国家治理现代化视域下边境“国门”教育发展研究

刘华林

(云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650550)

中国国家治理面临两重关键任务，即对内持续进行现代国家建构，对外积极参与全球治理并贡献中国力量。针对第一重任务，党和政府提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标；针对第二重任务，党和政府提出构建“人类命运共同体”的重要思想。这种重大的战略部署正在深刻地改变中国面貌，也不断推进着中国的治理实践。而在我国边境地区，正生动交织上演着这二重战略。一是“权力到边”，党和政府用现代化的治理体系和治理能力为边境地区提供更好的公共产品和服务。二是“对外开放”，党和政府提出“一带一路”倡议、“沿边开放”等一系列重大国家战略，使边境地区凭借地缘优势一跃成为国家参与全球治理的前沿和门户。在此背景下，我国边境地区的“国门”教育——作为国家权力到边的一个面向和培养沿边人才的主要方式，其独特的重要性便日益凸显出来。2018年国务院在《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》中提出“坚持办好民族地区学校、国门学校和边境学校”的要求[1]。2021年国家“十四五”规划进一步直接提出在边境县(团场)建设100所“国门学校”的构想，将发展“国门”教育提升至国家战略层面。由此可见，发展“国门”教育已成为我国推进国家治理现代化的重要举措。

一、“国门”教育的内涵及历史脉络

我国陆地邻国有14个，陆地边境线长约2.2万千米。边境地带是我国守疆卫土的地理门户，是积极参与全球治理的开放前沿，也是一条辐射周边地区的互动地带。边境地带的教育，关系着我国的“文化守边”“教育强边”和“沿边文化交流”。我们把这个地带的教育活动称为“国门”教育。

(一)“国门”教育的内涵

在现代民族国家视域下，国门既可以在狭义上仅仅指出入境通道上我方行政性标志建筑，如满洲里国门、东兴口岸国门、瑞丽口岸国门等，又可以在中观意义上指我国领土的主权边界，如“御敌于国门之外”“走出国门，拥抱世界”，还可以在广义上指发挥卫护疆土和对外交流“门户”功能的整个边境。在“‘国门’教育”的概念中，“国门”宜取国家“门户”之意，因为在教育中凸显“国门”，并非单单凸显教育在出入境通道上和国界线上的特殊意义，而是强调教育在整个国界线穿越的互动地带——边境上的特殊价值。

现代教育是以学校为依托而展开的，“国门”教育自然需要依托国门学校。只有明确了国门学校的范围，才能明确“国门”教育的政策客体和责任主体。所以，界定国门学校是界定“国门”教育的关键一环。目前，“国门学校”的概念在学理层面尚未达成共识，在实践层面显得尤为混乱。

“国门学校”这个概念是实践先行提出，理论总结在后。早在2007年，《兴边富民行动十一五规划》就明确提出实施“国门学校建设工程”[2]。而中国知网以“国门学校”为关键词的文章首次出现是在2010年(黄健毅，2010)。此后，虽然关涉到“国门学校”的治理活动逐渐增多，但政府部门对国门学校范围的认定标准并不统一。如云南省将边境县内的中小学界定为“国门学校”，而将边境州市内的高等学校专门冠以“国门大学”的名称，从而赋予“国门学校”和“国门大学”不同的内涵。广西自治区于2012年《广西壮族自治区兴边富民行动大会战实施方案》中提出延伸“国门学校建设工程”项目，将边境乡镇中心幼儿园纳入到“国门学校”范畴之中[3]。2018年“中国教育导报”推出“壮丽70年奋斗新时代·万里边疆教育行”大型融媒体报道活动，其报道的“国门学校”涉及边境地区的大学、中小学和幼儿园，如呼伦贝尔学院、丹东市中等职业技术专业学校、墨脱县背崩乡小学、新疆塔县第二中心幼儿园等等[4]。

从学理上对“国门学校”进行界定主要分为两种观点：第一种观点认为“国门学校”就是边境线上的学校[5-6]，第二种观点认为“国门学校”是边境县域内的所有小学和初级中学[7]。第一种观点对国门学校的范围的界定太过模糊，“边境线上的学校”可能是指靠近边境线的学校，但具体指靠近边境线多大范围，对此没有明确界定。第二种观点注意到范围的问题，明确将国门学校的范围限定在边境县域之内，但为何将学前学校和大学排除在外，也没有明确说明。

