比较法视野下的可再生能源绿色证书交易制度构建

陈 婷

（根特大学 法律与犯罪学院，比利时 根特 9000）

目前，高比例的“弃风弃光”问题成为阻碍我国实现可再生能源中长期开发利用目标的“拦路虎”。①我国弃风弃光率自2013年以来维持高位（在8%-17%之间波动），整体弃风率在2016年甚至达到17%。虽2019年以来逐渐得到控制，但弃风弃光问题在我国可再生能源发电基地“三北”地区仍然突出。相关研究表明，可再生能源生产放弃（renewable curtailment）比例维持在低位时可以作为平衡供求的灵活手段，以向生产者提供确切需求信息，防止投资和产能过剩，但是如果放弃率大于3%或者5%的阈值，则会对可再生能源产业的成本回收、投资前景、融资成本产生严重影响。我国弃风弃光数据，参见国家能源局：《2018年风电并网运行情况》，http://www.nea.gov.cn/2019-01/28/c_137780779.htm，最后访问日期2020年9月10日；国家能源局：《2017年可再生能源发电量1.7万亿千瓦时 弃风弃光率均下降》，http://www.nea.gov.cn/2018-01/26/c_136927061.htm，最后访问日期2020年9月20日；张玥：《2011年-2015年中国弃风数据统计》，载《风能》2016年第2期。[1]这一现象体现出长期依赖的固定上网电价补贴制度在平衡可再生能源电力供求、②固定电价对于价格符号的扭曲使得生产者通常不能灵活并迅速地对可再生能源成本降低做出反应，以及根据价格对需求变动作出及时回应，导致上游投资与产能过剩从而引发电力供求失衡。而我国对可再生能源发电的补贴需根据发电量来核发，再次加深了电力生产决策对补贴而非价格符号的依赖。[2]提供充足资金保障、①近年来可再生能源财政补贴缺口逐步扩大，根据财政部的统计，截至2017年底，可再生能源补贴缺口已达到1000亿元。参见http://guangfu.bjx.com.cn/news/20180202/878569.shtml，最后访问时间2019年9月15日。由于补贴资金用于支付可再生能源电力收购时高于当地燃煤机组标杆上网电价的部分，补贴的缺口使得电网企业履行可再生能源全额保障性收购义务的面临巨大困难。参见财政部、国家发展改革委、国家能源局：《关于印发<可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法>的通知》，2011年11月29日。改善并网以及促进消纳②《可再生能源“十三五”规划》已认识到我国可再生能源发展存在“重建设，轻消纳”的问题。等诸多方面的内生障碍和普遍困境。同时，也有研究注意到了固定上网电价补贴制度过于依赖政府在财税和价格方面的给付及管控，客观上限制了可再生能源发电成本降低的潜力。[3]正是因为这些内在的弊端以及固定上网电价制度在匹配可再生能源现阶段与未来发展目标上的不力，对其进行局部的“修补”对目前我国可再生能源发展面临的综合性问题而言几近一种“碎片式”的进路，那么，探讨在一定程度上取代电价管制与财政补贴的制度方案对于现实问题的应对而言是现实使然且有所助益的。

区别于价格管控与提供补贴的规制机理，绿色证书交易制度（Tradable Green Certificate Schemes）通过核查义务主体的绿色证书持有义务，来分解实施可再生能源消纳配额义务。同时，其侧重运用基于市场的规制手段，利用证书的可交易性来促使具有可再生能源消纳配额义务的市场主体以更低成本履行义务，并通过可以独立于物理电量出售的“非捆绑”式的证书交易模式，为可再生能源发电商提供额外收益。③在这样的制度设计之下，相关义务主体获得绿色证书的方式既可以是可再生能源电力的采购，也可以向拥有绿色证书的法定主体例如可再生能源生产者购买绿色证书，这就使得可再生能源的生产者可以获得除出售物理电力以外的收益，则为可再生能源的生产者提供了与传统能源生产者相比额外的激励。[4]伴随着绿色证书交易制度全部或部分地接替固定上网电价制度，以往被压制的价格符号的功能逐步恢复，竞争性价格回归主流将使得投资决策依据供求关系而做出，[5]因价格符号扭曲导致的可再生能源供求失衡的局面可随之得到改善。

