018-01-26（A05）.

[6]杨国丰.石油币：委内瑞拉梦一场[J]，中国石油石化，2018（07）：50-51

[7]单建军.数字货币发展现状与监管研究[J]，海南金融.2019（10）：77-81.

[8]马向东.全球视野下的Libra[N].中国保险，2019-10-8（005）.

[9]张正鑫，赵岳.央行探索法定数字货币的国际经验[J].中国金融.2016 （17）：28-30.

作者简介

龙秋锦（1996-），女，汉，华东政法大学国际金融法律学院2018级硕士研究生，研究方向：金融法、证券法、国际金融（上海200042）。

华东政法大学国际金融法律学院