依法治国和依规治党有机统一思想研究

王贵东

摘 要：十九大提出的“坚持依法治国与依规治党有机统一”，来源于列宁“党员犯法，加重处罚”的思想，来源于中国共产党人“党纪国法一体建设”的理论。“依法治国与依规治党有机统一”的提出有着鲜明的现实背景，主要是因为部分党内法规超越宪法法律，党内法规混同于国家法律，以及全面依法治国与全面从严治党战略的实施。这一思想具有丰富的内涵，包括党规国法的衔接和协调，党规党纪严于国家法律，纪、法分开，党纪处分和司法处理良性互动等等。它的提出，继承和发展了马克思主义和中国特色社会主义理论，有利于推动“四个全面”战略布局的实现，有利于加快中国特色社会主义法治体系的形成与发展。

关键词：依法治国;依规治党;有机统一

治国与治党都需要规矩，不成规矩不成方圆。治国靠国家法律，治党靠党内法规。依法治国与依规治党虽然治理领域、依据不同，要求、重点各异，但是二者相辅相成，相互影响、相互促进，治党是治国的有机组成部分，依法治国要求依规治党，依规治党则有利于依法治国的最终实现。

一、依法治国和依规治党有机统一思想的理论基础

马克思恩格斯有着丰富的法治思想，例如实行社会主义民主和法治，立法必须反映人民共同意志，建立民主的廉价的服务型政府，等等，也有着丰富的依规治党思想，马克思曾经把党章称为党内“最高的判决”，恩格斯曾经认为党章是党的“共同法律”，并且他们制定了第一个无产阶级政党章程，即《共产主义同盟章程》，但他们并没有明确地将依法治国和依规治党结合起来。毫无疑问，列宁和中国共产党领导人是依法治国与依规治党相结合的理论先驱。他们的思想推动着依法治国与依规治党有机统一理论的形成。

（一）党员犯法，加重处罚的思想

列宁在领导俄国革命与建设实践中多次强调，无产阶级政党在加强和完善对国家法治工作的领导过程中，应在宪法和法律的范围内活动，又必须通过推进党内廉政法规建设等规范党员行为、反对党内特权。列宁要求国家机关工作人员尤其是领导干部应带头守法，成为守法的模范，严惩破坏苏维埃法制的违法犯罪分子，对他们绝不姑息，他说：“对共产党员的惩办应比非党员加倍严厉”是“起码常识”。[1]426如果党员干部不带头遵守法律，将对群众产生很坏的影响。1918年5月4日，4名被控犯有敲诈勒索和受贿罪的莫斯科侦查委员会工作人员被从轻发落， 列宁得知后立即致函俄共（布）中央：“不枪毙这样的受贿者，而判以轻得令人发笑的刑罚，这对共产党员和革命者来说是可耻的行为。”[2]2631922年春，针对莫斯科苏维埃中央房产局徇私舞弊案，列宁又致信俄共（布）中央：“对共产党员的惩处必须严于非党员，并强调凡不执行此项规定的人民审判员和司法人民委员部部务委员应予撤销职务。”[3]53

中国共产党继承列宁主义的优良传统，早在1937年坚决舍弃旧社会遗留下来的“唯成分论”和“唯功绩论”的观点，果断处死因逼婚不成而杀害陕北公学学员刘茜的老红军干部黄克功，毛泽东致信边区高等法院，要求对共产党和红军执行比一般平民更加严格的纪律，并强调“一切共产党员，一切红军指战员，一切革命分子，都要以黄克功为前车之鉴。”[4]110-1111938年毛泽东在六届六中全会上进一步要求制定详细的党内法规，以便统一各级领导机关的行动[5]137。1940年8月20日，董必武同志在陕甘宁边区中共县委书记联席会议的讲话中，指出：党员应当自觉地遵守政府的法令，犯了法，自以为是党员，想不受政府的审判和处罚，地方党组织觉得党员犯法是党内的事，让他逃避审判和处罚，都是错误的;相反，党员犯了法，除受到党纪制裁外，应比群众犯法加等治罪。董必武还从四个方面阐明个中的缘由，第一，国民党因为它的党员不遵守它所领导政府的法令而遭受到全国人民的唾弃，共产党员应该引以为戒。第二，群众犯法有可能是出于无知，而党员犯罪是决不能宽恕的，他是群众中的觉悟分子，应当加重处罚，否则就不能说服人。第三，封建社会就流传着“王子犯法，与庶民同罪”，共产党的主张应当比封建社会更前进一步，真正实现法律上人人平等。第四，党员犯法，加等治罪，表现了我们党的大公无私，更表现了党所要求于党员的比非党员的要严格得多，而不是我们党的嚴酷。党决不包庇任何人，党员毫无例外[6]58-59。

