政策特征对政策执行效果的影响研究

文/汪怡琤（中央民族大学）

一、引言

自20世纪中期，政策执行（Policy Implementation）开 始 被学界普遍确认为政策过程（Policy Process）的一个核心组成部分，并在公共管理与公共政策领域受到关注。政策过程是指从政策问题提上议程、形成政策选择、做出政策决定、实施政策内容，评估和反馈政策效果、政策修正等一系列政策循环周期的总和。

政策执行作为政策过程的重要阶段之一，一般被定义为“政策法案实施的具体过程，包括使法案作用于目标群体以及实现目标”，因而政策执行效果的实现涉及多方参与，不仅取决于各级政府，还受到目标群体的影响。在当今多元化的社会背景和时代背景下，我国各阶层多样化的利益诉求，给我国各级政府政策的制定和执行提出了更高的要求。

在政策执行中，政策直接面向居民，政策的执行本质上是为了提高居民生活质量，促进整体的高质量发展，因此，能很大程度保障居民利益不受损的政策更容易得到执行也更能得到更好的执行效果。一项使政策执行对象遭受较大损失的政策，会遭到居民的强烈反感和不配合，使得政策脱离了行为者的实践，政策执行无法产生实际的约束，从而很容易演变成一个“空制度”。居民作为“理性经济人”，同样更为关心个人利益，是理性的、最大效益的追逐者，那么在面对个人选择时，偏好于选择对自己最为有利的政策。

因此，过少关注居民利益、缺失相应配套经费的政策更难得到顺利实行并获得较好的执行效果。如从2002年开始实施的草原禁牧政策，在未得到农户认可的情况下，自上而下强制性实行，由于禁牧补偿资金无法弥补农户被限制放牧后遭受的损失，制约农户长期可持续生计的发展，因而出现为躲避监察和惩罚而夜间偷牧的行为，政策目标未得到实现，禁令很少被遵守，使得草原禁牧政策成为不可信的政策。

因此，本文基于公共选择理论，从政府这一主体来分析政策特征对政策执行效果的影响，根据公共选择理论以及“理性经济人”的假定，从上级检查与监督力度、绩效考核的严格程度、政策执行的配套经费、政策效果的验收四个方面表现政策特征，分析讨论不同的政策特征情况对政策执行效果的影响，为政策执行效果的研究提供一个可参照的视角。

二、理论分析与研究框架

（一）理论说明

公共选择理论产生于20世纪70年代中期，其理论核心是“把经济学的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策过程中”。

作为西方经济思潮中独具特色的一个流派，率先使用经济学相关的理论和方法分析了广泛的非市场政治问题，即政府行为及其相关的政治行为。“公共选择”作为一个政治学命题，它是将经济学的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生的。

公共选择理论作为研究政治问题的主要流派之一，其思想必然会受到政治学思想尤其是社会契约论的影响。此外意大利公共财政学派的经济思想、瑞典学派奠基人维克塞尔的经济思想、休谟的政治哲学等也对公共选择理论的产生和发展影响深远。

公共选择理论坚持“经济人”假设，即“假定市场背景下的个人，在市场规则的限制下，运用他所拥有的能力最大化自己的财富，那么也必须假设，在相应的政治背景下，个人也会在政治规则的限制内，以完全相同的方式运用自己的能力”。那么，对于政策的制定者和执行者——中央政府和地方政府来讲也不例外，由于信息的不完全性和各利益相关者之间的利益冲突，以及政府官员晋升机制的推动，使得各级政府均有动机和激励不完全按照公共利益来行动，政策执行中上级政府的检查和监督便会起到较为重要的作用。

（二）政策特征与政策执行效果

中央和地方政府的这种委托代理关系，也因此存在一定的负外部性。一方面，从政策的制定到政策面向直接执行对象，这之间存在的层级距离，给政策目标在传递过程中出现信息扭曲和偏差提供了机会。地方政府作为“理性经济人”，可能并不会完全尽力去执行中央政府的政策，而是根据成本收益原则，尽可能在执行政策过程中实现效用最大化。大量的文献表明，中国的地方官员处于围绕GDP绩效得晋升情势之下，地方官员在晋升竞争中具有提高GDP绩效的强烈动机，在晋升激励的作用下，给定有限的财政资源，地方政府官员自然会倾向于在能够使其任期内政绩最大化的公共品上分配更多资源。