为进一步促进能源可持续转型（sustainable energy transition），以实现在能源安全和应对气候变化方面的目标，绿色证书交易制度已经在欧盟、英国、美国、澳大利亚等国家和地区先后得到实施。限于篇幅，本文以域外立法的典型样态为镜鉴，在识别该制度实施的优势与风险的同时，就我国引入该制度时首要探讨的三个基本维度，即实施基础、立法模式、证书交易监管体制进行具体分析研判。

一、绿色证书交易制度实施的基础

以绿色证书交易制度运行的基础来划分，可以将各国绿色证书交易制度分为基于自愿和基于可再生能源消纳配额义务两种模式。就匹配我国《可再生能源法》的立法目标和解决可再生能源发展面临的紧迫问题而言，我国绿色证书交易制度的建构应基于可再生能源配额义务。

（一） “配额制”和“基于自愿”的绿色证书交易模式辨析

基于自愿的绿色证书交易制度是指电力市场主体自愿提升可再生能源消纳比例，例如荷兰在1998年至2001年间推行的绿色电力标志交易制度（Green Labeling Trading System）。[6]作为1997年《环境行动计划2020》的一部分，荷兰的输配电企业与政府缔结了一项自愿协议，确立到2000年，供电企业至少要销售3.2%的可再生能源电力。[7]基于可再生能源消纳配额义务的绿色证书交易制度则是指，在特定的义务履行期限内，配额义务主体需要通过购买或自己生产可再生能源电力来获得足够的证书，也可向可再生能源发电商或者其他授权交易证书的机构购买绿色证书，来履行与一定数量的证书所对应的可再生能源消纳配额义务，否则其将面临罚款。[8]例如，英国2000年的颁布的《公用事业法》（Utilities Act 2000）第62条规定在大不列颠、英格兰、威尔士、苏格兰运营的电力供应商需履行可再生能源义务，并授权国务大臣以发布“可再生能源义务令”（Renewables Obligation Orders, ROO）的形式来监督该可再生能源义务的履行。①参见Utilities Act 2000, Section 62 (1) (2).根据该条第3款之规定，可再生能源义务指，本法所规定的电力供应商必须在指定日期之前（或在若干指定日期之前，或在每年的某一指定日期之前），向主管当局出示特定证据以证明，在指定期间内，该公司已向英国的客户供应与该供应商有关的、产自可再生能源的电量。②同上注，Section 62 (3) (a).而国务大臣通过可再生能源义务令建立了义务证书制度，其本质上充当着法定可再生能源消纳配额义务的实施机制。

在我国，2017年，发改委等三部门下发《试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》。然而，由于我国面临着严峻的可再生能源电力并网阻滞、消纳不足以及财政补贴缺口问题，基于自愿认购的绿色证书交易制度恐既无法分解实施可再生能源中长期发展目标，也无法通过约束相关市场主体的行为来解决可再生能源电力无差别并网、优先并网以及消纳难题，更无法确保在“补贴退坡”的情况下，③《国家发展改革委关于全面深化价格机制改革的意见》中明确，“根据技术进步和市场供求，实施风电、光伏等新能源标杆上网电价退坡机制，2020年实现风电与燃煤发电上网电价相当、光伏上网电价与电网销售电价相当。”参见国家发改委：《国家发展改革委关于全面深化价格机制改革的意见》，2017年11月8日。自愿认购绿色证书能为可再生能源发电项目提供较为稳定的资金保障。很明显，长期实施绿色证书的自愿认购交易不符合发改委提出建立绿色证书交易制度以逐步、全面取消财政补贴的初衷。发改委在提出建设绿色证书交易制度之初就意识到了要建立基于强制性配额的绿色证书交易制度。④参见发改委：《可再生能源“十三五”规划》。而在正式探讨对绿色证书交易制度进行规范建构的过程中，本文所持的观点是，我国的绿色证书交易法律制度必须基于可再生能源消纳配额义务。