列宁、毛泽东、董必武等人的“党员犯法，加重处罚”是“党纪严于国法”思想的理论萌芽，中国共产党人在解决加重对党员的处罚的同时，开始思考为什么党纪要严于国法，如何处理党纪与国法的关系。

（二）党纪国法一体建设的思想

邓小平在总结“文化大革命”的惨痛教训时曾深刻指出：“国要有国法，党要有党规党法”，“没有党规党法，国法就很难保障”，并且强调搞好党规党风建设，为国法提供保障。各级纪律检查委员会要维护党规党法，切实把我们的党风搞好，而不只是处理案件。“对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”[7]147这是我们党的领导人第一次直接论述党纪和国法的关系，标志着中国共产党人开始思考依规治党与依法治国的相互关系。

江泽民继承了邓小平党纪国法一体建设思想，2000年1月他在中央纪委第四次全体会议上提出“治国必先治党，治党务必从严”，即依法治国必先依规治党，依规治党必须从严。他强调对领导干部特别是高级干部、名人的违纪违法行为一定要严肃查处，无论是谁，无论职务多高，绝不手软，该重判的坚决重判，该受到什么处分就给什么处分。以事实为依据，以法纪为准绳，查处几件这方面的典型案例，以维护党政治纪律的严肃性[8]504-506。

胡锦涛在此基础上更进一步，2006年3月他在全国政协十届四次会议民盟、民进界委员联组讨论会上提出“以遵纪守法为荣，以违法乱纪为耻”，把是否遵守党纪和国法共同提升到社会主义荣辱观的高度，不仅强调依法治国和依规治党的实施，而且更注重其实效。他在十七大报告中指出坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子，都必须严惩，决不姑息[9]42。十六届中央纪委在向十七大的工作报告中，关于今后五年的工作提出一条重要的建议：着力推进改革和制度建设，按照依法治国、依法执政的要求，切实加强以党章为核心的党内法规制度建设和国家廉政立法，努力形成反腐倡廉制度体系[9]61。建议设想中的反腐倡廉制度体系不仅包括党内法规体系，而且包含国家廉政立法体系，这标志着纪、法一体建设思想开始向立法实践转化。十七届中央纪委在向十八大的工作报告中，指出五年来党风廉政在制度建设取得重要成效，加强了反腐败立法，出台了刑法修订（七）和（八），修改了刑事诉讼法和行政监察法，制定或者修订了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内法规，反腐倡廉法规制度体系基本形成[10]53。胡锦涛在十八大报告中进一步强调不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷[10]43。党纪国法一体建设思想的逐渐形成，为依法治国与依规治党相结合思想的产生奠定了重要的理论基础。

二、依法治国和依规治党有机统一思想的提出背景

部分党内法规超越宪法法律。由于历史的原因，或者因为宪法法律的修改，或者因为新的法律的出台，或者因为过去轻视宪法法律的权威性，错误地认为党内法规是治国理政的主要依据，因此我国现行的党内法规和国家法律有很多冲突的地方，违反了社会主义法制统一的宪法原则。这些党内法规的继续实施将破坏现行的宪法法律秩序：一是放任党组织领导权的不合理行使，以党委的决定代替民主立法;二是导致党员干部的权力滥用，越权过问行政机关和司法机关的工作，损害依法行政、公正司法等法治原则;三是滋长党员超越宪法法律的事实性特权，违反“法律面前人人平等”的宪法原则;四是超越调整范围立规，违反法律保留、尊重和保障人权的宪法原则，限制党员人身自由、剥夺党员政治权利，侵犯党员的公民基本权利;五是将对党员的特殊要求或限制扩展到普通公民身上，侵犯普通公民的权利和自由。这些危害依法治国的党内法规必须及时加以纠正。

