以高校为例谈事业单位经营性资产管理规制

曹治国，王 晶

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206）

一、问题的提出

事业单位的改革历时弥久，根据2011年3月《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《中央意见》）中提出的总目标，到2020年事业单位改革现阶段应告一段落。按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。从此次分类可以看出事业单位不再具有行政性质，其将成为具有公益性质的社会组织。具有行政职能和仅从事生产经营活动的事业单位都将成为过去式。

同时，《中央意见》中还指出，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

2011年7月国务院办公厅印发的《关于事业单位分类的意见》中明确提出公益一类事业单位不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。公益二类的事业单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行。即：公益一类的事业单位不得进行经营性活动，公益二类的事业单位可以进行经营性活动。故本文中所提及的事业单位的经营性资产仅指公益二类事业单位的经营性资产。公益二类事业单位最具代表性的是高校群体，故本文以高校为例。

北大方正集团是北京大学的校办企业，由于快速扩张、股东内斗以及各种领域的并购等原因，其核心竞争力严重分散。2020年2月19日，正式进入破产重整程序，北大方正集团破产重整案引发了社会对事业单位经营性资产管理和规制问题的高度关注。高校成立资产公司是为了高校经营性资产的有效利用，但并不代表要一味地追求经济利益。高校资产要以保障高校正常教学、科研等任务完成为首要目标，其次才是利用高校拥有众多科技成果的独特优势，进行资产的保值增值等经营性活动。实际上，方正集团在前期发展前景良好，但盲目追求多元化经营，忽视了自己的核心竞争力，成为追求空心化的金融资产运营集团。此案充分暴露出企业内部管理和外部管理出现严重的问题，致使企业发展走上歧途，这为事业单位的改革敲响了警钟。改革是必然的，但是在改革的过程中如何管理其经营性资产，确保其保值增值，而不是走向流失，这是一个十分值得深思的问题。故本文将针对高校经营性资产的管理规制进行研究。

二、国内高校经营性资产管理规制现状

（一） 经营性资产

关于经营性资产的定义早在1995年出台的《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》中进行了规定，即经营性资产是指事业单位用于从事生产经营活动的资产。虽然此《实施办法》现已废止，但是其各项规定在相关法律中仍有沿用，且在《中央意见》以及2019年修正的《事业单位国有资产管理办法》等文件中均未涉及，仅提及事业单位可以进行对外投资，故此概念仍具参考价值。在该《实施办法》中第四条明确规定了三种资产不准转作经营性使用：（一）国家财政拨款；（二）上级补助；（三）维持事业正常发展，保证完成事业任务的资产。实际上不论是国家财政拨款还是上级补助都是为了事业单位正常运行而获得的资金，故第三项是兜底性条款，即保证事业单位任务顺利完成的资产不能进行经营，其他不影响完成事业单位任务的资产可以从事经营性活动。

但有学者认为事业单位中经营性资产与非经营性资产并不是非此即彼的关系，有些资产兼具经营性与非经营性这两种属性，被称为“准经营性资产”，即高校既可以满足和保障正常教学、科研等必须事务，同时又可用于经营但无法划转为经营性资产的资产。[1]如：在不影响学生使用的情况下出租教室、礼堂。这些资产大部分时间是要用于正常的教学和科研事务的，但是在假期会有一段时间的闲置，这时如果任由其搁置无疑是一种浪费，所以会在这种时候将其用于经营性活动，取得一定的收入，实现双赢。

（二） 管理体制

2006年财政部通过的《事业单位国有资产管理暂行办法》（2019年修正）第六条，第七条和第八条分别规定，各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理；事业单位的主管部门（以下简称主管部门）负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

2012年经财政部审定，教育部颁布《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》，其中第五条规定，高校国有资产实行“国家统一所有，财政部综合管理，教育部监督管理，高校具体管理”的管理体制。由此可见，我国当前高校资产的管理体制正是基于此条规定。

另外，早在2005年《教育部关于积极发展、规范管理高校科技产业的指导意见》就提出高校要依法组建国有独资性质的资产经营有限公司或从现有校办企业中选择一个产权清晰、管理规范的独资企业（以下统称高校资产公司），将学校所有经营性资产划转到高校资产公司，由其代表学校持有对企业投资所形成的股权。也就是说目前高校的经营性资产的对外投资都是由其资产公司来进行的。

