乡村振兴背景下畅通农村群体利益表达的政策逻辑

覃春然，李珍刚

（广西民族大学，广西南宁 530006）

一、问题的提出

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。”[1]（P29）新时代新战略下，如何进一步畅通和规范群众诉求表达，以及如何增强基层治理新格局的活力和韧性，值得深入思考。这看似是两个问题，实际上有着共通之处，那就是可以发挥利益表达在权益保障和参与社会治理中的作用。当表达从个人利益出发时，其正当权益需要保障；当表达从公共利益出发时，个体也就参与到了社会治理过程中。“十四五”时期开始，我国“三农”工作的重心正由脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴。全面推进乡村振兴将给农村社会各方面带来新的发展机遇和重大变革。因此，要回答以上两个问题须先理清乡村振兴下农村群众利益表达面临的新特点和新问题。

回顾以往的研究，农民利益表达的理论发展和实践探索是活跃在乡村社会场域的研究重点。有学者从“人民为中心”的宏观角度认为“利益表达”是讨论广大人民群众的利益表达，是人们对待利益问题的一系列态度和行为的总和，并具体列举了五种情况进行说明。[2]可以说，利益表达的概念相当宽泛，这缘于利益本身涉及的范围非常繁杂。就农村群众普遍关注的领域而言，教育、医疗、农地和宅基地开发、人居环境、粮油食品安全等民生领域的利益矛盾多发、诉求多元。较早研究的学者们关注的更多是特定群体利益表达现状和问题的学理分析，如对农村空巢老人、留守妇女、残疾人等弱势群体进行分析。随着对农民利益表达研究的深入，不少学者逐渐通过案例对农民利益表达的过程进行实证研究，分析其行动逻辑及有效性等问题。其中有学者指出，农民群体利益表达行动的主要问题是面临合法性困境。[3]随着公共需求和治理能力不断提升，学者们将协商民主、法制化、道德文化等理性因素融入农村社会利益表达机制的重构与完善之中。这个阶段出现不少新的研究角度，如宗族作用[4]、“情理法”交互作用[5]和“文化嵌入性”[6]等因素对农民利益表达产生的影响。从中可以看出，学者们通过对不同区域农民利益表达进行研究，以期共同勾勒出农村社会中利益表达的不同形态。

当前，乡村振兴围绕实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求展开，农村社会利益表达出现了值得关注的新的趋势。归结起来，主要是需要关注经济发展和社会治理两方面的诉求表达。从发展和治理的角度来说，农村群体利益表达就是农村群众通过合乎法规的途径向政府等公共组织提出诉求和建议，是解决矛盾、保障权益的过程。此外，新时代进一步围绕党的十九届四中全会提出的“畅通和规范”的要求，乡村振兴中群众利益表达内涵的延伸呈现三个需要把握的问题：一是表达的利益诉求与采取的方式合理合法问题；二是多元规范的渠道和方式创新问题；三是利益关系处理问题，如何正确处理好个体利益、集体利益和公共利益三者关系的问题。需要注意的是，在协同推进城乡融合发展的政策推动下，城乡要素有序流动，人员的流动性增强。农村区域下不止有农民，还汇聚着活动于此的其他知识人才、技术人员、各类新旧经营主体和企业经商人员等，各类主体都在乡村从事生活和生产经营活动。在全面推进乡村振兴战略中，乡村建设是一种开放的过程，需要有外来其他主体参与。因而，需要将研究的对象扩展为农村场域内所有群体的利益表达，这是农村区域性和主体性相结合的利益表达。

