中国生育政策的历史变迁研究

摘要：通过对中国建国后生育政策的历史回顾和梳理，探寻“低生育文化”形成的原因，找到中国生育意愿不断下行的政策因素。并结合中国现今所面临的人口困境，提出新时期人口政策的制定要针对当下，立足未来，特别是全面三孩政策背景下各地制定相应配套措施的必要性。

关键词：生育文化;生育意愿;生育政策;少子化;计划生育

众所周知，公共政策具有权威性和指导性，对一国的经济社会发展具有举足轻重的作用。而人口政策关系根本，其影响往往要几十年后显现，因此其政策选择宜慎之又慎。对以往人口政策进行梳理、归纳、评估和分析，有助于我们看到既往政策的不足，同时亦可以帮助我们快速扭转政策方向，让未来人口政策的制定更加合乎民意、符合国情，助力中国经济社会的快速发展。总体来看，建国后的人口政策分为三个阶段。

一、毛泽东时期的生育政策

新中国成立之初，经历了抗日战争、解放战争，我们国家百废待兴，新生的人民政府能不能解决老百姓的吃饭问题成为摆在我们面前的一个挑战。当时，美国的国务卿艾奇逊发表白皮书，对新生的人民政权极尽否定，认为中国发生革命源于中国人口太多，难以养活。对此，毛泽东主席严加驳斥道“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的，在共产党的领导下，只要有了人，就可以创造一切人间奇迹”。上述这句话可以说是毛泽东人口思想的核心和精髓，也奠定了建国初期人口政策的基调。他认为生产力的发展受到生产关系的制约，倡导解放生产关系会推动生产力的发展，最终解决“老百姓的吃饭问题”，也就是通常所说的“人口问题”。

从1949年到1954年，生育政策体现在对节育进行限制，包括严格限制机关部队妇女坠胎，严格限定绝育手术和人工流产的条件，要求节育药具销售报备，禁止生产和进口避孕用具和药物。1957年当时的北大校长、经济学家马寅初基于他在浙江老家的调研结果，在人民日报发表了《新人口论》，他的主要观点是“一个少了，两个正好，三个多了要纳税，用税补给少生孩子的家庭作为奖励，国家不出一分钱，进而达到控制人口规模的目的。“可以看出，马寅初的建议与后来的一胎化政策是有区别的，但总体上仍然是人口控制论的一种。随即在1958年遭到批判，特别是毛泽东主席提倡破除”人多了不得了，地少了不得了“的迷信，提出”人口十亿也不怕“。

今天来回顾这段时期的人口政策，我们发现正是得益于此阶段较高的生育率，才让中国在改革开放之后收获了人口转变过程中的“人口红利“。中国社科院蔡昉研究员曾定量地测算出人口红利对中国经济发展的贡献率达到23.71%，其结果是中国成为”世界工厂“，中国制造走向全球。实际上二战之后，全球都处于和平重建阶段，补偿性生育高峰即”婴儿潮“现象实属正常，彼时的人口政策既迎合了人们的生育意愿，也为新中国积攒了大量的未来劳动年龄人口，这阶段的生育政策可以说是面向民族未来、高瞻远瞩的英明决策。

二、计划生育政策时期

1971年7月8日，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，首次把控制人口纳入国民经济社会发展计划，之后的政策体现在“晚、稀、少“，即提倡晚婚晚育，拉长生育间隔，只生两个孩子。通过数据可以看出，到1976年中国的总和生育率已经从高峰期的5.81下降到接近更替水平地2.75。就是说此时中国的人口转变已然开始进入到低生育率阶段，完全没有必要进行人口控制的计划生育政策。但事实上之后中国的生育政策并未放松，而是转为更加严厉的准”一胎化“。