根据当前的管理体制，本文认为可以划分为两个方面，一是外部管理，主要涉及行政机关对于高校经营性资产的监督管理，包括财政部和教育部，这两个部门颁布的法律文件属于部门规章，需要注意不能和上位法相冲突；二是内部管理，主要指高校本身对于具体事务的监督管理，显而易见，高校内部的各个部门会对其资产进行管理，最关键的是高校的资产管理部门。高校资产公司负责对外的经营性活动，要对学校负责。

除内部和外部的监督管理外，为确保国有资产的保值增值，《事业单位管理暂行办法》还规定要建立产权登记制度、资产评估与资产清查制度以及资产信息管理与报告制度。全方面确保各项国有资产的状态有迹可查，避免闲置和浪费。

（三） 追责机制

虽然我国致力于建设完善的事业单位国有资产的管理体制，力求确保管理责任落实到人。但实际运行时难免出现问题，那么追责也是必然的。

在《事业单位国有资产管理暂行办法》第五十二至五十五条中规定，各相关部门和人员一旦发生违反本办法规定的，按照《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国监察法》、《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律、法规及规章制度进行处理。

2004年教育部、财政部发布的《关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》第十二点明确规定：各高校应按照经济责任制的要求和“谁签字、谁负责”原则，对因管理不善、控制不严、造成资金损失、浪费的有关人员，应追究相应的责任，并视情节给予党纪政纪处分。违法犯罪的，应及时移送司法部门处理。同时，按照中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，追究有关领导干部的责任。

本文认为，事业单位经营性资产出现问题的追究流程为：第一，确定责任人。第二，确定问题性质。不涉及违法犯罪的由行政机关和高校内部进行处罚，涉及违法犯罪的则移送司法部门进行处罚。第三，如果责任人是党员，要进行党纪和政纪处分。

（四） 国内高校经营性资产管理改革模式

从我国事业单位改革开始，各个高校都在根据国家的各种政策法规进行整改，机构设置大体相同：在校内成立资产管理委员会，下设资产管理委员会办公室负责校内资产的日常管理；在校外成立资产经营有限公司，对学校的经营性资产进行统一管理。毋庸置疑这种管理方式遵循了政策的指导，但在某种程度上是“形似而神不似”。政府指导的目的在于内外结合更好地管理学校的经营性资产，避免资产的闲置和浪费，然而在实际实施过程中，虽然设立了机构，但是很多学校的现任领导同时是高校资产公司的董事长甚至总裁，这一举措明显大大降低了高校资产公司成立的必要性。成立高校资产公司的目的就在于利用校外专业人士的知识技能，充分发挥资产的作用，取得更好的收益，然而决策部门和执行部门的领导人都是校内现任领导，十分不利于专业人士对于资产的管理。当然并不是校内现任领导不能在资产公司任职，毕竟高校资产公司也需要了解校内资源的配置，学校需要对高校资产公司进行监督。但是至少负责日常管理执行任务的总裁应由专业人士担 任，学校领导可以通过担任监事、董事甚至董事长来监督管理学校的经营性资产。

三、存在的问题

（一） 资产性质划分问题

尽管对于经营性资产的概念已经进行了界定，但是由于实际运行中的复杂性仍然出现了“准经营性资产”的问题，如：将校内教室及学生宿舍在假期出租给各类辅导机构。教室和学生宿舍是高校完成教学任务所必不可少的资产，按照概念划分应属于非经营性资产，但这种短期的出租行为并没有影响教学任务，反之却会导致资产的闲置，据此其是否应划分为经营性资产？关于此问题，法律并没有给予明确的规定，而各个学校由于管理方式的不同，也有不同的处理措施。但毋庸置疑的是，每一个高校都不希望将此类资产变成睡眠资产，只有年度折旧与报废，却无法产生经济效益，进而造成国有资产的损耗与流失，都希望能够盘活该资产，特别是事业单位进行改革之后，越来越多的高校希望能够解决这个问题。[2]

（二） 外部管理权责划分不清且信息披露不到位

根据法律规定对于高校资产的外部管理，主要是财政部和教育部。但在界定什么是综合管理，什么是监督管理的问题上并没有一个明确的答案。因此在实际实施过程中，由于没有制定相关的实施细则，《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》规定的“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的国有资产管理机制并不完善，并且教育部虽拥有审计监督的权力，但是其很少对各大高校进行审计。从这方面来看，其监督的力度有些薄弱。

