公共卫生风险中的政府信任：挑战与建构

刘 腾，胡象明

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100083)

政府信任是社会进步的重要指标，对促进经济发展、民主进步、社会稳定具有重要意义，政府信任危机大大增加政府的行政运行成本，影响国家民主化和法治化建设。近年来，“非典”“禽流感”“甲流”“埃博拉”以及“新冠”疫情等重大公共卫生风险频繁爆发，全球实践证明，公共卫生风险中的治理失衡会直接导致政府信任下降。目前新型冠状病毒疫情仍在全世界蔓延，截止2021年6月4日，全世界累计确诊病例171 782 908人，死亡3 698 621人[1]。部分国家在抗击“新冠”疫情中由于措施不力导致严重的政府信任赤字，而公众对政府信任的缺失又进一步造成“抗疫”举措的失效。中国疫情目前已经得到有效控制，但在疫情初期也经历了“疫情信息透明度不够”“未发现明显人传人争议”“红十字会抗疫物资分配不公”等舆情，舆情和疫情的传播造成了公众的“政府信任危机”。如何应对公共卫生风险，关系公众对政府的信任度，更对国家治理能力现代化提出了更高要求。

公民对政府的信任是基于“政府是善的和必要的”价值判断。从传播速度和死亡率看，高度的政府信任成为应对疫情最有效国家的共同特征。公共卫生风险中公民对政府的信任度下降，很大程度上源于公民对政府是否能够切实保护公民权利和保障公民健康与安全的怀疑。习近平总书记指出：“公共卫生事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定。”[2]本文在风险社会理论视域下，分析公共卫生风险对政府信任的挑战因素，探讨政府信任建构路径，为完善我国公共卫生风险治理提出建设性意见。

一、理论视野与相关研究回顾

(一)理论视野

公共卫生风险是社会风险的重要组成部分，其相关理论也脱胎于风险基础理论。自人类起源时“风险”就已存在，但作为一种学术观点，是由德国著名学者乌尔里希·贝克1986年在《风险社会：新的现代性之路》中首次提出的，贝克根据社会现代性困境及所导致的社会风险提出了风险社会概念，并论证了现代工业化社会已经逐步发展为风险社会，解决社会问题的传统制度方法已面临失效。后经吉登斯、拉什等学者的不断完善和发展，形成了以自反性现代化为理论基础的风险社会理论。随后，保罗·斯洛维奇等人提出了风险心理测量理论，从心理学视角，通过风险评估、风险等级评定等方面测量风险感知。罗杰·卡斯帕森等人提出了风险的社会放大效应理论，将风险描述为信息传播过程、社会制度结构、社会团体和个人共同塑造的社会体验，风险事件会在社会、制度、文化、心理的相互作用中增强或减弱风险的感知度。随着风险基础理论的不断发展，国内外学者将其应用到不同的科学领域，并从不同研究视角对风险问题进行相关研究。风险社会相关理论也是本文进行公共卫生风险与政府信任相关研究的重要视角和支撑。

(二)相关研究回顾

围绕公共卫生风险和政府信任两个维度回顾并梳理相关研究。

1.政府信任影响因素研究。美国学者Nye研究指出，政府信任下降的现象不只出现在美国，而是一种国际间的共生现象[3]。张成福认为，从整体看公民对政府日益增长的不信任已经成为世界范围的普遍现象[4]。赵晖认为，政府对公民的承诺兑现情况不佳导致失信于民的状态日益突出[5]。学者们对于政府信任的影响因素做了大量研究，代表性的观点有：文化和制度两种解释[6]；社会公平和经济绩效两种来源[7]；制度、文化、过程三路径说[8]；社会人口属性、政治、政府、经济、社会、文化六因素说[9]。大多数学者从利益分配层面对政府信任下降产生的原因进行分析，如人们感知到的分配不公平[10]、经济绩效较差[7]、人民获得感低[11]等，都会导致政府信任下降。

