社会组织参与突发公共卫生事件应急管理实现机制研究

周婉婷 吴磊

突发公共卫生事件主要是指突然发生的，造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、重大动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件[1]。新冠肺炎(COVID-19)疫情是中国近年来发生的严重的突发公共卫生事件，影响了公众的日常生活。社会组织是国家治理结构体系中不可或缺的力量，应急管理作为公共治理体系的重要组成部分必须回应新时期我国社会发展特征，有效整合社会资源和社会力量参与到应急管理工作中。在当前的社会环境下，为了更好地应对突发的重大社会风险，推动政府圈、企业圈和社会组织圈三圈共治的制度选择已成为公共管理发展的新趋势[2]，因此，加强对于应急管理的合作机制研究在我国现阶段具有重要的现实意义。

1 问题与背景

在我国应对突发公共卫生事件的应急管理实践中，社会组织积极参与到了COVID-19疫情防控工作。2020年2月，民政部印发的《关于民政部业务主管社会组织在参与疫情防控工作中发挥示范引领作用的通知》中强调，部管社会组织要在正确引导舆论上发挥示范引领作用。要主动公布疫情防控捐赠款物接收分配情况，建立疫情防控期间捐赠数据统计和信息报送制度，及时主动发布，回应社会关切。截至2021年2月4日，我国共有社会组织入库数据90万多，其中民政部登记共有2292个[3]。在COVID-19疫情发生后，社会组织通过资源对接、疫情研究、志愿工作、社会服务、消毒布防、宣传倡导等各种形式持续参与到COVID-19疫情防控工作中。

近年来，社会组织参与突发性公共卫生事件应急管理受到学界关注，究其原因有两方面：一方面，在面对突发事件时，社会组织可以迅速地将信息、材料、人员等资源带到应急管理实践中[4]。另一方面，随着基金会、志愿服务组织专业性的日益增强，能够迅速凝聚社会资本并建立起联系网络，能够满足公众在突发应急事件中的差异性与多元化需求。政府与社会力量应急网络之间主要合作机制的建设应包括以下几个方面：认同机制、知识共享机制、沟通协调机制、资源-功能整合机制、联合行动机制[5]。以上社会组织参与突发公共卫生事件的应急管理机制的提出对于改进国内突发公共卫生事件的应急管理现状具有重要的指导意义。以往学界对于社会组织参与COVID-19疫情管理主要集中于社会组织参与应急管理的功能[6]、方式[7]等方面，而忽视了社会组织应急管理何以发生及其行动逻辑。因此，十分有必要去构建新的分析框架，为解释和应对中国面临的COVID-19疫情防控提供社会科学领域的智力支持。本文将重点关注以下问题：社会组织参与突发公共卫生事件应急管理的内在逻辑是什么？如何更好地推进社会组织参与突发公共卫生事件应急管理？因此，笔者尝试在“逻辑—制度—效能”分析框架下进行剖析，进而提出社会组织参与突发公共卫生事件的实现机制。

2 “逻辑—制度—效能”分析

基于相关社会组织参与COVID-19应急管理的现实分析，我们剖析了在逻辑维度、制度维度、效能维度下社会组织参与突发公共卫生事件应急管理的成因、合法性地位及其成效。在此研究框架下，探索我国应急管理过程中多元主体的参与机制，试图解析多元主体参与COVID-19应急管理的具体运作机制。

2.1 基于逻辑维度的应急管理分析

从社会组织实践来看，在组织使命和志愿特点的双重作用下，社会组织需要平衡好“资源依赖”和“自主发展”的关系，积极成长为社会治理和公共服务供给的重要主体。[8]2018年3月，中华人民共和国应急管理部成立，其主要职责为应急管理相关工作。在我国的救灾应急响应体系中，只有制定政府预案的程序，却没有使用社会力量的行动预案。结合此次COVID-19疫情的应对过程可以发现在应急管理中社会力量的参与普遍存在重动员、轻协调的现象，沟通渠道不完善，并且缺乏日常的制度建设以及科学的统筹。虽然现在国内COVID-19疫情已经基本稳定，但防治工作仍未结束，需要尽快完善社会组织参与应急管理的机制。在这个阶段，正是需要社会力量参与的时候，一方面是社区的恢复工作，另一方面是COVID-19疫情中暴露出的社会问题。这就需要对于现存应急管理体系进行不断的调整，完善社会组织的日常参与机制。