一方面，基于配额义务实施证书交易是避免可再生能源保障性法律制度与《可再生能源法》所规定的可再生能源开发利用中长期发展目标脱钩的必然要求。长期以来，在固定上网电价补贴制度实施中，政府无法通过补贴和价格机制来控制可再生能源发展具体目标的实现，导致可再生能源保障制度与可再生能源发展目标脱钩。[2]20基于配额的绿色证书交易制度通过在证书和消纳配额义务之间建立紧密联系，即证书载明所代表的物理电力消纳额度，并且电力市场主体以持有绿色证书为配额义务履行的证据，使得“绿色证书持有义务”对等于相应的可再生能源消纳义务。因此，相比于“自愿性绿色证书交易”，“强制性配额+绿色证书交易”的制度方案使得实施机制与可再生能源发展目标直接挂钩并落实到各个义务主体，更有利于其实现作为可再生能源保障性法律制度的功能。只有以配额义务为基础，绿色证书交易制度才能成为配额义务所代表的可再生能源发展目标的实施机制，同时，只有向输配电企业、拥有自备电厂的企业等电力市场主体施加配额义务，才能为可再生能源的消纳提供确切保障，逐步解决困扰我国可再生能源发展的并网与消纳难题。而正是在强制性配额义务的基础上，方能激发绿色证书交易制度利用市场交易机制来降低开发利用可再生能源成本的潜力。即配额义务承担主体通过比较绿色证书价值与可再生能源发电的边际成本选择资源和技术进行开发或购买绿色证书完成配额任务，实现资源的优化配置。[9]

另一方面，目前来看，自愿认购的绿色证书交易机制无法为可再生能源发电项目提供充足的支持与激励。《绿色电力证书核发及自愿认购规则》（以下简称《认购规则》）中规定，风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后，相应的电量不再享受国家可再生能源补贴。也即该规则有意将自愿认购的绿色证书交易机制作为固定上网电价补贴制度的后继替代者，但该规则并未给予证书自愿认购参与人以任何形式的激励。在可再生能源电力价格仍然高于常规能源电价的情况下，完全依靠环境教育和道德鼓励并不能实现引导消费者转向绿色电力消费的目标。[10]也即无法向可再生能源发电项目提供较为稳定、充分的资金支持。例如，2005年《上海市绿色电力认购营销试行办法》推行后，用户认购的电力数量还不到电力公司能提供风电的23%。[11]此外，域外经验表明，由于主要依靠市场化机制来促进可再生能源的消纳，绿色证书交易制度在为可再生能源电力的投资者和生产者提供确定、稳定的收益方面不如固定上网电价制度，而且因为证书价格波动对投资的负面影响，绿色证书交易制度需搭配相应的市场稳定机制。[12]同时，需考虑至少在过渡期对小型可再生能源发电项目保留固定上网电价补贴制度，以降低政策工具的更迭给小型发电项目带来的冲击。以配额义务为基础的绿色证书交易制度尚且要考虑上述问题，《认购规则》在没有做出这些制度安排的时候，就寄希望于自愿认购的绿色证书交易制度能够替代财政补贴和固定上网电价来充当主要保障可再生能源电力发展的制度是有些不切实际的。因而有相当一部分学者已认识到，在我国可再生能源资金缺口较大的情况下，强制性配额义务是可再生能源绿色证书交易制度必不可少的一部分。[13]