另外，《中央意见》指出，事业单位应该加强审计监督和舆论监督，并且应建立信息披露制度。该《意见》第20条规定：“建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。”另外，《教育部关于规范和加强直属高校国有资产管理的若干意见》（以下简称《教育部意见》）中明确高校应建立国有资产年度报告制度，即在年度终了的2个月内，将上年度国有资产管理情况书面报告教育部。就目前来说，关于各事业单位的日常工作的披露较为完善，但关于年度报告的披露则仅仅只报告教育部，其公开程度过低，至今未向社会公开，舆论监督的目的也很难达到。而《教育部意见》中只提及国有资产年度报告应书面报告教育部，虽并未提及向社会公开，但各高校不公开显然也是违背了《中央意见》的规定。

（三） 内部管理职能划分不清

在高校利用其经营性资产进行对外投资时，实施主体是十分明确的，就是高校资产公司。但是学校内部对于这些资产的监督管理主体是十分混乱的，在管理学校可经营资产的职能部门中，后勤、设备、财务、基建规划、教学等部门均参与其中，对于既可用于经营同时又必须承担教学与科研任务的教室、实验室、体育场等设施，管理职能主体中呈现出多部门管理，又由于各个职能部门要求又无法统一，产生了多龙治水的现象。[2]而“准经营性资产”的存在，也是导致该资产责任主体不明晰，职能重叠现象发生的一个原因。这个现象的出现显然与归口管理，责任到人的要求不相符合，如何划分管理主体是一个值得思考的问题。

四、域外经验借鉴

（一） 美国

美国高校在管理方式上各有不同，但是其内部管理一般都是由学校董事会进行的。董事会成员并不全是学校内部成员,甚至有很多是外部成员，这些外部成员往往包括校友、政府代表、社区代表、著名人士以及专业人员等。[3]美国私立高校的特点是高度自治，政府不能对其产生影响；而公立高校则不同，往往会受到政府的影响，具体表现在校董事会成员通常会存在政府代表。[3]但是，不管是公立高校还是私立高校，普遍存在对外投资管理，只是具体方式因校而异。有些学校自己设立部门专门从事投资活动，而有些学校仅保留投资委员会之类的决策机构，但在具体操作时会聘请专业投资公司。[3]

哈佛大学的投资管理方式比较特殊。哈佛大学直接监管其投资，但是哈佛大学管理公司负责哈佛大学捐赠基金的投资。哈佛管理公司（HMC）是附属于哈佛大学的全资子公司，成立于1974年，主要负责管理大学的捐赠基金、养老资产、运营资金和递延账户。[4]哈佛管理公司直接对学校董事会进行汇报负责。

另外，美国高校在资产管理方面最值得借鉴的是其外部的监督机制。无论是公立大学，还是私立大学都建立了财务公开制度。并且公立大学不仅仅要进行财务公开，还要接受政府的审计以及议会的质询。高校每年将财务报告提供给州政府财务办公室，财务办公室分析高校财务情况时如有异议，也会委托第三方进行审计，并根据独立审计的结论进行规范管理，并追究相关人员责任。[5]虽然美国政府的审计力度很大，但其审计的频率并不是固定的。需要特别注意的是，不同的大学财务公开的程度是不一样的，公立大学是法律要求必须要公开的。

（二） 日本

日本的国立大学在2004年经过了法人化改革，确立了其法人身份、治理结构也随之发生变化。学校设立了理事会（又称役员会、执行委员会）、经营协议会、教育研究评议会、监事等治理机构主管大学运营事务。在职能上，理事会是国立大学法人的最高权力(决策)机构，负责学校重大事项的审议；经营协议会是负责规划及审议有关学校经营事项的重要机构；教育研究评议会对审议大学学术领域的重要事项负责；监事则是由文部科学省任命，负责监督和检查国立大学法人的总体业务，根据其办学状况提出监查报告，在必要情况下有权向校长或文部科学大臣提出改善意见。[5]值得注意的是，经营协议会由校内和校外人士共同组成，且校外人士必须占一半。这种组成方式很好的保证了学校经营资产的有效管理：校内人员的有效参与使得学校资产用途更加明晰，避免发生侵占科研资源的情况；同时校外人员的参与也使得学校用于经营的资产可以的到最大化利用，避免闲置。