实践上的“混乱”和学理上的“模糊”亟需进一步廓清概念。界定国门学校需抓住两个要点，分别是“地域范围”和“教育层次”，即需明确国门学校包括哪些范围内哪些层次的学校。而确定这两个要点又需要对“国门”教育的“特殊性”和“普遍性”加以考量。“国门”教育的特殊性凸显在“国门”二字上，是指其由于特殊的区位条件所凸显出的“文化守边”和“沿边文化交流”的功能，“国门”教育的普遍性凸显在“教育”二字上，是指其作为教育本身所承担的“培育人力资本”的功能。首先，国门学校应包含国门学前学校、国门基础学校和国门高等学校。这3个层次的学校都是发挥“文化守边”和“培育人才”的重要载体，但国门高等教育阶段的学校还发挥着“沿边文化交流”的重要功能。其次，国门学前学校和基础学校应限定在边境县之内，但国门高等学校大多超出边境县，所以国门高等学校的范围宜限定在边境州市范围之内。综合考虑，我们认为国门学校就是指边境县以内的所有学前、基础教育阶段的学校和边境州市以内的所有高等教育阶段的学校，即包括边境县内的所有公立幼儿园、小学、初中、高中，还包括边境州市以内所有的大学。据此，“国门”教育宜定义为，以边境县内所有学前、基础教育阶段的学校和边境州市内所有高等教育阶段的学校为依托，所展开的旨在培养人才并实现文化守边和沿边文化交流的教育活动。

(二)“国门”教育的历史脉络

法国历史学家马克·布洛克在《历史学家的技艺》中写道：“各时代的统一性是如此紧密，古今之间的关系是双向的。对现实的曲解必定源于对历史的无知；而对现实一无所知的人，要了解历史也必定是徒劳无功的。”[8]要清楚认识我国“国门”教育的重要性和完善“国门”教育政策，必须把握其“来龙去脉”。从宏观上讲，我国“国门”教育是随着时代背景的变迁逐渐从边疆教育中凸显出来的，之所以凸显是由于国家治理的现实需要，这与我国边疆教育随国家战略的深入推进而“浮沉”的逻辑一脉相承。

1.近代边疆教育的起步阶段(1901—1927年)

在王朝国家时期，“边疆”还没有获致现代民族国家之边疆的内涵，边疆只是被当做王朝抵抗和防备异族入侵的缓冲地带，边疆教育没有得到中央政权的规划和管理，其教育形式以“寺庙教育”和“氏族教育”为主，故当时的边疆教育十分落后。1901年之后，中国在列强环伺下岌岌可危，一方面清王朝江山社稷大厦将倾，另一方面民族国家建构步履蹒跚。“边疆危机”和“国族建设”双重背景使边疆教育的重要性凸显出来，巩固国防和推进“五族共和”成为当时边疆教育的战略定位。在此背景下，我国近代边疆教育开始起步。清朝将规划和调度边疆教育的职责划给“学部”和“理藩部”两个机构，民国政府将此职责划给“教育部”和“蒙藏院”两个机构。在中央政权的规划和管理之下，边疆地区建立起一批新式民族学校，边政学校也开始兴办。

2.近代边疆教育的加快发展阶段(1928—1937年)

在北伐战争结束至抗日战争全面爆发之前，我国边疆既为民国政治整合的短板，又为夯实国力之基地。北伐战争结束标志民国政府完成统一大局，由此边疆治理被纳入“三民主义”框架之下，边疆教育(作为推进“民族主义”之手段)被当局要求加快发展。“九一八”事变爆发后，东北边疆沦入日寇之手，国民政府为巩固西防、维护民族生命线，大力实行“开发西北”战略，政策惠及当时的陕西、甘肃、宁夏、绥远、青海、新疆等6省。总的来讲，在这一时期，政局统一和民族危难的双重背景使边疆教育得到国民政府的重视，涉及边疆教育的各类规章、经费、学校、调查在国民政府的推动下被仔细运筹。

3.近代边疆教育的短暂繁荣期(1938—1945年)