部分党内法规混同于国家法律。党规党纪套用“法言法语”，许多规定都与法律条文重复。例如原《纪律处分条例》和《廉洁从政若干准则》在内容上就难以体现对党员特别是领导干部在坚定理想信念、践行党的宗旨上的高标准、严要求。这导致管党治党在实践中不是以纪律为尺子，而是以法律为依据，党员干部只要不违法就没人管、不追究，“要么好同志，要么阶下囚”;纪委成了党内的“公检法”，纪律审查成了“司法调查”，监督执纪问责无法落到实处。任何一个组织的内部规则都比国家法律严格，否则就会因为活动违法导致组织无法正常运行。我们党是中华民族的先锋队，长期处于执政地位，肩负着神圣的历史使命，决定了党规党纪必然要严于国家法律。如果党纪党规降低党员的标准，党员都退守到公民的底线上，党的先进性便是无从体现。

十八大以来，全面从严治党被提到了新的历史高度。党中央多次加强党内法规建设，为我国国家治理现代化提供保障。但是我国党内法规不少条款已不能完全适应全面从严治党的实践需要。除了纪、法不分，纪、法混同外，突出的问题表现在主要违纪情形针对的是党员领导干部，没有覆盖全体党员;对违反党章、损害党章权威的违纪行为缺乏必要而严肃的责任追究，对政治纪律规定不突出、不具体[11]766。鉴于此，2012年习近平在纪念现行颁布30周年讲话中指出：“我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党，必须依据宪法治国理政。”[11]142坚持依规治党，加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能确保党在依法治国中始终发挥出根本性、全局性的核心领导作用。

十八届四中全会揭开了全面依法治国的新篇章。全会《决定》指出：“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，[11]158丰富了依法执政含义的，把依规治党提高到依法执政的高度，纳入全面推进依法治国的范畴。正如习近平在《决定》的说明中所言：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[11]58五中全会进一步提出：“全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。”[11]819六中全会修订了《党内政治生活的若干准则》和《党内监督条例》，初步实现了與国家法律的统一。三次中央全会的成果，反映了我们党对治国治党规律的科学把握，形成了“依规治党”与“依法治国”双管齐下、相互促进的基本格局。十九大正式提出“坚持依法治国和依规治党有机统一”，并把它写进“全面依法治国”基本方略，标志着我们党在正确认识与把握党与法、管党治党与治国理政、全面从严治党与全面依法治国关系上达到了新的高度，开辟了新的境界。

三、依法治国和依规治党有机统一思想的重要内涵

（一）党内法规同国家法律的衔接和协调

党内法规是中国共产党制定的约束党员的制度规定和纪律，是管党治党的重要依据，具有规范性，从广义角度而言，属于“软法”的一种，从现实层面上讲，党内法规与国家法律无论在制定机构、强制力还是效力范围上均具有区别，不同于国家法律，但落实党内法规能够有力保障国家法治。一方面，通过法定程序将党内法规相关规定上升为国家法律，进一步完善国家法律体系;另一方面，促进党员、干部模范遵守国家法律法规，推动“依法治国”的战略。这就是十八届四中全会所说的“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”和“提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”[11]178全会提出中国特色社会主义法治体系，既包括完备的法律规范体系，又包括完善的党内法规体系等重要内容，将党内法规与法律联系在一起，共同置于“法治体系”之下，强调两者的完备和完善共同促进法治体系的形成和发展。习近平在十八届中央纪委五次会议上，从党的总规矩的角度进一步阐明党内法规和法律的紧密联系，党的规矩包括：党章、党的纪律特别是政治纪律，国家法律，以及党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，[11]347将国家法律纳入党的总规矩的范畴。新修订的《党章》《纪律处分条例》和《党内监督条例》都贯彻了这一思想。《党章》和《纪律处分条例》规定：党组织和党员不仅要自觉遵守党的纪律，还要模范遵守国家法律法规。《党内监督条例》把“模范遵守宪法法律情况”作为党内监督的首要内容。遵守法律是遵循党规党纪的重要表现。