日本值得借鉴的方面还包括其评价机构。为更好的配置资源，文部科学省面向日本经济、文化、高等教育等领域选聘专业人员进入国立大学评价委员会，专事国立大学法人的办学与经营业绩评价。专业人士对于学校的经营做出评价可以很好的揭示出学校资产的经营状况，既可以为下一阶段提出更好的经营方案，也可以防止相关管理人员滥用资产谋取私利，在一定程度上完成文部科学省对公立大学资产的有效监管。

五、解决的办法

（一） 高校对于其“经营性资产”制定管理规定

关于“准经营性资产”的问题，本文认为其确实不能轻易划分为经营性资产，毕竟高校最主要的任务还是要保障基本的教学、科研活动的正常进行，如果将这些资产划分为经营性资产，则应由各高校资产公司来进行管理。实际上，这部分资产在大多数时候是用于教学、科研任务的，只是在假期很短的时间内可用作经营，并且既不能改变资产本身的形态也不是全部用于经营，如教室即使在假期也会开放一部分给留校的同学使用。故这部分资产性质依然是非经营性资产，只不过在某个短暂的期间内可以用作经营，由学校内部的管理部门来进行管理。只有学校内部才能准确把握这些资产的闲置时间，从而进行相关的规划。另外，高校资产公司在经营资产时更多的是从经济、市场的角度来进行管理，并不十分清楚高校内部的教学、科研工作进程，故本文认为，此类资产需要高校有关部门制定详细的管理规范，协调各个部门之间的分工，使这些资产能够发挥其最大的价值作用。

（二） 外部管理视角

1. 明确高校外部管理主体权责

教育部和财政部是高校的外部监管主体，这一点毋庸置疑。但是关于综合管理和监督管理的问题，实际上还是需要制定相关的规定来进行明确的。但是综合管理和监督管理是非此即彼的关系吗？综合管理是否包括监督管理呢？高校经营性资产管理的外部主体中财政部负责综合管理，教育部负责监督管理。监督管理包括审计监督，而对于高校资产最有力的监督无疑是审计监督，在审计过程中，资产的流向会清楚的呈现在审计报告中，无论是闲置还是流失，都可以从中找到答案。相对来说，教育部对于高校的责任更加清晰，审计报告是上交教育部财政司，财政部拨款是先给教育部，由教育部负责分发。这种工作流程中，财政部的力量十分微弱，绝大部分是教育部在管理各大高校。本文认为财政部的监管需要加强，不能流于形式。故要制定规范，明确综合管理和监督管理的内涵，以区分其职责，避免外部管理主体的职能重叠，否则一旦部门之间的意见不能统一，资产的开发利用不能有效进行，将会造成国有资产的巨大浪费。

另外，教育部在2004年已经设立教育部高等教育教学评估中心，主要负责教学相关方面的评估。本文认为可以学习日本由教育部和财政部联合建立经营活动评估机构，对高校的经营性活动也进行评估，可以更好地完善高校外部管理机制，提高监管作用。

2. 完善高校信息披露制度

信息披露制度的建立十分重要，这是实现社会监督和舆论监督的重要一环，如果缺失或者不完善会造成信息不对称现象的发生，社会公众都不了解相关信息又谈何监督。故高校对于自己应该公开的信息，不仅仅包括日常工作，还包括审计报告以及年度报告等都应主动向社会公众公开，接受社会各界的监督。

目前各高校的信息公开大多是在自己的官方网站上，“事业单位在线”也可以查询到一部分信息，但其中的年度报告信息极少，并不涉及资产的具体使用情况。故本文认为应该完善该平台的公开事项，借鉴企业信用信息公示平台的建设，扩大公开内容，这也顺应我国建设社会信用体系的趋势。

（三） 内部管理视角—建设专业队伍并明确划分职责范围

高校经营性资产由高校资产公司进行经营并不意味其内部不再需要经营管理方面的专业人才，实际上这十分重要，学校内部的经营性资产需要由内部人员确定并对其投资进行监督，而所谓的“准经营性资产”也需要内部人员管理。而只有同时具备丰富专业知识、高水平决策能力、长远投资目光以及较强管理手段的团队才能更好地做到资产的保值增值。所以，一方面要增加学校管理人员的学习机会，提升其综合素质；另一方面也要制定相应的管理章程，全面落实“归口管理，分级负责，责任到人”的管理制度。同时加强对管理人员进行考核，出台校办企业管理人员薪金管理制度，将考核机制全面覆盖所有管理人员，将企业效益与管理人员的薪资、职位晋升紧密联系，完善团队的奖惩机制，全面确保高校经营性资产的保值增值。[6]