复合协调逻辑视域下农村治理有效路径探析

查武鹏，王世友

(四川农业大学法学院，四川 雅安 625014)

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴的总要求，也是新时代农村工作的总基调。其中，“治理有效”是实现乡村振兴的基础，对整个战略起着至关重要的支撑作用。湖南、湖北、广东等地从变革农村治理深层逻辑，克服传统治理形式弊端的取向出发，将农村基层治理单元重组作为优化治理格局的突破口，形成了多条特色鲜明的重组路径，为全国各地探索基层治理有效形式，实现基层善治提供了重要的实践范例和经验基础，其中尤以着眼单元层次和功能的“单元协调”路径为突出代表。探索“单元协调”重组路径的理论意涵及其背后的“复合协调逻辑”，总结相关案例共性并超越个别实践特性，为我国基层治理体系治理能力现代化提供具有价值的一般性参考是本文的目的所在。

1 复合协调逻辑的理论意涵

治理单元重组本质上是治理逻辑的问题，各地不同的重组路径背后是治理逻辑的分野和治理形式的差异，“单元协调”的重组路径中隐藏着单元重组逻辑是这类重组实践的核心和关键。综合李华胤、邓大才等相关学者的研究成果，应当将其总结为“复合协调”的重组逻辑。

作为农村基层“单元协调”重组的根本指导和取向依托，“复合协调逻辑”是一种在旨在兼顾各类功能单元(尤其是自治单元和行政单元)良性发展，通过促使其适当分离的做法来为相关功能的有效发挥发展留出充足空间的重组逻辑。它的基本考虑是在“便于群众自治的基础上便于政府服务，自治是落脚点，服务效率是保障”[2]，将社区、片区、行政村等较大单元定义为行政单元，使其体现大单元在行政工作、公共服务方面的规模化效应的同时，把自治单元下沉到自然村、村民小组、寨等与村民距离较近的小单元，充分发挥熟人社会、利益相关等治理资源禀赋对于基层善治的补益，使得整个基层治理既有合理的体系，又有健康的互动。在城市化、工业化发展的大背景下，许多发达国家已经出现了数次农村基本治理单元的合并重组，且合并浪潮还在持续之中[3]。就我国的实际情况看，本世纪初和近年来都有全国范围的治理单元合并，前者以税费改革需求和加强国家在基层的影响力为动因，后者以乡村振兴对集约化发展的呼唤，市场化、城市化、工业化发展的要求为基础，近年来甚至有从“合村并组”到“改村建居”，推动农民“洗脚上楼”的转向趋势。

2 广东清远“农综改”实践

复合协调逻辑指导下的单元协调实证案例在浙江、湖南、福建、广东等地都有分布，其中广东省清远市“农综改”案例尤为典型。

2.1 区域概况与重组背景

清远市临近经济发达的珠三角，受地形崎岖和交通不便的限制，整体发展水平不高。该市农村面临劳动力资源迅速外流、乡间土地大面积抛荒等严峻的村庄发展问题，严重影响了区域的良性发展[4]。

当地农村基层治理在单元规模、治理结构方面的问题也逐渐显现。一是就自治单元而言，多村合并而来的行政村建制单位规模过大，在“生面孔”、“缺信任”、“利益杂”等因素的影响下难以形成有效治理合力；二是就行政单元而言，作为国家法定的建制单位，行政村赋予的百余项职权带来“千针一线”的行政压力，而服务效能构建方面存在缺位；三是就利益基础而言，由于当地九成以上的集体资产(包括土地等)依附于自然村组，而自治法定单位在行政村，“产权”与“治权”的分离使得本就细碎的利益格局难以实现统一[5]。在区域发展和治理实况的两大窘境下，2012年清远市委市政府印发《中共清远市委、清远市人民政府关于完善村级基层组织建设，推进农村综合改革的意见(试行)》(以下简称《意见》)，正式拉开基层治理单元协调重组，治理形式格局复合优化的实践进程。

2.2 实践方式简述

自2013年1月起，清远市将英德市西牛镇、连州市九陂镇、佛冈县石角镇作为“农综改”政策试点镇，希望通过局部试点的形式检验政策实效。在3个试点镇获得一定改革效果后，清远市全面推开了单元重组改革。清远市推进单元重组的主要导向是“自治单元下沉，行政单元上移”，在行政村建制基本不变的情况下，将“将现有的‘乡镇—村—村民小组’调整为‘乡镇—片区—村(原村民小组或自然村)’的基层治理模式”[6]以重塑基层治理单元结构，具体而言表现如下。

2.2.1 自治单元下沉，以自治促治理 《意见》要求在自然村组建立村委会，自治单元由行政村转向自然村，缩小自治单元规模，提高自然村和村民小组在实践自治方面的自由度，促使治理活动就在村民身边落实落地。为促进“四自”功能有效实现，要求建立政府工作入村准入机制、“一事一议”奖补项目资金机制，并按照“权随责走”“费随事转”的原则赋予相应的职权和专项资金以保证自然村组自治良性运转[6]。《意见》鼓励各村根据自身的实际情况依法制定符合治理需要、切合当地实际的村规民约，以期为村民自治核心的村级治理提供有效的制度依据。