关于如何实现党规国法的有效衔接，习近平曾经指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规的支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”[11]188这个论断从体制机制、规范内容、制度体系和执行力四个方面阐明怎样实现党内法规与国家法律的衔接和协调。

第一，完善党内法规制定体制机制。党内法规清理、备案、审查是实现依法治国和依规治党有机统一的实施机制。（1）党内法规的清理。2015年6月中央开始部署对党内法规和规范性文件进行清理，并决定今后每五年展开一次集中清理，截止到目前，已经全面筛查了新中国成立以来至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件。在梳理出来的1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废除，369件被宣布失效，二者共占58.7%;继续有效的只有487件，其中42件需要适时进行修改[12];（2）党内法规的审批制度。2013年出台的《党内法规制定条例》授权特定审核机构审核党内法规草案“是否同宪法法律不一致”等内容;规定审核机构可以在一定条件下对存在问题的党内法规草案，向审批机关提出修改、缓办、退回等建议，或者向起草部门和单位提出修改意见;（3）党内法规的备案。该项机制由2013年出台的《党内法规和规范性文件备案规定》所建立，要求特定范围的党内法规自发布之日起30日内向中央办公厅备案，中央办公厅依规进行合法性审查;中央办公厅及其法规工作机构对于存在问题的党内法规，在一定条件下拥有建议自行纠正、建议中央纠正或者撤销等权力。上述三项机制并存运转，使一项党内法规在发布前、发布后、实施后经过多次审查，有效防止党内法规与宪法法律可能的矛盾冲突，开启了党内法规与国家法律的统筹一体化，保证依法治国与依规治党的协调统一。十九大报告提出的“推进合宪性审查工作”，该项合宪性审查体制机制既包括对法律规范的合宪性审查，也包括对党内法规的合宪性审查，将有利于促进党内法规和国家法律的衔接和统一，加强宪法实施和监督，维护宪法权威。

第二，注重党规国法内容上的衔接和协调。这是坚持依法治国与依规治党有机统一最重要的一条。2015年中国共产党修订的《纪律处分条例》是这方面的典范。凡国家法律法规已经规定的内容，《纪律处分条例》不再重复规定。在总则中重申党组织和党员必须自觉接受党的纪律约束，模范遵守国家法律法规;在分则中规定，凡是党员被依法逮捕的，都应中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利，凡是党员干部违法犯罪，除过失犯罪外，一律要受到党纪处分，共删除了79条与刑法、治安处罚法等法律法规重复的条款。删除与国法相重复的内容后，针对违法甚至犯罪行为的党员，用专章“对违法犯罪党员的纪律处分”作出了规定，实现了党纪与国法在内容上的衔接。“党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。需要给予行政处分或者其他纪律处分的，应当向有关机关或者组织提出建议。”[11]735党员依法受到刑事责任追究，受到行政处罚、行政处分，或者因为违反国家其他法律法规，或者违反社会组织的规章制度，应当追究党纪责任的，党组织应当根据有关的事实、性质和情节，依照《纪律处分条例》规定给予党纪处分。“党组织作出党纪处分或者组织处理决定后，司法机关、行政机关等依法改变原生效判决、裁定、决定等，对原党纪处分或者组织处理决定产生影响的，党组织应当根据改变后的生效判决、裁定、决定等重新作出相应处理。”[11]736新修订的《党纪处分条例》更加注意党纪处分与国法处理的有效衔接，党纪处分制度更加科学，不会出现因纪、法分开而放纵党员违法犯罪行为的情况。

