农村土地征收的问题分析及对策研究

樊 菲

（河北经贸大学研究生院，河北 石家庄 050000）

我国土地国有与土地集体所有并存的特殊土地制度决定了农村土地无疑是个特别的存在，再加上中国作为一个人口大国同时也是农业大国，“三农问题”具有重大战略意义。农村土地作为稳定市场、保障农产品供给的重要基础资源更是土地管理工作中不可忽视的一环。我国《土地管理法》经过了四次修订，在不断优化制度、细化规定的同时，对农村土地的重视程度向来是只增不减。

作为农民生产生活的主要物质资料，农村集体土地是农民生活的基本物质保障，也正因如此，国家的相关法律向来严格限制对农村集体土地的征收，并且对征收有着明确的程序规范以及补偿标准。但是由于我国幅员辽阔，人口众多，在社会发展的过程中，城镇化一直是稳步推进，法律与政策等在城镇的落实程度也就更高。而在农村，由于产业结构、治理方式以及文化水平等方面的原因，农民对于各项政策与法律法规不甚了解，加之相关政策、精神层层传达可能有失偏颇、基层干部素质不高等原因，导致土地征收制度在农村的落实存在许多问题。尤其是近些年，整体社会经济的快速发展使得建设用地的需求与日俱增，其与农用地二者间的博弈也就日益剧烈。

农村土地征收中存在的现实问题：在探究相关问题之前，明确土地征收的概念是重要前提，我国法律规定：土地征收是指国家为了公共利益的需要，经过法定程序依法对于农村集体所有的土地实施征收并给予相应的征地补偿。

1 村集体、村民与政府之间的激烈对抗

由于土地征收涉及到土地所有权的改变，即征收后的农村土地就从集体所有转变为国家所有，因此在许多农民甚至是村集体看来征收农村土地属于剥夺了农民集体对于土地的所有权，是对其权利的减损。在这个过程中，村民、村集体与政府明显属于相对立的不同利益主体，村民个人生存的利益与国家追求的社会公共利益产生了激烈的冲突，并且随着社会的发展，这种利益主体间的矛盾冲突愈加凸显，并且渐渐呈现出多种不同种类的矛盾格局。在实际情况中，很多时候，原本只是涉及利益分配的纠纷，而后却愈演愈烈上升为社会群体之间的矛盾与对抗，严重影响了社会稳定。

2 土地征收权力被滥用

虽然各类法律法规包括新修订的《土地管理法》都有对征收土地以“为了公共利益”为前提的要求，但是“公共利益”的边界一直很模糊。《宪法》只是授予了国家征收土地的权力，却并未能对其作出具体的限制。新修订的土地管理法虽然明确了各类允许征收的情形，但是依旧存在“为了实现公共利益的需要”这个笼统的兜底性表述。对公共利益的具体解释也就给了政府职能部门或行政领导过多的裁量空间。另外，在土地国有制以及土地有偿使用的前提之下，各地政府极易将利益的目光聚集在农村的集体土地上，将更多的农村土地征收，一方面为满足其用地需求，另一方面可以增加其财政收入。

3 土地征收程序不透明、不规范

尽管《土地管理法》对于征收程序有着明确且严格的规定，要求有关地方政府在征地补偿方案确定后进行公告，并应当听取被征收土地的农村集体经济组织和村民的意见。但在实践过程中，村集体的参与程度都十分有限，遑论农民个体。大多数时候，村集体的话语权更多的集中在少数几个人身上，且权力是否能够牢牢把握在手中又与能否完成征收任务有着密不可分的关系，这就使得普通农民根本无法以独立的权利主体地位参与到征收协商谈判当中。再加上农民的文化程度普遍较低、又缺乏畅通的申诉监督渠道，就使得农民的经济利益难以获得保障。

4 土地征收补偿标准较低、分配不合理等问题

虽然修改前的《土地管理法》也规定了征收补偿范围以及相关标准，但是随着现代农业的发展，以前的“产值倍数法”无法准确的体现农村地区各不相同的经济发展水平，修订后的“综合条件法”也存在适用上的困难，很可能使得补偿标准与市场价格差距过大。同时，规定在补偿范围内的“土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费”仍旧属于被征收土地的直接损失。实际上，农民因丧失土地所产生的“残存土地、邻接地等”间接损失远不止于此。另外，补偿费用在实际分配的过程中，层层下发就存在层层克扣，因此农民个体最终能够获得的补偿费用甚少。