应该说，农村群体利益表达畅通是乡村振兴应有之义。从个体利益、政府服务、社会治理三位一体的需要来看，利益表达机制既是农村群众维护自身合法权益的渠道，也是政府倾听群众心声、诉求以及汇聚群众智慧的渠道，还是公众参与乡村社会协同治理的渠道。乡村振兴战略需要构建更加系统便利的利益表达机制。在乡村振兴背景下，政策推动各类资源、各种生产要素向乡村投入，乡村社会生产力不断提升，带来乡村经济社会环境的变化，也影响着乡村社会的生产关系。这些对农村经济、社会、文化、环境等各方面的发展都提出了更高的要求。与此同时，乡村社会的不断进步也将促进农村群体本身意识的提高，乡村社会面临新的利益矛盾结构，并呈现出利益表达的新特点。问题在于，当前乡村治理中利益表达的短板是没有系统性搭建起让农村群众高效、便利表达的平台。因此，准确把握我国社会主要矛盾发生变化的新特点，厘清新战略下农村群体利益表达的新变化，不断丰富和完善表达机制、畅通表达渠道有助于深化农村发展规律的认识，激发各类主体参与公共事务的热情。

二、乡村振兴中畅通农村群体利益表达的政策价值

乡村振兴中如何激活和发挥群众的作用，这需要一系列的制度和机制作支撑，而农村群体利益表达机制就是其中的一个重要方面。将农村群体的利益表达纳入乡村振兴战略背景的框架中分析，一个重要的原因是乡村振兴战略将给农村利益表达带来了新的机遇和挑战。乡村振兴中畅通农村群体利益表达的政策价值就在于促进尊重农村群众主体地位、吸纳民智、调处民争，畅通联系和服务群众的通道，使群众作用、社会力量与党的领导有效衔接。

（一）乡村振兴中畅通利益表达体现坚持农民主体地位的法理逻辑

党的十九大报告、《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》等政策法规文件的基本原则都明确坚持农民主体地位。作为乡村的守护者和乡村振兴的主要实践者与参与者，农业农村现代化要依靠农民主体。尊重农民主体地位就是尊重乡村发展规律。而体现农民主体地位的重要前提是农民要有一定的话语权，要在过程中参与。农民需要什么样的乡村，如何满足农民美好生活需要，须尊重他们的意见。进一步而言，人民的需要和利益是辩证统一的关系，需要是利益形成的内在依据，利益是需要的外在社会表现。[7]因此，要坚持发展依靠人民的理念，畅通农村群众利益表达渠道，广泛听取农村群众的意见，引导他们参与到农村发展各项事务之中。只有如此，乡村振兴事业才能紧扣乡村脉搏，汇聚群众认同，使发展更有温度。

（二）乡村振兴中畅通利益表达体现新旧矛盾纠纷的纾解逻辑

自古至今，化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定是政府十分重要的一项职能。中国古代关于政府起源的思考就认为立政在于定分止争，政府应该通过各种途径化解民生矛盾。明朝学者王鏊在《亲政论》中指出，《易》之《泰》：“上下交而其志同。”其《否》曰：“上下不交而天下无邦。”[8]（P649）王鏊意在说明国家治理需要政府和民间凝聚共识，所谓上下同欲者胜。政府民众沟通交流的重要性由此可见一斑。在乡村振兴战略提出前后，伴随出现的是农村集体产权制度改革、农村基本经营制度不断完善、承包地“三权”分置制度等一系列制度安排被推出，农村土地、技术、资本、数据等生产要素不断投入，农村生产力得到提升、生产关系有所调整。同时，健全了新生产要素参与分配的机制，为发展农村集体经济、加强土地流转、实现农业农村现代化破除了障碍。可以看到，在一系列政策体系的推动下，生产要素从城市涌入农村，农村生产力和生产关系不断调整，农地关系的变化、生产方式的变迁引发农村社会利益结构发生变化。利益结构的变化促使原有社会关系从农民个体之间的简单交往转向农民与集体、农民与新经营主体、农民与企业、农民与政府的多元复合交往。农村由此衍生出各类矛盾纠纷，新旧问题被触发，这需要及时引导和疏解，农村群体需要更加有效的诉求渠道，更加畅通的利益表达机制。这也是新背景下维护农村稳定的挑战所在。