2.2.2 行政单元上移，以规模优服务 清远市“农综改”将基层治理体系服务能力提升作为协调重组的重点之一，在乡镇区划下以区域面积、人口分布、地理特征为依据，在较大的行政村或多个小行政村的组合体建立若干片区及配套的“党政公共服务站”作为乡镇的派出机构，承接基层政府交办的各类行政工作并承担面向群众的党政事项代办等公共服务。同时，将片区服务体系同村委会对接，促进规模化的服务效能真正惠及基层。清远市的复合协调逻辑实践将建强农村基层党组织、村级经济组织及安全、集体经济发展、“三资管理”优化、产权问题厘清等“产业兴旺”的相关内容纳入基层治理单元协调重组的考虑中，通过治理结构的优化促进区域发展，为基层治理基础夯实可持续的经济基础。

2.3 重组实效分析评价

2014年4月，清远市“农综改”的成功得到了来访专家的肯定。同年11月，清远市成为全国第二批农村改革试验区。清远改革在深化农村治理结构改革，探索基层治理有效取向方面取得的成就主要体现为对“自治有效”“行政有效”“体系有效”3个方面的兼顾。

2.3.1 自治有效 农村基层治理有效的关键在于自治有效是否实现。长期以来，清远当地的村民自治实践存在“行政村乏力，自然村组活跃”的治理实况，“草根自治”、“小微自治”等形式呈现出活跃发展态势。清远改革从村民自治依赖于较小单元实现的本质规律出发，将自治单元由之前的行政村下沉到自然村组，充分适应了村民自治落地、治权产权结合现实需要，充分利用华南农村普遍存在的宗族文化和熟人社会等治理基础推进小单元治理，实现了自治有效。从数据层面看，自治单元下沉后的首届“两委”选举中，村民参选率由上届的91.5%提高到96.7%。许多外出务工的青壮年专程返乡参与“两委”希望能为村出力，过去不愿参与村务治理的乡贤能人也积极投身村级事务的处理中，许多数年未换过班子的村竟然实现了“全新”[1]，这些现象的出现证明村民参与治理的热情已被调动起来，为“大家的事大家办”，提升村民自治满意的打下了坚实的基础。清远市通过自治重心下移的方式，促进了当地治理由“村委会核心”向“村民核心”转型，缩小了村民自治的规模，“最大限度发挥基层自治的作用，重新达致自治”，促进了自治层面的有效[7]。

2.3.2 行政有效 从清远改革的行政效益体现在服务供给优化和行政效率提升两方面。公共服务供给方面“增强基层与地方治理的服务性，能够更好地满足广大人民群众对完善服务的需求”[8]是基层治理发展的要求和趋势，其落实水平的高低决定着基层群众根本利益的实现。清远市从便民服务的视角出发，将过去“乡镇—行政村”格局下人民群众“办事难”作为改革出发点，将区划面积大小、人口疏密情况等影响因素纳入行政单元划分的考虑中，让每个党政公共服务站坐落于区域内最易到达的位置，大大降低群众的时间成本。引入“三级联网办理、下放审批权限、实行代办制度”等多项便民服务措施，公共行政效率体现为行政规模效应的发挥。清远市通过核定人员数目、配备专业人员、建立办公制度等途径，统筹安排、统一管理党政公共服务站的各项工作，使加合理化分工、制度化处理等工具理性充分发挥，有力地提升了于事务性工作的处理效率和工作方法的切实优化。

2.3.3 体系有效 基层治理体系的多层次特征决定了治理有效不仅要在每一层级得到实现，更要贯穿整个体系，实现层级间的治理互动。清远对治理层次厘清，改革前的农村治理单元结构，建立了片区和村的人员和党建统筹机制，通过理清层次的方式，拓展了行政和自治两大功能的发展空间，为整个治理体系的有效运转提供了可能。

3 小结与启示

3.1 治理有效与单元重组联系紧密

基层治理是治理单元的治理，治理单元是治理活动的组织依托，治理单元的设置情况与治理效果的实现情况紧密相连。当地政府抓住时机推进改革，从变革功能单元规模和结构的角度入手，以“片区—村(自然村组)”的治理构架将自治重心充分下移的同时，将以服务为重点的基层行政作为片区层级的主要功能，下移服务重心，切实做到了从单元角度推动治理有效，认识到了单元问题和治理问题的紧密联系性，这一经验值得他地的相关实践进行借鉴。

3.2 有效的单元重组依赖有效的重组逻辑

重组路径是重组逻辑的实践依托，重组逻辑是重组路径的理论根本。他地推进有效重组的实践，必须要以深刻的基层调查为依托，形成适应于当地治理土壤，服务于治理有效的重组逻辑。

3.3 治理资源禀赋对治理形式影响重大

清远市单元重组的成功是复合协调逻辑指导下单元重组的有效，充足的治理资源禀赋也是治理有效的重要推动。作为华南地区传统村落广泛发展的地区，清远市下辖的村庄具有自然村落与血缘宗族高度融合的特点[10]，加之地形细碎，村落保持着小规模聚居的形态且存在自治单元与行政单元长期分离的历史，使得清远的农村治理势必要采取“小单元自治，大单元行政，两单元分离”的治理形态，充分利用留存于乡村中的各类社会资本以实现有效治理。因此，各地在进行治理单元重组和形式变革的过程中必须紧扣当地的智力资源禀赋和治理社会资本，在实践中做到因地制宜。