（二） 可再生能源消纳配额义务的设定

可再生能源消纳配额义务主体一般为电网企业、配电企业、拥有自备电厂的企业、化石能源发电企业。对于输配电企业而言，在已有的全额保障性收购的法律框架下，电网企业当然需要承担可再生能源消纳的配额义务，持有与其配额义务相当的绿色证书。在我国，各省级电网企业及其他地方电网企业、配售电企业尤其是承担相应供电区域内可再生能源电力配额目标的关键主体，其是否履行可再生能源配额义务直接决定了并网这一“瓶颈”环节畅通与否，也即可再生能源电力无歧视上网、优先上网的法定要求能否得以充分实施，否则，可再生能源的最终消纳将无从谈起。我国《国家发展改革委、国家能源局关于实行可再生能源电力配额制的通知（征求意见稿）》（下称《可再生能源电力配额制（征求意见稿）》）也充分认识到了这一点，其中将电网企业纳入到配额义务主体中，并将配额义务与全额保障性收购义务进行了衔接，规定“对于电网企业按照可再生能源发电保障性收购要求统一收购的可再生能源电量，按照电网企业经营区内各市场主体非市场化实际用电量大小等比例、分时段原则进行分摊，计入市场主体可再生能源电力配额完成量。”

自备电厂尤其需要被纳入到可再生能源配额义务主体中。一方面，其独立于主电网配电系统，挤占可再生能源的消纳空间，在尚未全面开展碳排放交易制度时，大量自备电厂可能成为电力系统低碳化转型的“漏网之鱼”，另一方面，自备电厂亦不参加针对可再生能源的调峰，甚至加大电力系统调峰压力，不利于可再生能源电力调度。[14]有鉴于此，自备电厂亦应当承担配额义务，通过生产、采购可再生能源电力或单独购买绿色证书，以强化其对可再生能源电力消纳的支持。除此之外，化石能源发电企业也可被纳入配额义务主体范畴。在《可再生能源“十三五”规划》中，就建立我国统一的可再生能源绿色证书交易制度进行了初步的规划，其中也包括设定燃煤发电机组的非水电可再生能源配额指标。向燃煤发电机组施加可再生能源配额义务可发挥与碳税等财税手段等同的，将其碳排放的外部不经济性内部化的功能，[15]但与碳税手段相比不同之处在于，其使得可再生能源发电商或具有富余绿色证书的其他市场主体直接获得了证书交易产生的收益，[16]形成了以更低成本开发利用可再生能源的市场诱导机制，提高了能源结构优化与低碳转型的效率。目前，我国《环境保护税法》所规定的“应税污染物”中虽包含44种大气污染物，但仍不涵盖二氧化碳，①参见《环境保护税法》，附表2：应税污染物和当量值表。可见我国目前尚未有所谓的“碳税”，施加可再生能源配额义务并不会造成针对碳排放成本内部化的过重义务。在具体实施中，允许“非捆绑式”的证书交易方式的原因之一即在于满足化石能源发电商通过单独购买相当数量的绿色证书来履行配额义务的需要。

截至目前，由于没有上位法设定过“可再生能源消纳配额义务”并就违反该义务的否定性后果建立责任机制，根据《解决弃水弃风弃光问题实施方案》和《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》（下称《清洁能源消纳计划》）等规范性文件形成的所谓“消纳配额义务”并不具备约束政府及相关电力市场主体的强制性效力，必然有损于该义务的强制力与安定性。因此，配额义务必须通过《可再生能源法》予以设定，以明确相关主体的义务内容与责任，并就监管该义务实施的公共行政权的建构、限制与追责进行规定，包括授权该监管机构一般是国务院能源主管部门来制定各阶段的配额及其实施细则。对于能源主管部门设置配额的具体形式，首先，可以在《可再生能源“十三五”规划》的基础上进行细化。该规划提出设定燃煤发电机组及售电企业的非水电可再生能源配额指标。考虑到我国水力发电的市场化程度较高，并未面临突出的消纳问题，而相比之下，我国“弃风弃光”问题较为严重，因此未来立法强调非水电配额义务的设定，方有利于解决非水类可再生能源电力消纳困境，确保光电和风电的大规模投资成本回收以及激发技术进步。[8]27