因抗日战争的全面爆发，中国的东部地区相继沦陷，国民政府西迁至重庆，边疆地区(尤其是西南边疆)成为“抗战救国”的大后方。由于边疆战略地位的提升，边疆教育亦被赋予国防教育和稳固“大后方”的职能。国民政府专设边疆教育委员会以研究边疆教育，并将边疆教育之管理权限统归于教育部蒙藏教育司所属。经过几年的发展，边疆教育得到极大的提振。截止1945年，边疆学校达39所，边疆教育补助经费达597 760.15万元[9]。另外边疆教育师资力量、办学层次都得到了提高。随着抗日战争的结束，边疆地区的国防地位迅速下降，加之大批师资离开边疆等原因，短暂繁荣的边疆教育急转直下。

4.当代边疆教育的曲折发展阶段(1949—1978年)

新中国成立初期，国家建构紧紧围绕“社会主义改造”和“社会主义初期建设”而展开。实现对边疆地区“政权到边”、疏通民族关系成为国家建构的主要路径。这一时期的边疆教育是以民族教育的形式展开的，总体上服务于“巩固政权”和“团结民族”的大局，具体政策包括明确新民主主义教育内容、培养少数民族干部、建立民族教育管理机构、倾斜少数民族教育事业发展经费、建设少数民族师资队伍、规划少数民族语文教学和教材建设等[10]。在党和国家的正确领导下，这一时期以民族教育形式开展的边疆教育取得了可喜的成绩。据统计，到1956年全国少数民族在校学生人数均保持增长趋势，其中在校小学生人数已达319万多人，比1951年增长了两倍；普通中学在校学生人数达到23万多人，比1951年增长近5倍；中等技术学校在校学生人数达到16万多人，比1951年增长24倍；中等师范学校在校学生人数达16万多人，比1951年增长近3倍；高等学校在校学生人数达14万多人，比1951年增长近5倍多[11]。

5.当代边疆教育发展黄金期(1978—2012年)

改革开放初期，全国工作重心转移到社会主义现代化建设上，教育事业随之得到全面恢复，并在促进现代化的总体导向中积极发展。在此背景下，边疆教育仍以民族教育的形式得到中央的扶持，发展导向为培养政治干部和专业技术人才为社会主义现代化建设服务。1992年国家教育委员会和国家民族事务委员会召开了全国第四次民族工作会议，会议指出：“做好民族工作，必须把贯彻执行党和国家的教育方针同贯彻执行党和国家的民族政策有机地结合起来，坚持从少数民族的特点和民族地区的实际出发，发展民族教育事业。”[12]以此为标志，此后的民族教育工作不仅将民族政策和教育方针相结合，还将民族特点和地区特点兼顾考虑。顾此，以区域性为落脚点的边疆教育、边境教育政策逐渐凸显出来，对接和互补以民族性为落脚点的民族教育政策。20世纪末，国家提出“西部大开发”战略，其中提到加大对西部民族地区、山区、牧区和边境地区的义务教育的财政支持、扩大西部地区的招生规模、实施对西部地区教育的“对口支援”[13]。2004年国务院办公厅发布《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004—2007年)》的通知，致力于实现西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲[14]，其中涉及到51个边境县[15]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2012)》指出，“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度”“设立支持地方高等教育专项资金，实施中西部高等教育振兴计划”“支持边境县和民族自治地方贫困县义务教育学校标准化建设，加强民族地区寄宿制学校建设”[16]。在这些宏伟战略的带动下，各边疆地方政府积极响应，推动了边疆、边境、民族教育事业的发展。国门学校建设也逐渐被受到重视。2002年中国政府向新疆拨款8 200万元专项经费用于当地32个边境县建设一流国门学校、农牧区寄宿制学校[17]。2006年以来，广西实施了“边境国门学校建设工程”[18]。2011年国家民族事务委员会发布《兴边富民“十一五”规划》，规划中“主要任务”的第四款提到“优先把边境县列入义务教育经费保障范围，加快普及和巩固农村九年义务教育。实施农村中小学寄宿制学校建设工程、国门学校建设工程”[19]。

6.“国门”教育发展凸显(2012—)

进入新时期，党和国家提出了“一带一路”倡议、全方位对外开放、新时期沿边开放等战略，全力推进中国和平复兴。在此背景下，边境地区一跃成为国家对外开放前沿、周边交往的门户以及展示国家形象的窗口。要承接好、实现好这些国家战略目标，创造稳定和谐的边境环境、培养对外交流人才、提高边境地区的人力资本、塑造良好的国家形象就必不可少。而这些领域正是边境地区“国门”教育所能发挥作用的领域，也是其所应承担的职能。