2.2 基于制度维度的应急管理分析

在我国，应急管理制度的发展速度和治理效率取决于政府的重视程度和财政投入的力度，社会组织能否在应对突发公共卫生事件中有效发挥作用与政府的治理有着密不可分的关系。现在社会组织参与突发公共卫生事件的背景下，基于制度维度分析其合法性地位。自2003年以来，在政府部门内部已经建立了一套符合中国基本国情的应急管理制度框架，中国在应急管理制度建设上取得了质的突破，但关于社会力量的协调仍有待加强。2004年十六届四中全会提出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2019年十九届四中全会报告中增加了民主协商、法制保障和科技支撑的社会治理体系的概念。2013年12月，民政部印发了《关于加快推进灾害社会工作服务的指导意见》，提出加强社会工作服务及人才队伍建设的要求。2015年10月，民政部印发了《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，引导各种社会力量根据救灾工作不同阶段的任务和特点参与到救灾之中。2020年1月，民政部发布了《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，倡导各级慈善组织参与到COVID-19防控中去。综上所述，社会力量的参与在抗疫行动中必不可少，应该完善社会协同的应对机制。2006年1月开始实行的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月实行的《中华人民共和国突发事件应对法》，对于政府参与应急管理的责任已经在法律上说明，但却没有明确社会组织的主体地位。由此，为了提升社会组织参与应急管理的合法性地位，必须开始构建关于社会组织参与应急管理的法律体系，并形成较为完备的法规体系，实现相关领域的全面覆盖，推动社会组织参与应急管理的法制化，保证社会组织的参与有法可依、有序推进。

2.3 基于效能维度的应急管理分析

在2017年12月，中国扶贫基金会联合76家社会组织自发制定了《社会力量参与一线救灾行动指南》，从社会组织的视角为规范社会力量有序参与救灾提供了参考。现在社会组织作为主体参与突发公共卫生事件应急管理的背景下，基于效能维度分析其成效。社会组织作为能够发掘社会资源、动员社会力量的组织，可以在突发公共卫生事件中提供服务，更快地帮助民众恢复正常生活。一是信息服务，社会组织有着天然的地理优势，可以及时地与民众进行交流沟通，明确民众的需求，为科学处置突发事件提供准确的信息，当地的社会组织解决当地的问题是此次COVID-19疫情防控中社会组织协作的特点。二是技术服务，一些具备专业技术的组织成员可以通过其专业能力提供不同程度的专业帮助。比如NCP生命支援网络项目，是一个通过网络协作的形式支持COVID-19患者及家属的医疗项目，这个项目包括了400多名医务工作者的线上诊所，通过医疗、咨询、关怀服务并重的模式做一些线上的支持，同时也包括线下支持，如捐赠制氧机、呼吸机等专业设备，这些专业设备极大地缓解了湖北当时医疗设备短缺的状况。三是人力资源供给，社会组织的优势就是拥有不同类型的人才资源，如“夕阳再晨”社会组织在资源链接和协作网络搭建上有先天的优势，可以结合专家导师、社工机构和高校等方面在短时间内汇总各类资源展开抗疫行动。

3 实现机制

通过此次的COVID-19疫情应急管理可以发现社会组织是突发公共卫生事件管理中的重要力量。社会组织从主体层面而言，应明确其参与主体的责任权力机制、加强应急管理人才储备的能力；从合作治理层面而言，应建立多组织应急合作网络机制、构建以社区为单位的救灾网络参与应急管理。