第三，建立完善的党内法规制度体系。2010年我国已经形成了具有中国特色的社会主义法律体系，2014年十八届四中全会开始提出建立完善的党内法规体系的目标。2017年6月25日，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，提出加快形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。经过近百年的努力，特别是十八大以来六年的不懈奋斗，我们党党内法规制度体系的基本框架业已形成，以《党章》为统帅，以四大制度为支柱，即党的自身建设法规制度、党的领导法规制度、党的组织法规制度和党的监督保障法规制度，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种类型，分中央和地方两个层级，中央党内法规主要包括党中央、中央纪委和中央各部门制定的规范性文件，地方党内法规主要是各省、直辖市、自治区党委制定的规范性文件。

第四，提高党内法规执行力。执行力是党内法规“质”的要素，与法律的国家强制执行力相比，党内法规的执行力还有待提高。按照《关于加强党内法规制度建设的意见》的部署，各级领导机关和党员领导干部严格要求、以身作则，带头遵规学规守规用规，坚持以上率下，提高党内法规制度执行力。（1）认真学习是基础。加大党内法规宣讲解读力度，将党内法规作为各级党委（党组）中心组学习重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程;（2）自覺践行是关键。法规制度的生命在于执行，习近平总书记指出，“有了好的制度，如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。”[13]82（3）监督检查是保障。各级党委不仅要建立贯通上下的备案工作体系，建立备案工作考核通报制度，还要将党内法规制度实施情况作为巡视巡察、督促检查的重要内容，开展专项督查、定期督查，加大惩处力度和责任追究，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为。

（二）党规党纪严于国家法律

共产党员不是普通的人民群众，是中国工人阶级的先锋队，是中国最先进生产力和最先进文化的代表，肩负着长期治国理政的执政责任和神圣使命，中国共产党不应将其自身等同于一般的社会团体，他要担当比普通公民更大的政治责任。长期的执政责任不允许共产党人有丝毫的闪失，因此，依法治国要求广大党员尤其是党员干部不仅遵守国法这一底线，还要遵守更为严格严厉的党纪党规，不仅要做模范的守法公民，还必须做模范的守纪党员。

十八届四中全会《决定》规定：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”[11]178这一规定很容易让人误认为党纪严于国法只是针对党的各级组织和党员干部而言，因此，习近平在十八届四中全会第二次全体会议上进一步指出：“党章党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章党规，对自己提出更高的要求。”[11]188党纪严于国法，既针对党的各级组织和广大党员干部，也针对普通党员，具有针对的对象要看党的纪律的具体规定。

党内法规体现党的性质和宗旨，其对党员的要求必然高于法律对公民规定的一般性义务。例如《党纪处分条例》将法律并未禁止的通奸、见死不救等行为界定为违纪行为而设定相应处分。这些规定和要求，对于普通公民来说就是一个道德教养问题，但对于党员而言就会被上升为违反党规党纪，受到相应的处罚。相对于普通党员，党内法规对党组织和党员领导干部提出了更高的纪律要求，比如，严禁利用职权或者职务的影响，大操大办婚丧喜庆事宜、经商办企业、从事有偿中介活动，等等。十八大以来，党中央坚持从严管党治党，出台八项规定、党政机关厉行节约反对浪费条例等重要党内法规，在党的纪律各个方面对党员干部提出了严格要求，遵纪守法的制度笼子越扎越紧。

党规党纪严于国家法律有着丰富的内涵，十八届四中全会《决定》规定：“坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。”[11]178这实际上阐明如何实现党纪严于国家法律。

第一，坚定理想信念，践行党的宗旨。法律只调整人的行为，不控制人的思想，党规党纪要求共产党人树立崇高坚定的理想信念。党章规定共产党员是有共产主义觉悟的先锋战士，必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终生。习近平进一步指出科学高尚的理想信念对共产党人的重要意义。“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，始终是共产党人安身立命的根本。对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱。”他把理想信念形象地比作共产党人的精神之“钙”，“没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙，就会得‘软骨病”。他把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨作为衡量共产党人具有共产主义远大理想的重要标准。共产党员要吃苦在前、享受在后，廉洁奉公、勤奋工作，为理想去拼搏、去奋斗、去献出自己的全部精力乃至生命。[14]57-58