二、发展“国门”教育对国家治理现代化的重要意义

教育与国家治理有着密不可分的关系。一方面，教育是国家应该提供的基本公共产品，另一方面，教育也是培养国家认同和国家人才的主要渠道。另外，教育与其他领域息息相关，教育的“阙如”，会引起经济、政治、文化等多个领域的连锁问题。在国家的边沿地带，教育具有极端重要性，因为它涉及到群体边缘的国民意识问题、涉及到“山、荒、寒、边”地区的人力资本累积问题、涉及到国家文化安全问题等。发展“国门”教育对国家治理现代化具有重要意义。

(一)加深边民的国族认同

认同问题是民族国家构建过程中至关重要的问题，因为民族国家是主权单位与国族单位的重合体，如人们对国族的认同程度不高，主权单位在人们的观念中也“根基不稳”。另外，在一国范围内，除了国家认同和国族认同外，还存在许多次民族—国家认同，如族群认同、地域认同、家族认同等等；在全球之内，还存在超民族—国家的认同，如宗教认同、阶级认同、跨界民族认同等等。当这些认同与国族认同和国家认同产生冲突时，民族国家就面临认同危机，轻则在国民之间产生离心力，重则可能导致民族冲突乃至国家分裂。为了巩固民族国家，维护社会秩序，加强国家认同和国族认同建设是必须之策。

加强国家认同建设关键在于加强国族认同建设，因为“国家认同必然建立在国族认同的基础上”[20]。而国族认同的基础又是文化认同，这是因为国族虽然是一种“想象的共同体”，但这种“想象”不是“虚构”和“捏造”的，而是对“集体记忆”审慎的选裁和诠释。所谓集体记忆是“一个特定社会群体之成员共享往事的过程和结果”[21]。“分享了某一集体的集体记忆的人，就可以凭借此事实证明自己归属于这一群体。”[22]根据扬·阿斯曼的分类，集体记忆分为交往记忆(communicative Memory)和文化记忆(cultural memory)两种形式。交往记忆是“最近的记忆”，是同时代的人们通过非正式的日常互动和交往所共享的回忆，其存续时间较短，会随着其承载者的死亡而消失掉。而文化记忆有固定的锚点(如正式的文本、图像、仪式、表演等)，有专侍记忆加工的专家，有专业的学习、传播和解释机构的支持，它会在特定时空中被反复唤醒，所以其存续时间很长[23]。文化记忆是集体记忆最稳定、最重要的载体，所以对文化记忆的共享是强化群体认同的重要抓手。同理，要强化中华民族认同，必须以强化中华文化认同为基础。正如习近平总书记在2019年全国民族团结进步表彰大会上所言：“坚持文化认同是最深层的认同，构筑中华民族共有精神家园。”[24]

我国边民处于国土的边缘区域，在相对艰苦的环境和相对落后的条件下，容易产生“边缘”心态。边民一旦产生“群体边缘感”，便容易通过“结构性失忆”(structure amnesia)来放弃或摆脱中华民族认同，或通过“重构”集体记忆来加入某种新的群体认同。之所以会出现这种情况，是因为群体认同的本质是群体之间用于竞争资源的工具，通过认同机制，群体可以圈定群体边界以排除异己。当现属群体身份不能满足群体边缘的需求时，群体边缘会重新诠释其集体记忆以改变群体认同，反之则强调现属群体的身份和坚持现属群体认同。正如王明珂所言：“在族群边缘，人们强烈的坚持一种认同，强烈的遗忘一种认同，这都是在族群核心所不易见到的。”[25]站在国家治理的角度，必须加强边民的中华文化记忆。巩固边民的中华文化记忆的方式有很多，其中“国门”教育是最重要、最根本的一种方式，因为“国门”教育有组织化、系统化的国门学校作为支撑，有专业化的教育工作者进行运转，中华文化记忆可以在“国门”教育中得到系统的重复、实践和被遵守。另外，“国门”教育属于国家教育，而国家教育系统掌控了对文化记忆的“诠释权”，这有助于防止边民群体通过“结构性失忆”改变和摆脱中华民族认同。