（三）乡村振兴中畅通利益表达体现党领导下基层治理的共治逻辑

利益表达畅通能有效促进共建共治共享社会治理格局的形成与完善。基层多元治理格局区别于传统统治型格局、管理型格局和半自治格局，其核心要义是强调建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，构建共建共治共享的社会治理格局。[9]而社会协同和各方积极有序地参与到乡村社会治理有赖于丰富、畅通的表达机制为基础，以充分调动各类主体的能动性。再者，坚持问计于民也是中国共产党群众路线的内在要求。由此可见，利益表达机制畅通作为一种治理手段，体现了党领导下共建共治共享乡村治理格局的开放性和包容性。所以乡村社会多元治理的格局需要制度支撑，健全和完善农村群体利益表达渠道，重视和发掘农民群众智慧。营造有利的参与环境，才能激发各类主体参与积极性和投身热情。此外，利益表达畅通有利于共治格局中协调资源分配和凝聚发展共识。乡村社会多元治理不是无章法地各行其是，而是在党的领导下各个主体之间能有效沟通协商，既遵循职责划定又有联动和协作。在乡村建设行动的主题下各个主体皆是利益相关者，利益表达机制畅通能够进一步促进各方利益协商、凝聚共识以形成整体合力。正如党的十九届四中全会所指出的，这需要“丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”[1]。

三、乡村振兴中畅通农村群体利益表达的政策问题

从理论上说，农村群体利益表达的实质是农村群体与基层公共部门、社会组织协商互动的逻辑起点，是了解乡村社会治理的切入口之一。正因如此，中央和地方党委政府在制度、渠道和方式对农民利益表达机制不断进行优化。受群体知识水平、社会环境等因素影响，农村利益表达的发展有自身的特点。在利益表达过程中，农村群众和基层公共部门双方能量的不足是制约有效表达和有效回应的重要因素。从农村群体主体分析，主体能力不足表现在对自身利益认识上、对表达渠道的选择和方式的使用上。从政府主体分析，政府能力不足最直接反映在对群众利益诉求较低的回应效能之上，也反映在对基层治理资源有效整合与利用不足的短板之上。这些表象背后是传统的乡村引导理念、回应效能、渠道设计与农村群体利益表达的主体能力、利益观念、表达方式等存在着一些不相适应的问题，是新理念和新方法与现有体系机制之间发展不平衡的体现。

（一）农村群体利益观念延伸与基层政府引导理念滞后的问题

不同阶段的时代背景下，农村发展和农民价值追求的特点不一。党的十九大指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这是党和国家对人民需要发展的准确理解与科学判断。在顶层设计上，积极拓展农民利益的保护领域，注重从经济、政治、文化、社会和生态领域全面深化对农民利益的保障。[10]可以看到，随着经济社会的发展进步，农村群体利益观的内涵不断发展延伸已成为基本事实，农村群体在维护自身利益方面比以往的范畴要更广。农民对利益表达需求的关注不仅限于调处矛盾纠纷，而是对经济、文化、法治、公平、正义、安全、环境等方面都存在的表达需求。这些方面就是农村群体与基层政府组织沟通协商时的逻辑起点。因此，这些变化需要基层政府进行合理地引导与回应。

在乡村振兴背景下，一些基层政府引导理念没有及时跟上农村诉求的发展变化。基层诉求引导理念相对滞后表现为两个方面。一是诉求引导的工作重心单一。作为乡村社会的引导者，一些基层工作人员在回应裁决并化解纷争方面的引导理念日益成熟，但对乡村发展中的其他方面的引导投入的注意力不足，尤其在乡村振兴中对经济产业领域的引导还是弱项。二是法治理念不够强。一些农村群众和基层公共组织的法治理念较为欠缺，导致沟通与引导不相适应。在利益观延伸发展中，一些农村群众出现某些偏差的利益诉求观念，如一些地方仍然会出现越级上访、谋利型上访等现象[11]。部分基层政府组织依法行政，主动对接群众需求变化的意识和能力有待进一步提高。部分基层工作人员在较为滞后的理念引导下，对农村群体利益表达需求问题的应对过于简单，在产业发展层面、精神文化层面和美好生态层面等这些农村群众的热切期盼回应力不从心。一些基层政府回应农村群众诉求的职能分工不明，缺少对接群众各方面美好生活需要诉求的主动性。也就是说，在利益表达与回应上，农村群体利益观范畴的延伸与基层政府引导理念之间存在一定偏差，是“需求侧”和“供给侧”的不平衡。农村群体不仅需要基层政府裁决纷争，也需要在其他产业发展和公务服务领域与政府产生沟通联系。