其次，就配额义务的履行途径而言，可以参考2018年国家能源局发布《可再生能源电力配额制（征求意见稿）》中的义务履行方式，将其中确定的履行配额义务的途径予以合法化建构。该通知明确，配额义务的履行有三种形式：（1）从区域内或区域外电网企业和发电企业购入的可再生能源电量；（2）自发自用的可再生能源电量；（3）从其他配额义务主体购买的配额完成量或购买绿证折算的配额完成量。相应地，在绿色证书交易制度体系中，绿色证书用以证明配额义务履行情况，所以以上三种途径皆可获得与所履行配额相对应的绿色证书。相比于直接规定实现社会目标的途径带来的低效率，此做法允许市场去决定实现可再生能源利用目标的更具成本效益的路径，体现了绿色证书交易制度和碳排放交易制度等“允许许可证交易”理念在效率层面上的显著优势。[17]同时，无法履行义务的处罚措施也形成对市场主体以更低成本生产、利用可再生能源的诱导。再次，未来相关立法需明确配额义务的履行期限，例如一年，并在每一履行期限末要求义务主体向能源主管部门报告绿色证书持有情况，以核查配额配额义务的履行。因此在每一履行期限开始之前，能源主管部门需发布该履行期限内的配额总目标和不同类型义务主体的配额目标，并针对每一履行期公布实施细则，即在基本保持绿色证书交易规则不变的情况下对需要调整的内容发布新的规范。

最后，发改委相关规范文件中采取了国家能源局为省级区域设定配额，区域相关义务主体再履行配额义务的模式。而欧盟一些成员国的做法是直接由国家能源主管部门设定每一义务履行期的配额指标并直接估算每一供电企业需履行的配额义务。也即在配额义务的履行模式中，目前呈现出了两种选择，一种在制定配额指标时无需通过地区来实施或考虑地域差异，而另一种则为不同的区域设置不同的配额。英国的义务证书交易制度中就考虑了不同区域承担配额义务的种种差异，负责组织实施可再生能源义务的国务大臣每年都为大不列颠岛（含英格兰、苏格兰、威尔士）与北爱尔兰制定不同的《可再生能源义务令》，而且义务令在后者区域正式实施的时间晚于前者，且配额义务的计算方式并不相同。①例见The Renewables Obligation Order 2002, 2002 No. 194，http://www.legislation.gov.uk/uksi/2002/914/contents，最后访问日期2020年2月28日。类似地，在我国绿色证书交易制度的具体设计中，考虑到可再生能源电力消纳量呈现较大的区域差异的特征—可再生能源电力的负荷中心一般位于京津冀、长三角和珠三角地区，对电力的需求量远远高于处于边远地区的可再生能源发电中心的电力需求量，因此有必要根据区域设置差别化的可再生能源配额，[13]22并可由省级能源主管部门监督实施。

二、强调“开放性结构”特征的立法模式

英国和欧盟一些成员国的绿色证书交易法律体系建立在电力法或公用事业法的基础之上，在这些上位法中，确立了可再生能源消纳义务并授权具体的行政主管部门制定关于义务配额和绿色证书交易的规范。可以总结为电力或能源综合立法+绿色证书交易专项法规的立法模式。采取怎样的立法模式决定了绿色证书交易法律制度在解决法的稳定必要性与变动必要性的重大议题上能否寻获一个趋于平衡的进路并从该平衡中获取制度的安定性、灵活性与回应性力量。正如庞德对该问题所洞见的那样，“一般安全中的社会利益促使人们去探寻某种据以彻底规制人之行动的确定基础，进而使一种坚实而稳定的社会秩序得到保障。但是社会生活情势的不断变化却要求法律根据其他社会利益的压力和种种危及安全的新形势不断做出新的调整。”[18]他同时指出，当我们力图协调法的稳定必要性与变动必要性这两种相互冲突的要求时，从某个方面来看，变成了一个在规则与自由裁量权之间进行调试的问题。[18]2通过明确一般性规则与为其充分实施所需要的授权性行政立法之间的关系，立法模式本身为规则与裁量权的调试提供了重要进路。