(二)提高“跨境教育”竞争力

在边境地区，人们常常以邻国为参照来对比本国的事务，尤其是公共产品。当本国的公共产品供给情况优于邻国时，边民便会产生强烈的优越感和对本国的认同感。对于教育，边民常常对边界线两侧的教育质量和教育成本进行对比，在能出入境的情况下择其优者而从之。此种情况从边民的角度看似个人理性的选择，久而久之会在宏观层面对国家产生巨大影响。一是影响国家的文化影响力，当边民长期在本国教育体系下受到本国文化的濡化，甚至邻国的边民也受到濡染，则本国的文化影响力会逐渐扩大。相反，如果本国边民离弃本国教育而选择邻国的教化，则本国的文化影响力会逐渐缩小。所以，看似不起眼的“国门”教育竞争，其实争夺的是一国的文化影响力和民心。

早在2003年，就有记者观察到了边境线上激烈的教育竞争[26]。经过十几年对边疆教育、边境教育的大力投入，我国沿边教育与周边邻国相比总体上处于优势。目前，我国边境国门学校不仅基本满足了国内边民的教育需求，还吸纳了许多邻国边民的子女入学。如云南国门学校就招收了主要来自越南、老挝、缅甸的10685名跨境学生[27]。另外，国务院侨务办公室还推动“华文教育”项目接洽国门学校以外派教师的形式支援周边国家的教育。边境地区这种教育供给者、教育需求者和教育产品的跨国界流动现象已经获致了“跨境教育”(Cross-border Education)的某些内涵，虽然“跨境教育”概念原本限定在高等教育领域。2013年国家提出“一带一路”倡议，希望在沿线各国人民间增进人文交流、学术往来、人才合作，希望扩大互派留学生规模、开展合作办学、加强民间组织的交流合作、广泛开展教育等各类公益慈善活动。在此背景下，我国边境地区的“跨境教育”活动会越来越频繁。要做到扩大开放的同时不断提高我国对周边国家的文化影响力、更加牢固的抓住边民的民心，我国“国门”教育就必须在“跨境教育”大潮中增强竞争力，一方面做到能够吸引周边学生，至少做到不流失本国学生，另一方面做到能“走出去”传播和交流文化、推动和平事业。

(三)延展周边公共外交

从传统外交的视野看，要取得周边国家的支持，取决于两国或多国政府间就国际关系政策达成一致。传统外交活动的主体是双边或多边的政府。而随着全球化、信息化的到来，能够直接或间接影响国际事务的活动者越来越多，如跨国公司、非政府组织(NGO)、民间团体等等。如果仍将外交活动限于政府之间，则会忽略大量可以影响国际关系的力量，甚至可能错过许多改善或构建国际信任的机会。所以，要搞好周边外交，推动“一带一路”倡议的实施，不仅要使各国政府达成一致，还要使各国“民心相通”。前者属于传统外交的目的，而后者属于“公共外交”的目的。

公共外交是一国政府运用各种资源与外国公众展开互动以吸引和感召外国公众支持该国外交政策的活动。公共外交的直接主体是本国政府，间接主体还包括经本国政府授意的经济组织、社会组织等，客体是他国的公众。公共外交的核心是塑造外国公众的偏好使其与本国的主张趋同。在公共外交中，政府可以动用的资源很多，如出版物、影视、文化交流、广播等等。其中，文化是公共外交最重要的资源，因为通过外交传输的所有信息都不得不经过“文化过滤网”。只有当外国公众包容和接受本国文化之后，本国所倡导的政治价值和主张的外交政策才会通过外国的“文化过滤网”，进而取得外国公众的默许和支持。而取得外国公众的支持，对本国公共外交的成功至关重要。

“国门”教育活跃在边境线的互动地带，可以承担周边文化交流，承接国家周边公共外交的重要使命。首先，国门学校吸收了许多外籍学生，并且还外派教师赴周边境外地区支教，通过“引进来”和“走出去”双管齐下的策略让周边境外公众濡染中华文化。长此以往，边境周边境外公众会与我国建立起很好的信任关系，有助于两国“民心相同”，最终实现“合作共赢”的目标。其次，“国门”教育扮演周边公共外交的角色有天然的优势。我国边境地区生活的跨境民族总数多达36个，其中既有双边跨界民族，如跨居中国和尼泊尔的夏尔巴人、跨居中国和缅甸的德昂族，也有多边跨界民族，如跨居中国、越南、老挝、缅甸4国的拉祜族、瑶族、苗族、哈尼族。这些民族虽然被国界线分隔，但由于血脉相连、历史共享、地缘相近，彼此走亲访友、贸易、通婚等往来络绎不绝。若支持他们在我国“国门”教育中接受中华文化的濡化，则中华文化自然会跨境扩散，境外跨境民族会更加理解中国、包容中国、接受中国。总之，“国门”教育可以凭借其区位优势，通过教育合作和文化交流等方式达到助力国家周边公共外交的目的。