因而，地方政府有很大激励根据晋升需求和其他利益选择政策执行的侧重点，容易造成政策目标的偏差。地方官员是由上级考核和任命，主要对上级负责，若是上级政府给予监督和检查，则必然会影响地方政府的选择，进而影响政策执行的效果。

另外，政策执行过程中，不仅存在上级政府与下级政府之间的博弈，地方政府与居民之间存在的博弈也会给政策执行带来挑战，尤其当政策带有公共物品特性时，政策的实施更多体现的是政府的意愿而非参与者的自发行为，也因此会形成一种委托代理关系，信息不对称使得代理人有激励按照使自己效益最大化的方式执行，而损害委托人利益。因此，为保证政策目标的实现，政府需实行必要的监察以约束居民的行为。

由于政策涉及多方利益、范围较广等原因，政策效果的验收变得困难，就会使得有些政策参与会存在搭便车、道德风险等机会主义行为，影响最终的政策执行效果。例如，草原禁牧政策中，补偿不足、政策监管无力等原因使得牧民较容易躲避监管和惩罚而夜间偷牧，从而使得禁令很少被遵守，政策目标达不到，显然政策执行效果不好。但当政府监管难度小、监察到位时，仍可以收获较好的效果，例如秸秆禁烧政策，日常宣传的同时，辅以无人机巡查、卫星遥感技术，政府可以借助大气遥感监测迅速便捷的锁定秸秆焚烧火点并做出反应，基本可以做到最小化农户违背政策目标的可能性，因而对政策执行效果产生极大的正面影响。

（三）政策执行效果分析

政策执行反映了一个复杂的变化过程，即将政府的决策转变为改善社会的方案、程序、法规和实践。作为政策过程的一个重要阶段，它代表了旨在解决社会问题的政策理念和行为期望的转变，政策的执行涉及多个利益相关者和行为主体的相互博弈和相互配合，其效果也是随时间推移受到整个执行过程各类因素的作用。

上下级政府之间、平级政府之间、政府与居民之间等由于立场和追寻利益不同，均对政策存在观点差异，进而导致政策目标不一致或者计划的政策行为和手段不一致。对政策执行的研究即为对变化的研究：变化是如何发生的，可能是如何被诱导。因而，在对政策执行结果进行评估，研究政策执行效果的影响因素时，要充分考虑其变化过程中所涉及的社会问题、政治环境、组织安排以及政策参与者的意愿和需求。地方政府作为具有独立利益的实体，在代理执行中央政府指令和本地公共事务的同时，追求自身政治和经济利益的最大化，即兼具着代理人和自利者的双重角色。当利益不一致时，利益相关者无论是政府还是其他政策参与者更愿意选择对自己有利的方案执行，导致政策目标的偏差，若上级政府给予强有力的监督和检查，将该政策成效加入政府官员的绩效考核，并有较为充足的配套经费，有助于上下级政府之间找到利益的平衡点，刺激政策按照上级政府意愿实施或是地方政府根据本地状况因地制宜调整政策，以更好的执行。

本文专注于生态环境政策，以公共选择理论和交易成本政治学为基础，研究政策执行效果的影响机制，认识到政策执行过程中政策特征和可信度相互作用的重要性。总体来讲，本研究至少提供了两个方面的贡献。

首先，根据不同的行为主体、行为特征、作用效果以及利益目标将政策执行明确的区分出来，从政府和居民两个不同的行为主体去分析政策特征和制度可信度对执行结果影响的不同，更能抓住政策执行结果中的主要矛盾和关键问题，有利于更好的分析政策执行的效果，并揭示政策执行过程中政策特征和可信度如何共同作用去影响政策执行效果的。

其次，由于政策执行的效果是政府一直强烈追求的目标，而另一方面，政策的不可持续性又是政府竭力避免的重要问题，因而现实中很多的研究均是围绕这两个方面展开。通过提高制度可信度、增强居民选择意愿、调动政府资源去配合政策目标的实现和促进政策的可持续性实施，将是我们永远追求和探讨的话题。本文不仅指出这两方面的问题，同时提出了一个基于政策特征和制度可信度两个核心要素的定量分析框架，对政策执行在此方面的研究走出了探索性的一步。对于如何协调好中央政府与地方政府之间、地方政府和当地居民之间关于政策目标和执行意愿之间的冲突和不一致，以实现更好的政策效果，一直是我们不断追求的目标。