3.1 明确参与主体的责任权力机制

社会组织作为突发公共卫生事件应急管理的参与主体时，其责任和权力是对等的，并得到授权以保证利用社会公共资源有效参与应急管理，这种授权是应对危机的基础和前提[9]。赋予社会组织参与应急管理的权力，并辅以相应的责任，以形成危机状态下的权责调试机制，是有效应对危机的前提。在应急管理过程中，社会组织既是监督的主体，也是被监督的对象。一方面，社会组织在参与应急管理时应起到监督作用；另一方面，社会组织应提高公民承担社会责任的自觉意识，并健全各项制度，实现社会组织自我管理、自我监督、自我发展。因此，社会组织在行动时必须得到政府以及法律的授权，在法律授予权力的形式范围内参与应急管理，承担相应的责任，促进公共利益，维护公平正义。

3.2 加强应急管理人才的储备能力

从现代伦理学的观点来看，志愿者在利他情感的驱使下自主选择参与志愿活动，这样的志愿行为会逐渐积淀为一种习惯，内化到志愿者的价值取向之中。网络的开放性特征使得志愿服务获得了新的生存空间，为志愿服务的发展提供了全新的模式和路径，有利于培育人们的奉献精神，形成互帮互助的公共氛围。如“iwill”志愿者联合行动，通过线上召集社工、医师、心理咨询师等志愿者以网络的方式为疫区人民提供政策宣传、心理辅导、答疑等服务。这样的平台既降低了民众参与志愿活动的门槛，使社会组织可以快速地召集到相应的志愿者，为志愿者、受助者和社会组织搭建了一个高效便捷的线上志愿网络平台。根据志愿者的专业特长进行分类管理，根据突发事件的特性挑选合适的志愿者参与，并进行专业培训，提高志愿者队伍的专业水平，使我国在应对突发公共卫生事件时，可以最大程度地调动所有力量共同参与到应急管理中去。

3.3 建立多组织应急合作网络机制

在应急管理中，指挥与协调机制是密不可分的，因为在处理突发事件的过程中经常涉及多个部门和人员，所以协调机制具有不可或缺的作用[10]。只有把社会组织之间的合作变成一种日常化的工作方式，才能保持社会组织在遇到突发事件时可以最大程度地合作救灾。行业内应该进一步构建多组织合作机制，比如建立一个网络化的平台，各种社会组织可以根据自己的特长明确定位，对接上游的资助型基金会，了解一线公益组织的情况，更好地调节社会组织之间的协作。如深圳壹基金公益基金会、爱德基金会、南都基金会、北京平澜公益基金会、中国扶贫基金会、北京师范大学风险治理创新研究中心、国际志愿机构理事会等正式启动“抗击新冠疫情社会组织协作网络”。最后，形成全国性的多组织合作机制，建立一个在应急资金、物资、人员、技术等方面的常态型协作模式，消除资源浪费，提升整体效益。未来推进社会组织之间的协作需要依靠行业内有号召力的人和机构带头，再逐渐推广到全国，实现多组织合作机制朝着科学理性的方向发展。

3.4 构建以社区为单位的救灾网络

在社区资源中，居民才是最重要的资源，专业的社区工作者和积极分子都是社区建设中的人才资源。通过建立非正式的社群网络，可以促进不同阶层的社区居民进行互动，增加社区居民之间的了解，引导社区居民参与公共事务，自觉维护社区的公共利益，营造温馨的社区环境。如在社区防疫中，上海市浦东新区陆家嘴社区公益基金会设立了社区防疫守护专项基金，共收到来自社区居民和社区单位的定向捐赠资金100余万元用于购买防疫物资，分批次发放至31个居民区。群体性干预措施是应对突发公共卫生事件的关键，社区是切断传染源的集中地。利用地理优势来快速地应对突发公共卫生事件，建立一套完整的以社区为单位的制度和渠道组织形式，把普通居民和各种社会组织充分地动员起来参与到应急管理之中，塑造各主体之间互相援助的社区救灾网络以提升危机应对能力乃是当务之急。