(四)培养沿边建设人才

随着我国“一带一路”倡议和沿边开放战略的推进，边境地区迎来经济发展的良机。要发展边境的经济，除了需要资金、技术、资源等之外，更关键的需求是人力资本。如果没有本地人才作为支撑，边境地区的经济发展难以持续。遗憾的是，由于历史、地理、经济等各方面原因，我国边境地区教育底子薄、发展较慢，长期处于各类人才的“洼地”状态。方盛举教授根据“一个行政区域内的人才资源总量与该区域内常住人口总量之比”统计，得出我国边疆9省区的人才密度：广西727，云南1 041，西藏1 432，新疆1 436，甘肃944，内蒙古1 186，黑龙江1 425，吉林829，辽宁1 648，远低于内地和沿海的人才密度，如北京3 300，上海2 700，广东2 100[28]。人力资本不足容易致使人们陷入贫困陷阱，即陷入“人力资本不足—贫穷—无力投资人力资本—贫穷”这个反复的贫困状态之中。虽然边境地区风光秀丽、资源丰富，但缺乏人才对这些自然资源加以开发利用。诚如王小强和白南风在《富饶的贫困》一书中所言：人的素质差，才是“落后”概念的本质规定[29]。

作为国家公共教育——“国门”教育对培养沿边建设人才具有决定性意义。首先，“国门”教育的发展有助于普遍提高边民的素质。其次，“国门”教育有助于培育跨文化人才。“一带一路”倡议将我国边疆定位为战略支撑区，使边疆成为承接“一带一路”走出去的开放前沿。实行“一带一路”倡议将会在周边国家展开一系列合作项目，这些项目需要许多通晓周边国家语言、风俗、文化的建设人才。国门学校由于具备靠近邻国的地缘优势，并且拥有大量跨境民族的生源，方便培养跨文化人才。

(五)树立国家良好形象

国家形象是国内和国际社会公众对一国相对稳定的综合评价。这种综合评价是人们对客观对象(如国家经济水平、军事实力、科技水平、政治秩序等)的主观感知，可以说是主观见之于客观的结果。在边境地区，边民会根据周边在场的客观对象来构建国家形象，而以国门学校为依托的“国门”教育，就是边民日常生活中易感知到的对象。由于“国门”教育其背后是国家实力的体现，并且在不远的边境之外就有邻国的国门学校存在，所以边民自然会通过比较本国和邻国的“国门”教育来构建积极或消极的国家形象。当我国“国门”教育的硬件和软件都优于周边其他国家的“国门”教育时，国家在教育这一领域就以正面的形象呈现在边民内心之中，同时，境外边民也会通过“国门”教育这个窗口感知到中国的实力，甚至可能被我方所吸引和感召。

三、“国门”教育发展的难题与出路

在教育国家化的背景下，发展教育主要依靠政策工具。推进“国门”教育的发展，需构建完善的“国门”教育政策体系。所谓“国门”教育政策，就是指是党和政府为实现一定的“国门”教育目标和任务而规定的行动依据和准则，其本身是一种有目的、有组织的动态发展过程。一个完整的“国门”教育政策体系至少包括3个维度：一是教育层次维度，“国门”教育政策应完整覆盖国门学前教育、初等教育、中等教育、高等教育4个层次；二是教育政策核心要素维度，“国门”教育政策应包括教育质量政策、管理体制政策、教育经费政策、课程教材政策、教师政策和学生政策；三是空间维度，“国门”教育政策应考虑到不同边境区域突出的特殊问题，设计专项政策，如云南、广西边境的外籍学生跨境求学问题，西藏的境外文化渗透问题。每一个维度上的政策又可以细分为多个子政策，不同维度的政策相互交叉，构成一个系统化的“国门”教育政策体系。