同时，不采取由一般性规则确定一切行为模式与法律后果的立法模式，而是往往保持一种“开放性结构”还基于人类立法者所固有的困境，即我们对事实的无知以及由此导致法律的形成不可能一蹴而就的客观局限。对此，哈耶克与哈特都曾有著名的论断。哈耶克指出，对立法法案的考虑无法穷尽其周全性，法律制定必然是一个持续不断的过程，而每一个阶段的步骤或安排都会产生在当时无法预料的后果，[19]因此不可能一劳永逸地以一种全涉性的整体观在立法中实现规则的彼此协调。而哈特指出，无论选择判决先例还是成文立法来传达标准，这些方式都不可能在实施中完全具备确定性，因而这些规则必然具有所谓的开放性结构。[20]尤其在某种需要依托行政管制的复杂领域中，我们不可能统一地辨认出应该做出或不应该做出的行为类型，也就决定了无法以单一的规则加以规范。[20]126对此情况的解决方案之一就是建立法律+授权性行政立法的模式。也即立法机构制定相当一般化的标准，然后授权熟悉不同个案类型之行政机关，依照他们的特别需求来制定规则。[20]126这一开放性结构的立法模式在可再生能源法律规制议题中更应得到强调。

英国的绿色证书交易法律体系是一个典型的在“稳定必要性”与“变动必要性”之间找寻平衡，以及为复杂规制领域建立开放式法律结构的立法模式。在保持法律所确定的消纳可再生能源的一般性义务规则的前提之下，出于实现中长期可再生能源利用目标的紧迫性，以及需根据所规制的可再生能源电力行业与技术成熟度调整激励机制的需要，国务大臣以每年度发布新的《可再生能源义务令》的形式来践行上位法所授予行政立法权。研究多年的《可再生能源义务令》可以发现，其拥有近乎类似的篇章架构，且经过多年的建构，在内容构造上基本已形成较为确定的针对可再生能源生产者、供电商以及绿色证书交易监管机构的责权利体系。①例见The Renewables Obligation Order 2002，也参见ELECTRICITY, ENGLAND AND WALES: The Renewables Obligation Order 2015, 2015 No. 1947, http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/1947/made/data.pdf，最后访问日期2020年8月27日。只是，事实证明，根据法律的实施效果以及法律所调整实际关系的变化，年度义务令在一些事项上予以更新、检查和修正是尤为必要的，体现在根据年度重新确立可再生能源义务配额，在总结过去法律实施经验教训的基础上推行必要的体制机制改革，例如从技术中立型的证书面额机制转为差别化证书面额机制（banding）就有赖于该较为灵活的立法模式，[21]以及针对可再生能源电力行业与发电技术发展状况作必要的调整以避免过度补贴或激励不足等等方面。

在我国构建绿色证书交易法律制度的语境下，《可再生能源法》所规定的中长期可再生能源开发利用目标决定了配额义务需被分阶段实施，且每一阶段的实施面临着因时而异的可再生能源发电行业及相关技术发展状况。相比于较为成熟的化石能源发电行业，可再生能源产业仍处于兴起与发展阶段，绿色证书交易法律制度因而面临着更多的情势变动以及制度回应性需求。为建立“既稳定又灵活”的法律规范体系，在立法模式上，需由上位法订立可再生能源配额义务及其实施的一般规则，并在此基础上授权国务院能源主管部门建立绿色证书交易的实施规范；在该行政立法模式中，还需考虑具体针对每一配额义务履行期制定对应的规范，以对可再生能源发电技术发展等变动事项进行积极回应以确保资源的分配能有利于促进发电技术的多样化以及持续降低发电成本。同时，配额义务的履行与绿色证书交易关涉多种类型的电力市场主体，且容易因证书价格波动等问题挫败法律制度对可再生能源的保障与促进效果，是具有社会重要性但却具有无法预测其许多面向的变化的规制领域，立法机构因而无法预先架构出可以有效在各个阶段、针对不同发电类型一体适用的规则。[20]126考虑到绿色证书交易制度可能带来可再生能源电力监管体制与机制的革新与挑战，至少在制度实施之初，在上位法授权范围内发布针对每一配额义务履行期的实施细则对于建立理性的开放性法律结构、不断完善该新创制的监管体系而言是极具积极意义的。