（二）利益表达成本有所下降和回应效能跟不上的问题

利益表达存在人力、财力、机会和时间上的成本。当下农村群体利益表达所需要的成本相对于以往有所下降。渠道的拓宽使得表达的可行性和成功率上升，表达主体诉求性增加和诉求成本下降。以信访成本的变化为例，随着国家信访制度的改革优化，特别是信息化、智能化水平不断提升，信访流程简化、效率提升。例如视频接访、网上信访平台的推出和优化、民生热线、信访代理、一站式办理等渠道的拓宽，群众通过信访渠道表达自身意见和利益诉求变得更为便捷。客观地说，基于网络信息技术的应用，无论是时间和精力，还是其他方面的要素，利益表达者付出的成本不断下降。然而在新背景下，利益表达成本下降的同时也出现了一些新问题，主要表现在现实中面对农村群众日益增长的利益表达需求，基层公共部门在处理纠纷矛盾、回应利益诉求的应对机制难以及时做出相应的调整和完善。

利益表达畅通的一个重要的感知体验在于彼此的回应性和有效性。基层公共部门由于缺乏足够的思想认识和心理准备，其回应性和有效性均滞后于群众的期待。究其原因，一是基层公共部门的联动性较低。从基层乡镇组织构成上看，乡镇政府和其管理的“七站八所”是回应农村群众的一线公共部门。一些基层部门虽不是窗口单位，也都有回应群众利益诉求的义务。事实上，农村群众的繁杂利益诉求往往会涉及多个部门和单位，但基层公共部门却在一定程度上缺乏联动解决的机制和动力。农村群众往返游离在多个部门之间，基层公共部门的回应效能就会受到质疑。二是基层公共部门的系统性不足。乡镇信访机构作为农村群众表达利益诉求的重要窗口，在应对群众多元利益诉求中，其职能发挥比较有限。一些地区的基层公共部门系统缺少一个有效应对农村群众利益诉求的综合服务窗口。面对群众复杂多元的利益诉求，基层利益表达系统的回应机制运转相对乏力，能够提供的公共服务一时之间满足不了农村群众的需求。

（三）利益表达渠道拓展与群众找不对“门路”的问题

在农村一些地方，农村群体因缺少有效的宣传引导，在多元利益表达渠道中存在迷失方向的现象。这反映出利益表达的渠道设计不能充分满足农村群体利益表达畅通、便利、高效、实用的需求，仍然需要完善。有学者曾指出，以往体制内的利益表达方式多元, 但管用的却比较少，多数渠道的象征意义大于实际意义。[12]这值得进行辩证客观地思考。客观地说，我国创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹[1]，在执政理念和制度层面都高度重视农村群众利益，特别是党的十八大以来，切实以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为一切工作的出发点和落脚点，农村群众提出意见和诉求的“门路”越来越多。归结起来，制度化的利益表达渠道除了常见的基层人大和政协、信访、工会和妇联以及其他社会组织等以外，党委政府开展的“书记大接访”等不同形式的领导干部接访、下访使得制度化渠道的外延形式不断丰富。这些符合中国国情的经验和做法都是我国实践探索出的群众利益表达机制创新。与此同时，在农村网络覆盖率和普及率明显提升下，利益“云表达”成为不少年轻农村群体乐于采用的方式。在数字时代，多数党政机关推出“互联网+”模式的网上投诉、网上举报、网络信访等便利平台，以满足农村群众不同形式和不同层次利益多元表达的现实需求。这足以说明丰富群众利益表达渠道取得了阶段性成果。

