乡村振兴战略下新型农村社区治理研究——以山东省平阴县为例

王淑婷

（云南农业大学，云南 昆明 650500）

新型农村社区的建设就是为了让农村居民能够享受到现代社会所创造的物质文明与精神文明的成果，促进农村的现代化发展。随着工业化的发展，大量农村青壮年人口的外出务工，传统的小农社会模式已经不能适应现代社会的发展。这使得农村呈现两极化和空心化，农村经济发展停滞不前。开展农村社区建设，有利于构建社会主义和谐社会。同时，有利于解决三农问题、统筹城乡发展。农村社区作为农村居民的生产生活载体，农村社区治理越来越受到重视。

1 国内研究

社区的概念最早在我国出现，是将“community”翻译为“社区”，主要是指在一定的地区范围内，人们在同一块地缘基础上结合而成的一个相互帮助、相互合作的群体，用来区别于由血缘纽带所形成联系的亲属群体。在20世纪30年代，吴文藻与吴景超先生，最早在我国开始倡导进行中国自己本土的社区研究。近年来我国社区建设所取得的成就，是我国社会学者的共同努力的结果，研究成果已经在为我国的城市与农村社区建设做出积极贡献。国内众多学者对新型农村社区的治理模式进行研究。林俊德通过对厦门马塘村社区治理方式的调研，阐述了村企一体化治理模式的形成和作用，并提出了未来发展趋势。李勇华介绍了浙江上农村社区建设的两种模式——村联社区模式与一村社区模式，并对其进行了评判。学者针对新型农村社区的治理主体有两种态度：一是政府占据主导地位，二是以村民自治为主体。

2 平阴县新型农村社区建设现状

平阴县，属于山东省济南市辖县，与肥城、东阿、东平、长清等县（市）区接壤，总面积827km2，全县人口为32.45万人，被誉为中国玫瑰之乡。平阴县境内多山，为典型山区农业县，村庄分散且规模小，由于经济收入低下，大批农民外出打工，农村地区留有大量闲置土地，村庄空心化程度高。

2008年，平阴县作为山东省首批土地增减挂钩工作试点县，制定科学的新型农村社区建设规划，将346个行政村整合为46个新型农村社区。目前，平阴县累计投资29亿，建设26个新型农村社区，占地4300亩。实现社区搬迁4.5万人，全县行政村水泥路全覆盖，98%村庄普及自来水，有序推进美丽乡村建设。同时，平阴县出台多项有关新型农村社区的管理服务文件，强化社区管理与服务，加强基础设施建设，重视人才培养，调动社区居民积极性参与管理。自新型农村社区建设以来，平阴县取得了较好的管理效果。

3 平阴县新型农村社区治理中存在的问题

3.1 治理主体单一，缺乏社区自治能力

农村乡镇体制改革在不断深入和发展，现阶段，农村社区管理仍然以政府为主导，实行自上而下的管理方式。社区村委会听从党支部的安排，开展各项工作，但缺乏横向的沟通与交流。多元化主体结构主要由社区村委会、党组织、村民小组等组成，表面上组织架构存在且合理，但是具体开展工作时，组织架构流于表面，形式主义严重。部分乡镇政府指派工作人员进入社区管理，但乡镇政府工作人员与村民联系不够紧密，并未融入到村民中，导致工作不能有效合理的开展。村民自治体现的不够明确，政府仍为主导者，而村民的话语权较小，社区发展缺乏内生动力，自治能力不强。部分政府工作者单一追求政绩，工作办法单一，并未结合群众实际，并未在农民群体中有较大的信服力，导致在社区治理过程中遇到较大阻力。

3.2 社区治理制度不完善

目前，我国针对农村社区并未出台独立的法律，关于农村社区管理的法律更是一片空白。可作为指导的只有部分政策性文件与地方性规章，严重制约了农村社区管理的健康发展。

在民主选举、决策方面，各地操纵、干预村民委员会选举的事情常有发生；管理人员忽视村民群众的意见，自行决策。十八大报告中就社会管理问题在原有“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基础上，又添加了“法制保障”这一点，其主要目的就在于使得社会管理行为更加法治化、规范化、制度化

3.3 管理体系不健全，缺乏人才

农村社区建设需要强有力的人才队伍支持，农村改革发展几十年来农村干部的管理水平、自身素质都有了进一步的提升，但是随着农村社区的发展，社区工作越来越具体，越来越复杂，管理人员严重缺乏。一方面，随着城镇化的发展，越来越多的劳动力流向城镇，进城寻找就业机会，导致农村社区实际居住人员老龄化严重，人力资源严重缺失。另一方面，农村社区的管理人员缺乏新鲜血液，大部分干部年龄较大，缺乏创新意识，且文化程度偏低，对农村社区的管理缺乏专业知识，采用传统旧思想、老办法来进行社区管理，阻碍了社区的进步。