1980年9月25日《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发表，确定了准“一胎化“基调。1982年，中共十二大确定计划生育为基本国策，主要规定是”除部分少数民族外，城镇家庭普遍只可以生育一个孩子，而在农村家庭第一胎为女孩的可以生育二孩。“到20世纪90年代初，，中国的生育率降至更替水平以下，但计划生育工作更加严厉，中央对各地区一把手实行”一票否决制“，即一把手不仅亲自抓，而且负总责。结果是1990年到1999年，中国年出生人口急剧萎缩至40%以上。2001年12月29日《中华人民共和国人口与计划生育法》公布，计划生育政策上升为国家法律。2006年12月17日《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育统筹解决人口问题的决定》发布，提出稳定低生育水平，到”十一五“期末，控制总人口规模在13.6亿以内。

可以看出，此阶段生育政策的核心就是控制人口数量，实际上2000年人口普查中的原始数据显示我国的总和生育率已经降到1.23的超低水平，但计生部门考虑到部门利益，以漏报严重为由，把总和生育率调整为1.8，以此作为生育政策制订的依据。严重耽误了生育政策调整的时机。国家计生委曾数次在媒体面前说“他们的努力，使中国少生了四亿人。”但看看今天中国快速的老龄化和少子化，会让我们震惊于人口政策影响的长期性。著名人口学家梁中堂先生曾撰写文章，给我们描绘了这一政策出台的内幕。当时所谓的一些专家，在国外接受人口控制论思想后，用当时的预测软件向高层展示，如果不控制人口，中国的人口规模到2050年将达到40亿。今天我们不去讨论当时的人口预测软件有多么粗糙，实际上当时像梁先生那样“为生民立命”人口学家，他们的声音也传递上去了，但未被采纳，果真是十分遗憾！

三、习近平新时期人口政策

2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”2015年10月29日，中共十八届五中全会提出“一对夫妇可生育两个孩子”。同年底，国务院发布《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》。强调“实施全面两孩政策是促进人口长期均衡发展的重大举措。”这是中央纲领性文件有关人口政策的表述中，第一次把“促进人口均衡发展”而非“坚持计划生育机基本国策”置于段落之首[1]。2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，提出“实施一对夫妻可以生育三个孩子的政策及配套支持措施”。随后教育部门出台“双减”政策，部分地区针对天价彩礼问题，进行婚尚新风俗试点改革与治理。可以看出，部分配套措施已经开始显现。

十八大之后，以习近平同志为核心的党中央领导集体审时度势、高瞻远瞩，及时对人口这辆列车进行踩刹车并变更方向。特别是十九大以来，中央各种纲领性文件已经摒弃“人口多、底子薄”等隐含人口控制思想的表述，不再狭隘地看待人口与资源的关系。2017年国务院发布地《国家人口发展规划（2016-2030年）》提出，到2030年总人口将达到14.5亿人左右。以前人口规划总是规定上限，不得超出多少的控制目标。这次规划是确定人口总量要达到的预期目标。上述这些差异反映了新时期以习近平同志为核心的党中央领导集体以人为本的理念和确保我国人口均衡发展的决心。但回归现实我们看到，随着生育政策的放松，生育提升并未达到预期。可以说提升生育任重道远，需要一系列的配套措施。

总结

正如习近平总书记所说“人口问题是全局性、长期性的战略问题”。一个国家要想实现可持续发展，首先要实现其人口的可持续发展[2]。人口再生产是物质资料再生產的前提和根本保证。当前人口问题复杂多样，既有数量问题，更有结构问题。人口政策与人口发展息息相关，其影响深远，其效果往往要经过一代人方显现出来。人口政策实为公共政策之首，应当引起政策制定者的高度重视。“前事不忘后事之师”，对历史政策进行批判性地分析、研究，有助于我们未来的政策制定更加人性化、科学化。

参考文献：

[1]梁建章.人口创新力：大国崛起的机会与陷阱[M].北京：机械工业出版社，2019.

[2]穆光宗.人口生态重建[M].北京：中国科学技术出版社，2016.

作者简介：袁城（1979- ），男，人口学博士，沈阳师范大学社会学学院副教授，研究方向人口与可持续发展。