问题在于，表达渠道虽拓展，但一些群众找不对“门路”。找对“门路”的问题是利益表达方式规范的问题。渠道多元发展过程中出现的碎片化问题容易使一些农村群众无所适从，表现为群众时常不知道自身的利益应该向哪一部门申诉、自身利益能否申诉，以及对线上诉求的虚拟性和时效性有一些顾虑，即存在群众“走错门”的现象。通过调研发现，从利益表达的途径上看，相当一部分农村群体表达诉求时选择到村委会，一部分诉诸乡镇政府办公室、司法所和派出所等。而在此过程中，消息“中间站”的现象相当常见，即村委会、乡镇政府办公室等充当着告知途径的中转作用。这一现象可能会使信息在中转的过程中存在信息失真，且过多的中转也有可能导致事情延误。此外，当群众不掌握相关政策和信息时，有可能导致一部分群众产生“找政府解决问题麻烦、困难”等情绪，而不去表达诉求或是采取其他不规范的途径和手段，以至于造成权益得不到保障或维权方式不理性等问题。究其原因，在于表达渠道线上线下衔接程度不够，部门间的机制兼容性不高，对农村群体的有效宣传和引导力度不足。可见，基层公共部门在引导农村群众表达利益诉求时缺少一定的规划，没能很好地理顺利益诉求的类别和对应的责任部门。

四、乡村振兴中畅通农村群体利益表达的政策着力点

（一）贯彻落实新理念，发挥群众、社会和政府三方积极性

如何充分发挥群众、社会和政府三个方面的积极性问题，是构建乡村社会共治格局重要基础。应秉承党的领导下自治、法治、德治相结合的理念，在群众利益表达问题上，为农村群体提供包括文化、生态、产业、安全、公平正义等多方面表达需求的满足。其中，政府积极性是关键，要以政府积极性带动农村群体和社会积极性。政府发挥积极性在于引导农村群体理性表达诉求，不回避群众利益观变化，充分尊重农村群体协商参与、文化民俗、经济管理、民生保障等合理需求，满足其增长的美好生活需要。同时基层领导干部要强化依法治国、依法执政观念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。[13]

农村群众和社会的积极性在于乡村建设行动中坚持和维护党的领导，不断强化法治思维。以主人翁意识和乡村建设共同体的理念发挥主观能动性，在决策意见征求、民主协商、民主监督中建言献策。秉持各方共同利益是以实现乡村振兴这一战略目标，围绕着这一共同目标进行利益表达和利益协调。当个体作为社会力量参与到乡村治理时，就具有了一定的责任。应当以责任意识和公共精神，不局限于个体利益，更多地为维护集体利益和公共利益的发展上贡献力量、凝聚共识，为新时代“枫桥经验”注入更多活力。

（二）加强平台构建，吸纳民意与协调社会力量

乡村建设中利益的表达，需要有相应的平台和渠道作为支撑。以平台作为利益表达的载体，有助于协商社会各主体多元互动的内容范畴、形成决定的程序和议事的规则，促进协作共治效能。因此，要加强各主体间政策沟通和利益协调的平台建设，促进乡村振兴中农村一二三产业融合发展和产业链升级延伸的顺利进行，以及由此带来的利益结构变化中谋取多元社会主体的最大“公约数和同心圆”。乡村建设中多元互动平台在实际践行中已有不少成功的例子，如农村党员议事厅、村民代表议事厅、理事恳谈会等。沟通协调平台建设是一项长期性工程，需要适应环境的变化不断在继承中推陈出新。要持续创新形式多样的共商决策平台，用制度机制进行保障，在交流内容范畴和形式上予以程序的规范，以增强各主体认同感和责任感。