(一)“国门”教育发展中的难题

自新中国成立以来，党和国家出台许多关涉到“国门”教育的政策。一是在教育经费方面采取直接或间接的扶持。新中国成立开始，国家就设立了“边疆和少数民族地区教育补助费”“边疆地区事业补助费”等扶植经费。边疆地方各级政府亦积极响应中央的扶植政策，采取各种特殊措施发展边境教育。二是在师资方面大力投入。党和国家采取了内地调派教师、增加培训经费、兴办进修学校、改善教师待遇、解决教师编制等举措稳定了边境的教师队伍。三是在办学形式方面进行创新。为了适应边境地区的特殊教学情况，政府采取了寄宿制与半寄宿制并存的办学模式，设立民族班、民族预备班，实施双语教学等举措。四是大力减轻学生的就学负担。国家针对边境学生采取免费、“三包”、助学金等措施，提高和巩固边境学生的入学率。五是在入学和招生方面进行照顾。国家采取放宽入学年龄、降分录取、定向招生、定向分配等举措，为边境落后地区学生提供了更多就学深造的机会。

以上政策措施对边境“国门”教育的发展起了重要作用，但由于这些政策是从边疆教育、边境教育进行考虑设计，没有专门顾及到“国门”教育的特殊性，所以目前“国门”教育中存在许多特殊的问题无法在已存的政策体系中得到妥善解决。

1.外籍学生管理政策缺位

在云南、广西两个省区的边境一带，存在大量的外籍学生跨境就学的现象。这些外籍学生来自接壤的邻国，其家庭长期活跃在边境线穿过的互动地带。他们集中在我国义务教育阶段的国门学校之中，跨境就学的目的是为了到我方接受更优质的教育。以云南省为例，2018年在德宏州就读的外籍学生有3 742人，2019年在陇川县就读的外籍学生有621人，2020年在耿马县就读的外籍学生有808人、在沧源县就读的外籍学生有1 216人(1)文中相关数据均来自笔者于2018—2019年云南省边境地区的实地调研。。虽然外籍学生在国门中小学中的数量可观，但目前对这些学生的管理基本处于政策缺位状态。一是外籍学生的招收无据可依。目前尚无政策文件规定外籍学生的招收标准与招收流程，学校招收的随意性较大。二是外籍学生学位规划缺失，导致国门学校的学位无法满足外籍学生跨境就学的需求。三是缺乏对外籍学生优惠政策的资金保障。近年来，我国对教育扶持力度很大，对小学实行“两免一补”和营养改善计划补助等优惠措施。云南省秉承“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，根据“一视同仁”的原则，实行义务教育阶段外籍学生与境内学生享受同等待遇，即同等享受免杂费、书费、寄宿学生生活补助费、农村义务教育学生营养改善计划等政策。但由于这些外籍学生并非属于国家政策对象，国家层面缺乏专项资金、项目以及专项教师编制支持外籍学生教育，导致边境地区政府办学负担加重。以德宏州为例，外籍学生占用中小学幼儿园校舍约5.05万平方米，需投入建设资金约1.5亿元；外籍学生占用中小学幼儿园教师约253人，每年需支付教职工工资约3 000万元。四是外籍学生学籍管理政策缺失。由于外籍学生基本缺失户口和身份证明，导致在入学建立学籍时信息不全，无法在学籍系统进行有效的学籍管理，监管难度较大。另外，由于学籍缺失，外籍学生无法在我国参加高考。大量外籍学生无法在我国继续深造，不得不回国或失学，浪费了储备“一带一路”人力资源的机会。五是国门学校布局未考虑外籍学生跨境就读的困难。外籍学生每天跨境就学的距离较远，出入境途中存在交通、人身、财产及禁毒防艾、传染病等各类安全隐患。如2012年西双版纳州勐腊县关累港口国门小学曾发生多名外籍学生因搭乘超载渡船过境上学而溺水失踪的惨案。

2.跨境支教管理缺漏

我国“国门”教育的文化辐射功能不仅仅体现在招收外籍学生这一方面，还体现在跨境对外支教方面。在整个边境地带，云南省边境的跨境支教活动最为活跃，其中以云南省中缅边境最为典型。在云南省中缅边境地带，缅方的国家基础性权力在其边境地区较为薄弱，无力满足缅方边民的教育需求。为支援当地教育，云南省由各边境县侨联牵头，采取“走出去与请进来”的方式，积极推进华文教育工作，定期开展中缅教育考察、互访活动，每年由国务院侨务办公室组织华文教育储备教师培训、每年选派教师到缅甸支教。如云南耿马傣族佤族自治县于2018年、2019年先后举办两期华文教师培训班，近3年先后选派3名骨干教师到缅甸支教。沧源佤族自治县每年选派1-3名教师到缅甸支教，累计派出4批20多人次到缅甸展开教师培训活动。陇川县自2000年起累计外派教师10人次赴缅支教，自2010年来每年组织一期缅籍教师培训，累计培训180人次。但对跨境支教的管理存在缺漏：一是选拔环节缺失，外派教师的选拔标准和选拔程序不明确；二是考核环节缺失，侨联在外派教师支教的过程中和支教结束后均没有设置考核环节，导致许多外派教师将出境支教当作一项福利，高报酬没有带来理想的激励效果；三是支教期限不合理，外派支教教师一年一选，但一年的时间不足以让支教老师在当地“扎根”、不足以让其充分开展工作。