三、绿色证书交易的分级监管体制

出于公众对人类健康和安全及自然环境遭受的威胁的日益关注，促进了新的行政机关和新的规制的创立。[22]为增进可持续、低碳的能源转型与由此带来的环境效益，可再生能源规制无疑再一次扩张了公共行政的疆域，而可再生能源保障性法律制度的演进所导致的政府角色与职责的转变，带来了相配套的监管体制与法定职权的创新与创设。相比于固定上网电价补贴制度，绿色证书交易制度就体现了迥异与全新的政府角色与规制体系。但在我国语境下，当我们探讨绿色证书交易管理体制时，并非是从零开始的。因为《认购规则》虽然是针对自愿认购的绿色证书制定的规范，但已经搭建起了证书交易监管的初步框架，且《碳排放权交易市场建设方案》也为绿色证书交易监管体制提供了一些思路。但这对于绿色证书交易法律制度建立完备的监管体制而言仍然远远不够，仍需在立法中系统地解决证书交易监管的体制问题。

一般而言，电力主管机关是负责绿色证书交易监管的机关，也可由其指定内部的相关机构对绿色证书交易进行具体监管，而电力主管机关更重要的职权在于在上位法授权的范围内为证书交易监管机构开展活动制定职权框架。在荷兰的绿色证书交易制度中，法律就允许经济事务部指定国家电网运营商来负责建立并运行证书管理系统。①例见CertiQ, 2015 Annual Report, http://www.certiq.nl/fileadmin/user_upload/Jaarverslagen/Annual_Report_2015.pdf,最后访问日期2020年8月23日。[23]而英国则是由国家电力主管机关下设的天然气和电力市场办公室来负责监管配额义务的实施以及绿色证书的核发、交易以及行使行政处罚权。[24]在荷兰的案例中，由于电网企业并不是绿色证书交易法律关系的义务主体，因而具备相对独立的地位，可以被委托行使证书交易监管职权。但是由于我国电网运营企业往往都是可再生能源全额保障性收购的义务主体，且有可能经由相关立法对配额义务与保障性收购义务进行衔接处理后，电网企业会成为绿色证书制度中的配额义务主体，如若被委托行使监管职权存在利益冲突。同时，此类被委托对绿色证书交易进行监管的机构需要行使必要的行政处罚权，而根据我国《行政处罚法》第十九条的规定，受委托行使行政处罚权的组织应是依法成立的管理公共事务的事业组织。企业组织不是依法成立且以管理公共事务为基本职能的事业组织，无法被委托行使行政处罚权。因此，在我国已有的法律制度框架下，以向企业进行行政委托的形式建立绿色证书交易的管理体制缺乏合法性，能源主管部门将是主要承担证书交易监管职权的主体。

发改委等三部门下发的《认购规则》中，国家能源局仍然是绿色证书自愿认购的监管机关，监管事项包括绿证核发程序的公平性、认购记录的真实性和完整性、认购平台运行可靠性，以及响应认购参与人咨询、投诉的及时性等。而绿色证书的认购监管由其委托下设的可再生能源发电项目信息管理平台来进行。信息管理平台的职权具体涉及：（1）绿色证书的申请审核与发放；（2）对扰乱市场秩序的认购行为、虚假与欺骗行为等异常认购行为进行重点监控；（3）发布认购季报、年报，异常认购与违规认购公告等信息。在监管措施方面，规定了国家能源局及派出机构组织国家可再生能源信息管理中心等相关机构的调查权并规定了相应的处理措施。《认购规则》初步搭建起了证书核发、认购过程的基本监管职权。在未来通过立法对上述行政职权予以明确构建的过程中，还需增加监管证书持有义务即配额义务实施监管的职权，可由国务院能源主管部门指定能够负责监督配额制实施的绿色证书交易监管机构。该机构应当不仅具有运行证书申请、交易等信息平台的权力，同时相关法律和行政法规也需要为其设定相应的行政处罚权。具有配额义务的主体需在义务履行期限届满之前向法定的证书交易监管机构提交与配额义务对应的证书作为其履行法定配额义务的凭据，而监管机构需就绿色证书的清缴进行核验，并对怠于履行义务的行为进行处罚。