5 其危害性及相关制度设计的原本价值

以上对农村土地征收和补偿的不规范情形，有着巨大的潜在的社会危害。首先违规征收、滥征行为很可能导致农业用地的减少。我国十分重视农业，并且强调“18亿亩的耕地红线”决不可触碰。滥征必然会使得农用地缩减，从而影响农业产值，不利于粮食和重要农产品的供给，从而使得物价上涨和经济下行。其次，由于土地是农民的主要生产生活资料，违法征收加上补偿发放不到位会导致许多农民失去收入来源与生活保障，影响其生活水平。这在引起农民不满、影响社会稳定的同时还有可能阻碍当地的经济发展，有害于我国全面小康社会的建设。最后，由于征收行为本应是由政府依据法律实施，但在此过程中因缺少规制和监督导致的不规范极易降低政府的公信力、损害法律的权威性。

我国四次修改《土地管理法》就是为了不断完善土地管理的科学性、合理性、有效性。严格规制征收情形、程序和补偿办法的目的也是要合理利用土地，实现乡村振兴、推进城乡一体化，并最大可能地保障失地农民的合法权益，因此，我们应该探寻更加行之有效的方法实现其立法的价值。

6 对策研究

1）继续推进土地管理法立法完善，细化法律法规。有法可依是基础，在三农问题具有如此重要的战略价值的背景下，单独强调对农村土地征收制度的规范绝不为过。有关部门应该细化《土地管理法》的相关规定，尤其是针对征收农村土地的程序与补偿标准，都应该做出更为明确且细化的规定，使其在实际实施中更具有可操作性。本着切实维护农民权益、改善农民民生的理念，逐步实现涉农法律的实用性和系统性，切实保障农民的合法权益。

2）适当扩大补偿范围，科学制定补偿标准，完善相关分配措施。对于失地的农民，应该合理的确定其损失，适当的扩大其可获得的赔偿范围，尤其不可忽视补偿农民各种各样的间接损失。各地要结合当地的经济发展水平、人口资源状况等现实情况并根据现行的土地管理法合理制定本地的具体补偿标准与补偿方式。还要健全配套的分配措施，补偿款问题是土地征收问题的核心同时分配也是最容易出现差错的环节，完善土地补偿费的具体分配和管理办法，应该公平、公开、及时发放征地补偿款，在款项到账后村集体负责人应该尽快安排规划发放，最好坚持分配到户的原则，落实到每家每户，使得农民能够得到实际的、足额的补偿。仅仅是一次性的经济补偿远远不够，还必须同时考虑到其社会福利、就业、教育问题等，保障被征收土地的农民生活水平不致下降，且有长远的生计保障，从而保护失地农民的各项权益。

3）加强对农村土地征收以及补偿金发放的监督和管理。从中央到地方，都要建立严格的监管体系，督促地方政府及基层干部在土地征收的过程中严格履行职责，在贯彻执行政策和保障农民合法权益中寻求动态平衡。从严查处违规征收、滥用征收权力、克扣补偿款项等有损法律尊严以及侵害农民利益的行为。各级纪检、监察部门也要加大对相关案件的查处力度，严格依法追究行为人尤其是对土地补偿资金进行截留、挪用、克扣人的法律责任。同时，要畅通信访等监督反馈渠道，对于农民所反映的在征收过程中出现的问题予以高度的重视并及时作出回应。处理好维护群众合法权益与经济发展的关系、集体利益与个人利益的关系，促进农村的和谐稳定发展。

4）要重视对农民的普法工作。基层组织可以通过开展宣讲活动、发放宣传册等方式，向农民群体普及涉农法律法规，使其熟悉土地征收的相关法律政策以及救济途径。破除农村传统的“官本位思想”，树立权利本位的新思维。强化其法律观念、权利意识、主人翁意识，提升其在土地征收过程中的参与度与参与能力，使得征收行为能够更充分地体现农民的意志。