研究政策的执行过程目的最终也是为了能有助于实现更好、更可持续的政策执行效果。本文的分析集中于政策特征和制度可信度这两个最为关键的影响因素，通过定性和定量相结合的方式研究政策执行效果，并以此为基础进一步探讨了两因素与政策不可持续风险的关系。为进一步调整政策执行力度、完善政策执行效果、提高政策可持续性提供参照。

三、结论与讨论

通常认为，公共政策是对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，社会利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。因此，公共政策的执行就是公共利益实现的过程，但这不仅是利益实现的问题，还是一个有关政策效力的问题，而政策效力的实际情况由政府和公众两个行为主体影响。在中国现有的行政体制下，公共政策由中央主体向下推动，地方政府贯彻执行，不同之处在于各种公共政策所具有的社会利益不一样，并且地方公众所有的个人利益也不同，只靠公众单一的行为主体很难有效地达到政策目的，因此需要政府这一主体发挥其“代理人”的作用。草原奖补、退耕还林、秸秆禁烧政策的相关分析为我们理解政策执行提供了更广泛的理解。

本文结合政策特征初步评估了政策执行效果的影响，为今后的政策执行在此方面的研究提供基础。首先，为了更好地了解本研究中的研究成果是否全面反映了政策执行效果的影响机制，可以将分析扩展到涉及生态环境以外的其他政策领域。

其次，由于政府和居民的政策特征和可信度的有多种组合形式，未来的研究可以就不同政策特征和可信度组合划分政策类型，针对不同的政策类型采用不同的执行方式，研究不同的类型政策下的政策执行差异，以推进对政策执行的详细划分，并因地制宜以提升政策效果并增加政策效果的可持续性。

这一研究为政策执行效果的影响提供了从政策特征的视角分类别分析，对于可信度高的政策，参与政策的各行为主体之间达成共识，政策冲突性较低，因而更容易在一定约束条件下最大化个人利益或社会福利，这很大程度取决于政策实施的资源是否充足或是地方执行环境中行为主体的积极参与。反之，可信度低的政策，由于各行为主体之间目标不一致、分歧较多，通常存在较高的冲突性，不利于政策的有效执行。而在中国的政策环境下，政府的作用凸显出来，通过政治势能向治理效能的转化，推动政策效果的提升。但是，并非政治势能越高越好，过高的政治势能在地方执行中缺乏因地制宜的转化，限制地方自主权的发挥，即政策目标越明确，导致冲突的可能性越大，仍会使得政策执行无法取得良好的效果。政策目标的相对模糊并不一定会产生负面效果，因此追求良好的政策效果和可持续性需要政策特征和可信度之间恰当的结合。不同的政策类型，根据模糊冲突模型，可以考虑将政策特征和可信度不同组合，研究不同组合下的政策执行过程。

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政策执行是通过一定的方法，综合运用各种手段，为了实现政策目标而采取特定行为模式的过程。是将一种观念形态的政策方案付诸实施的一系列政策活动。这些行为包括两方面内容：一是将决策转化为可以操作的过程，二是按照决策所确定的目标而进行的努力。具有执行性、目标性、创造性、强制性、务实性，以及时间性的特征。通常包括宣传政策、计划制定、组织落实、政策试点、全面实施、协调控制、追踪决策七个步骤。

由于执行主体的素质缺陷和利益倾向、政策本身的质量、公共政策执行机制不健全以及责任与监督机制缺乏，现实中的政策执行往往会出现种种政策规避问题，包括政策敷衍、政策附加、政策替换、政策缺损、政策照搬等等，而且政策执行和实施过程中的失控问题严重。

政策执行者的素质包括其态度、知识和能力。在存在多元执行主体的时候，要加强彼此之间的沟通与协调。 政策制定和执行过程中要充分整合各方利益，提高政策的可操作性，减少政策执行弹性。提高中央政府的权威性，加大政策执行的控制力度。提高地方政府对于政策的服从力度。政策制定时候要考虑和照顾地方的利益，使执行机构的价值取向与政策的价值趋向尽可能的一致。