3.4 公共服务供需失衡，服务体系不健全

受城乡二元体制的影响，农村社区并未纳入市镇管理的范围，与城市社区相比，基础设施、公共服务不配套，在农村教育、社会保障、社会福利、文娱活动等方面较为薄弱。难以满足社区全体居民的物质和精神需求，未能从实质上实现乡村管理服务向社区管理服务的转型。随着经济社会的不断发展，当今农民的物质需求与精神需求已经发生了巨大的改变，如何完善公共服务，成为社区管理中的重要问题。

4 新型农村社区治理对策及建议

考虑到当前农村社区管理工作中存在的这些问题，探寻能够优化新型农村社区治理的有效途径，从组织振兴、人才振兴、产业振兴、文化振兴、生态振兴五个方面分别提出建议。

4.1 组织振兴—完善社区治理制度，建立健全社区治理组织机制

明确村党支部与村委会的职责，完善社区制度结合当地实际情况，遵守党章与法律的要求，建立和完善协调机制，对村党支部与村委会的职责进行细化，做到分工明确，责任清晰；完善社区管理的各项制度，将社区的日常管理形成制度，使社区管理更加规范化。

4.2 人才振兴—重视人才建设，提高社区自治能力

在推进农村社区的建设和管理中，要大力挖掘优秀人才，整合各类资源，创造条件吸引有能力的人才参与到社区管理之中。一方面可以就地取材，积极吸收社区的年轻居民加入到社区建设的队伍中来，但是要有政府进行统一的专业培训，使工作人员掌握专业的社区知识和工作技能。另一方面也可以向社会上公开招聘一些对社区建设有激情、有能力的社区工作者，并且让他们进入社区、服务社区。

加强农民在社区建设中的主体地位，“最根本的就是要充分调动和发挥广大农民的积极性、创造性，让农民当主人、做主体、唱主角，形成农村社区建设的内在动力。”

首先，体现农民的主体地位，社区发展围绕农民为中心，政府减少过多的行政干预，使得社区形成居民自我管理、自我服务的居民意识，政府过多的干预社区内部事务，会使社区居民形成依赖性以及懒惰性，不利于社区发展。其次，提高居民的参与意识，社区工作人员要向居民宣传社区建设的优势，并且倡导居民积极发言。让居民对社区建设献上好点子，引导居民参与社区管理，提高居民参与度，使居民成为社区真正的主人。同时积极开展活动，吸引居民的参与。这样不但能促使居民积极参与管理，在潜移默化中增强自己的归属感。还能使居民在管理中发表自己的意见和建议，促进社区的良性发展。

4.3 产业振兴—加大产业扶持力度，提高经济发展水平

事实证明，地区经济发展水平与新型农村社区治理水平呈现正相关，二者相互促进、相互提高，繁荣乡村经济，聚集人才优势。提高农村社区治理水平，就要大力发展农村经济，振兴农业产业发展。

一是加强政府支持力度，大力发展农村经济。社区要立足于一些惠农政策，深化农业的产业经营，大力发展一些高附加值，绿色的现代化农业。积极创新社区的农业发展模式，立足于本社区的特点，搞特色化经营。充分利用当地资源优势，将平阴县的玫瑰花产业与旅游业充分融合，大力发展乡村旅游业，促进休闲农业发展。

二是规范生产，打造地区品牌。提高品牌意识，对国家地理标志产品-平阴县玫瑰花品牌进行保护，推进品牌体系建设。充分利用当地的农业龙头企业、农民专业合作社，强抓“社区+产业”发展模式，打造社区产业，发展社区经济，实现产业振兴。

4.4 文化振兴—满足社区文化需求，打造当地文化产业链

一是积极开展社区文化活动，创办社区图书阅读室、健身室，定期开展体育文化活动。采取“社区主办+居民团体”的形式让社区居民献言献策参与社区活动管理，提升居民参与度以及文化认同感。让居民自发组织活动，挺高居民创造性。二是利用当地的红色产业、民俗风俗等文化资源，大力开发乡村文化，传承文化历史。

4.5 生态振兴—坚持绿色发展，构建美丽乡村社区

绿水青山就是金山银山，实施乡村振兴，绿色发展是必然选择。一是建立良好的政策导向，将政府主导与社区自治结合起来，充分利用社区居民的自我管理。告别过去以消耗农业资源为主的发展方式，通过绿色发展，发展生态产业，坚持可持续发展。二是完善社区内基础设施建设，利用政府扶持资金，建设好社区公厕、排污系统、垃圾处理、小区绿化等基础设施，加强宣传，培养居民环保意识，将生态理念深入社区。