如果我国在立法中保留为不同区域制定差异化的配额指标的做法，那么相比于将监管职权集中于国务院能源主管部门的管理体制而言，考虑建立分级的绿色证书交易监管体制是更富理性秩序的。《清洁能源消纳计划》和《解决弃水弃风弃光问题实施方案》中都提出要科学确定各省级区域全社会用电量中可再生能源电力消费量最低比重指标，随后发布的《可再生能源电力配额制（征求意见稿）》为全国和省级区域的配额指标提出了相应的测算公式，并规定了各省（区、市）2018年、2020年可再生能源电力总量配额指标与非水可再生能源电力总量配额指标。如果配额指标会按照全国和省级行政区域的层级进行分配，那么理应对国务院和省级能源主管部门的监管权限进行划分，以通过分级的监管体制来使得全国层面的配额义务与省级层面的配额义务得到更为有序、合目的性的实施。

在事权的纵向分配上来说，上级权属可以从许多职责中解放出来，体现在它们只需要在必要时进行协调，并通过把握方向和进行必要的修正方式，尤其是通过确定下级规整权属可以自己决策的框架条件，来对所要实现的总体效果施加影响。[25]248因此，面对我国较大规模的绿色证书交易市场监管任务，更为理性和合目的的做法是在构建该制度的立法中就纵向事权划分进行规定。由于《可再生能源法》可以授权国务院能源主管部门制定配额义务的实施细则，那么作为上级权属，国务院能源主管部门的主要职责在于制定与绿色证书交易制度实施相关的授权性行政立法，就绿色证书交易的一般规则建立统一规范。并在相关规范中建立上述的权属控制机制以及事权纵向分配的框架条件，包括被授权对象的确定、从基本权规范和法治原则的角度对有关被授权对象行使的职权内容进行界定和界限，并规定职权行使应适用之程序。[25]248

我国《碳排放权交易市场建设方案》就提供了一个针对法律拟制市场进行监管的分级体制。明确国务院发展改革部门与相关部门共同对碳市场实施分级监管。省级、计划单列市应对气候变化主管部门监管本辖区内的数据核查、配额分配、重点排放单位履约等工作。这样的体制安排是为更有效率地保障碳配额义务的“落地”，同理，在绿色证书交易制度中，既然已考虑为省级区域设置可再生能源配额义务，那么其具体实施与执法也应部分授权给省级能源主管部门。方能同时保障法的统一性与有效性，实现“将秩序与富于活力的多样性共存于‘一个屋檐下’的重要任务。”[25]248

四、结语

在可再生能源产业已经从新兴产业不断发展壮大的背景之下，绿色证书交易制度向我们提供了一种糅合行政与市场工具的新进路，也即依靠配额义务与交易机制来为可再生能源的生产与消纳提供法律保障，以减轻对政府补贴与价格管控手段的依赖。域外一些国家的可再生能源绿色证书交易立法实践为我们提供了法律借鉴的丰富资源，但是，该制度在我国得到成功“移植”并持续发挥作用仍需艰巨的法律论证之途。结合我国的实际，绿色证书交易制度构建需搭配可再生能源配额义务，并以之为基础，从而在可再生能源中长期开发利用目标、配额义务、绿色证书三者之间建立密切关联，使得绿色证书成为促进更低成本履行配额义务以及核查配额义务履行的实施机制。同时，具备一定程度的开放性结构的立法模式在回应可再生能源法律规制特征上将发挥关键作用。而为回应全国范围内证书交易监管的复杂性特征，以及满足差别化配额义务实施的需求，则需考虑在国务院能源主管部门和省级能源主管部门间建立分级管理体制并明确职权分配方案。