3.国门大学的文化交流能力不足

国门大学既具备人才培养、科学研究、文化传承等一般性大学之功能，又承担着沿边文化交流与文化守土的特殊功能。欲发挥国门大学之特殊功能，需通过招收外籍生源、聘任外籍师资、开展对外科研合作与学术交流等方式加以实现。虽然国门大学的区位优势明显和战略定位清晰，但其整体实力较为薄弱，主要表现在基本条件不足、高水平人才稀缺、科研能力薄弱3个方面。以率先提出“国门大学”概念的云南省为例，云南共有国门大学13所(全国共有国门大学22所)，其中本科院校4所，分别为红河学院、保山学院、普洱学院、文山学院；专科学校9所，分别为德宏师范高等专科学校、保山中医药高等专科学校、临沧师范高等专科学校、云南热带作物职业学院、西双版纳职业技术学院、云南锡业职业技术学院、德宏职业学院、云南三鑫职业技术学院、红河卫生职业学院。就云南省国门本科学校来看，其在校生人数平均值为8 954人，低于全省大学在校生平均值13 435人；其专人教师人数平均值为480人，低于全省大学专任教师人数平均值817人；其教学仪器设备平均值为466 2.97万元，低于全省大学教学仪器设备平均值110 76.36万元。就云南国门专科学校来看，其在校生人数平均值、专任教师平均值和教学仪器设备平均值分别为2 877人、208人、242 0.98万元，低于全省大学相应指标平均值4 183人、282人、307 8.9万元。从以上3个平均值可以看出，云南国门大学的基本条件相对不足。另外，云南省国门大学高水平师资稀缺，科研能力相对薄弱。13所国门大学中具有博士学历的教师占比仅为全体国门教师的1%，具有副高及以上职称的教师数量占比不足20%[30]。

(二)推进“国门”教育发展的出路

“国门”教育发展中存在的难题限制了“国门”教育功能的发挥，掣肘了边疆治理现代化乃至国家治理现代化的有效推进。为了使“国门”教育更好融入、对接国家治理现代化，相关部门必须完善“国门”教育政策，妥善处理好上述特殊问题。

1.制定针对外籍学生管理的专项政策

2014年国家出台了《学校招收和培养国际学生规定》，同时废止了《中小学接受外国学生管理暂行办法》。《学校招收和培养国际学生规定》成为指导国门学校招收外籍学生主要依据，但由于该规定是立足于全国的大范围、全口径的规则安排，无法直接适用于“国门”教育中的外籍学生管理。因此，有必要在该规定基础上另设专项政策规范国门学校外籍学生的管理：一是明确“国门”教育“敞开国门”办教育的定位，同时设定清晰明确的招生标准和流程；二是需考虑开启国门学校外籍学生升学的绿色通道。国门学校的“小留学生”由于没有学籍，升学通道被阻断。但如果放开学籍这一限制条件又会影响到教育公平和整个教育系统的运转。要让国门高中和国门大学相互衔接，国门大学以委培的方式专项招收国门高中的外籍学生。

2.完善跨境支教管理制度

一是扩充跨境支教的内容，从以教师为主的跨境支教扩展为包含“教师、课程材料、项目、机构”为一体的跨境支教；二是制定跨境支教教师的选拔、考核、激励制度，严格审核跨境支教的课程材料、项目和机构。

3.大力扶植国门大学的发展

一是可以考虑将国门大学发展纳入到“一带一路”倡议和沿边开放战略之中，并结合对口高校支援政策，助推国门大学形成立足边境，面向周边的办学格局；二是加强国门大学特色学科建设，尤其是重视周边国家小语种、周边文化等学科的建设；三是各个边疆省份可以形成国门大学联盟，构建优势互补的文化辐射战线。