第二，坚决同违法乱纪行为作斗争。我们提倡广大人民群众同违法乱纪做斗争，但不能强制他们，更不能因为他们没有同违法乱纪做斗争而惩罚他们，共产党人则例外，他们有义务同一切坏人坏事斗争到底。党章规定共产党员要“勇于揭露和纠正违反党的原则和工作中的缺点错误，坚决同消极腐败现象作斗争”，“为了保护国家和人民的利益，在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲。”[15]25-26因此，共产党员要克服“老好人”思想，坚持原则，不怕报复，不怕得罪人，对那些破坏法律和违反纪律的人和事要敢于斗争，对严重危害国家和人民生命财产安全的犯罪行为，决不能无动于衷，袖手旁观，决不能熟视无睹，听之任之，而应该勇敢地站出来与之作坚决的斗争，用自己的行动捍卫党和人民的利益，维护党纪国法的尊严，这是共产党员的党性要求。

第三，严肃处理，抓早抓小。法律是人们最低限度的行为标准，很多行为还不能上升到法律的高度，而且法律还规定了许多的酌定情节，一些细微的违法犯罪可以得到从轻或减轻处理。对于党纪而言，从严治党要求抓早抓小，严肃处理一切违纪行为。2015年10月8日，在中共中央政治局常委会会议的讲话中，习近平阐明了严明党纪的重要原因。他说，过去就存在纪、法不分问题， 降低了对党员的要求，把法律作为党组织、党员行动的底线，最后造成“违纪只是小节、违法才去处理”的不良后果;这次廉政从政准则、党纪处分条例的修订，删除了与国家法律法规重复的内容，不是说不要法律了，而是说纪在法前。[13]652016年1月，习近平在中央纪委第六次全体会议上的讲话中进一步指出：无数案例证明，党员“破法”无不始于“破纪”。[16]17-18只有把纪律抓早抓小，严肃查处违纪行为，用纪律管住全体党员，才能克服“违纪只是小节、违法才去处理”“要么是好同志、要么是阶下囚”的不正常状况。防微杜渐，有利于教育广大党员和挽救一批失足的党员，党员也会经历从不适应到适应的过程。

党规党纪严于法律规定，但并不意味着党规党纪可以僭越法律。立法保留事项必须由法律作出，党内法规不侵入法律法规的调整领域。《党内法规制定条例》明确规定，制定党内法规应当遵守党必须在宪法和法律范围内活动的原则。《党内法规和规范性文件备案规定》明确要求，必须严格审查和严肃纠正党内法规和规范性文件同宪法法律不一致问题。在实践中，有的文件明显有地方保护主义之嫌，有的文件违反公务员法有关要求，有的文件违法规定税收优惠政策，等等，“红头文件”突破法律范围，作出不适当规定，都通过备案审查机制依法依规予以纠正，以维护法制的统一和权威。

（三）纪、法分开，二者良性互动

1978年中央纪委恢复设置，1979年《人民检察院组织法》修订，中国开始形成了纪、法分离的工作格局，纪委负责查处违反党纪政纪，检察院负责起诉违法犯罪。1998年，纪、检分工开始转为纪委立案调查、查清事实后移送检察院的模式，并慢慢演变为我国办理重大职务犯罪案件的基本程序。十八大以来，党中央把管党治党提到前所未有的高度，提出“全面从严治党”的战略，领导执纪机关坚定不移地“打虎”“拍蝇”“猎狐”，要求更好地处理党纪与国法的关系。依规治党与依法治国相统一，不仅要坚持纪严于法、纪在法前，而且要实现纪、法分开，同时要求党纪处分和司法处理良性互动。