（三）促进统分结合，释放利民综合效应

这可以通过线下空间和机制融合，实现群众利益表达“最多跑一地”。围绕渠道融合的目标，发挥党的领导集中力量办大事的制度优势，解决表达碎片化和渠道堵塞的问题，从被动应对转变为主动服务，进一步畅通和规范群众利益表达机制。首先，因地制宜地搭建党建引领多元主体协作的“一站式”公共服务大厅，进一步建立健全群众利益表达和处理互联互通综合服务机制。将原有制度内表达渠道的资源整合、条块联动，以囊括不同诉求类别，使各个利益相关公共部门的资源在空间上集中起来。再者，建构利益表达“一站式”模式不是各个政府部门的物理聚集和堆砌，而是部门间协调配合的化合效应。通过在机制设计上加以适应性再造，破除各个部门之间的机制藩篱，使各类表达渠道的机制既能并行不悖，又能发挥整体模式的一致性和联动性，实现互联互通。此外，还可以通过线上线下融通的网格化管理，追求群众利益表达“一地不用跑”的目标。要推进治理智能化，现实空间与网络平台的整合。依托数字乡村发展战略和数字治理的经验，充分发挥网格精细化管理，增强基层网格员与线上平台之间的回应性。通过网上信息收集、研判和反馈，促进利益表达主体和客体之间的良性互动。最后，深化领导干部下访机制和网格员联系群众机制的纽带作用，实现空间与平台的统分融合。

（四）推进数字治理，用信息搭建沟通桥梁

信息公开和群众利益表达是一对互为支撑的关系，处于信息孤岛，往往难以知悉利益变化，反之利益的表达可以促进信息公开透明。在市场经济下，充分掌握政策信息，对生产经营主体做出准确判断也相当重要。在农村群体与政府的互动中，要弥合双方之间的信息鸿沟。因此，乡村信息公开的内容需要再细化延展。摒弃“任务式”的被动公开，积极拓展本区域群众关切的政策信息以及对热点事件作权威性回应。围绕农村群众关注的热点，进一步明确乡村一级公开信息的具体范围，制定公开目录。要提高信息公开及时性，确保农村群众的知情权、表达权和监督权。要进一步推动乡村信息公开的数字化建设。建设数字乡村信息公开平台，利用网络信息技术将乡村一级的公共服务、结果、决策、执行和管理等信息更加便捷地提供给农村群众，减少获取信息的成本。以数字乡村建设搭建沟通桥梁，形成互动格局，发挥信息数据引导农村群众广泛参与乡村建设的作用，为乡村振兴中群众利益表达提供技术支撑。

五、结语

当前农村群体利益表达新问题的出现，是时代发展规律的必然性与阶段性的统一。从我国社会主要矛盾变化的视角来看，新时代农村利益关系和结构会有新变化，农村群体表达的诉求问题随之变化，这是事物发展的必然性。但每个时期都有不同的新增利益追求和政策背景，农村群体利益表达问题的构成要素是阶段性的变化，需要及时发现问题并解决。不断发现并深入研究新时代农村群体利益表达出现的问题有助于我们对乡村治理规律认识的深化。总的来说，我国一直在不断积极地解决农村群体利益表达暴露的问题和矛盾。利益表达机制的畅通、规范和高效是农村经济社会发展的重要稳定器和助推器。在全面推进乡村振兴战略，推进乡村治理体系和治理能力现代化建设的重大时代课题下，完善党的领导下共建共治共享的多元主体参与模式，使农村各类主体充分表达诉求，参与到乡村振兴战略中。这就要准确把握我国社会主要矛盾发生变化的指导性和乡村振兴战略的政策性，畅通和创新农村群体利益表达机制。如此，才能适应多元利益矛盾的新背景下，保障农村、农民权益，激发农村群体内生动力，为乡村全面发展提供稳定环境和持久动能。