为了实现纪、法分离，2016年十八届六中全会适时修订完善了《纪律处分条例》，专章规定了对违法犯罪党员的纪律处分，强调党组织在纪律检查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的，应当给予开除党籍、留党察看或者撤销党内职务，等等，进一步明确了纪、法分离的原则，解决了目前实际工作依据不足、分工不明确的问题。

为了促进党纪处分和司法处理良性互动，十八届六中全会通过的《党内监督条例》第37条规定：“在纪律审查中发现党的领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪的，应当先作出党纪处分决定，再移送行政机关、司法机关处理。执法机关和司法机关依法立案查处涉及党的领导干部案件，应当向同级党委、纪委通报;该干部所在党组织应当根据有关规定，中止其相关党员权利;依法受到刑事责任追究，或者虽不构成犯罪但涉嫌违纪的，应当移送纪委依纪处理。”[17]57-58要求反腐执纪机关在纪律审查中，将涉嫌犯罪且需要追究刑事责任的问题、线索及所涉款物等移送司法机关依法处理，规范了反腐办案党纪处分和司法处理移送的程序。

2017年十九大报告建议制定国家监察法，深化国家监察体制改革，组建监察委员会，同党的纪律监察机关合署办公。2018年3月十三届全国人大一次会议通过了《国家监察法》，将共产党领导下的纪检、监察合署办公经验法律化，形成了中国特色的国家监察体制。反腐执纪和司法处理程序的规范化、法制化為坚持全面从严治党提供了法律依据，彻底改变了靠执纪机关和司法机关协调、默契的传统办案局面，体现了反腐执纪和司法处理的良性互动。纪、法分离，把纪律挺在前面，使反腐执纪和司法处理形成形式分离、功能互补、目标一致的责任追究体系，为全面从严治党的法治化奠定制度基础。

四、依法治国与依规治党有机统一思想的时代价值

依法治国与依规治党有机统一思想继承和发展了马克思列宁主义和中国特色社会主义理论。由于时代的限制，马克思恩格斯没有将他们的法治思想和治党思想有机结合起来，为后人留下了广阔的创新发展空间。列宁、毛泽东、董必武等人提出了“党员犯法，加重处罚”，但并没有明确指出在党纪范围内加重处罚，显然，如果在法律范围内加重处罚，很容易违背法律面前人人平等的原则，对党员来说有失公正。邓小平、江泽民、胡锦涛提出了“党纪国法一体建设思想”，但如何进行一体建设，如何处理党纪和国法的关系，还缺乏深入的思考。习近平指出要注重党纪国法的衔接与协调，并且强调党纪严于国法，将纪律挺在前面，同时实现纪、法分开，党纪处分和司法处理良性互动，等等，丰富了马克思主义和中国特色社会主义治党和治国理论。

依法治国与依规治党有机统一思想的提出，有利于推动“四个全面”战略布局的实现。习近平先后阐明了“四个全面”战略布局的重大意蕴，全面建成小康社会是战略目标，其他三个是战略举措;全面深化改革与全面依法治国是车之两轮、鸟之双翼，两者共同推进小康社会建成。依法治国与依规治党有机统一思想的提出，正确揭示了全面依法治国和全面从严治党的关系，进一步丰富了“四个全面”战略布局的理论。依法治国与依规治党有机统一强调两者在规范性文件的制定、实施、遵守等各个环节必须有机结合起来，实际上是法与党的关系在全面依法治国与全面从严治党上的反映，二者关系处理得好不好直接关系到“四个全面”战略布局的实施和实现。

依法治国与依规治党有机统一思想的提出，有利于加快中国特色社会主义法治体系的形成与发展。我国的法治体系既包括完备的法律体系，又包括完善的党内法规体系，二者相辅相成，缺一不可。坚持依法治国与依规治党有机统一，党内法规在制定体制机制、主要内容和执行力上注意与国家法律的衔接和协调，仿照中国特色社会主义法律体系，建立完善的党内法规体系，党内法规体系的完善反过来促进法律体系、法治体系的完善和发展，进一步推进依法治国与依法执政，从而达到党、国治理协调统一，实现国家治理体系现代化。

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