2.公共卫生风险的治理对策研究。有学者认为，公共卫生重大风险治理机制包括风险评估机制、研判机制、决策机制和防控机制[12]；政府需要遵循比例原则、社会正义原则对公共卫生风险与规制措施进行评估[13]；通过准确收集风险信息、全面识别风险来源、精准分析风险等级、系统判明风险原因和科学预测预警风险态势进一步完善公共卫生重大风险研判机制[14]；风险是实体论和建构论的统一，应当完善多元主体在风险治理中发挥作用的协同机制[15]；应尽快建立以大都市区为单位的跨城市应急管理协调机制，完善垂直一体化的全国疾病预防监测体系[16]；政府应根据社会环境的变化，进一步发挥风险沟通者、应急主导者、资源协调者和创新促进者在突发公共卫生事件中的应有作用[17]；必须重视舆情引导下的“公民话语权”“信息透明度”“法治宣传力”，着力于“地方政府信任”“社会组织信任”“国家制度信任”三个重要的社会信任维度，以期提高现代化风险治理水平[18]。

3.风险与信任相关性研究。虽然国内外专家对风险与信任之间的具体影响路径研究较少，但对于风险与信任的相关性都有基本共识，普遍认为风险与信任密切相关、相互交织。安东尼·吉登斯认为，风险和信任相互交织，信任是一种应对由社会转型所带来风险的机制，而由象征标志和专家系统构成的脱域机制正是从传统走向现代过程中重新建立信任的方式，从某种意义上说，信任和经过估算的风险之间实际上总是存在一种平衡[19]31。彼德·什托姆普卡指出，信任与风险紧密相关，在更明确的风险意义上，风险在很多方面与信任类似，为应付“风险社会”出现的弱点，需要扩大信任储备[20]。在尼克拉斯·卢曼看来，风险和信任实质上是一体两面的问题，其对信任的研究正是基于对风险的分析，由于“社会秩序变得更加复杂”，尤其是社会的大幅流动使成员间从熟悉走向陌生，而社会需要某种系统或制度来应对陌生带来的风险，由此信任就成为接受和消解风险的举动[21]。肖祥基于风险社会治理责任划分范式，认为制度性风险是由于制度缺位或制度失效带来的风险，表现为深层次的制度危机，人们不相信法律制度、政治制度、科学制度在解决风险冲突时的作用，也丧失对公共机构的信任[22]。罗婧在社区治理研究中发现，建立长效的社会信任机制才能促使社会走向良性循环，而只有基于对风险的识别和分析才能认识到当前信任建立中存在的问题[23]。

综上所述，目前学者们对政府信任影响因素和公共卫生风险治理对策等方面进行了大量研究，也对信任和风险的关系进行了有益探索。但也要看到，信任与风险之间的具体影响路径尚有很大研究空间。政府信任与公共卫生风险作为信任与风险范畴的重要组成部分，研究两者之间的相关性是对信任与风险影响因素和逻辑体系的理论补充，为全面提升政府信任水平和提高政府公共卫生风险治理能力提供参考。

二、不确定性与现代性：公共卫生风险的叠加挑战

在人类社会的现代化发展中，社会风险不断涌现，现代性从经典工业社会的轮廓中获得了解放，并缔造了一种新的形态。而公共卫生风险与其他风险问题相比，具有强烈的不确定属性，随着公共卫生风险的不断发生，公民的安全感不断丧失，政府的信任平衡被打破。

政府信任不仅仅是一个政府的施政表现或公共治理问题，其本源是一个社会问题，风险社会理论在处理政府信任问题方面具有重要借鉴意义。基于公共卫生风险不确定性和现代性二元属性，本文将政府信任定义为：政府信任是公民在与政府的互动过程中，对政府保障公民权利及应对风险能力的主观感知和满意程度，包括对政府出台政策法规的主观期望和价值认同。

“新冠”疫情的实践证明，高水平的政府信任有助于防控措施的有效执行，公共卫生风险防控举措成效与政府信任有强烈的相关性，世界各国在应对“新冠”疫情过程中都面临公共卫生风险对政府信任的叠加挑战。

(一)风险感知与评估偏差

风险感知一般来自于个人对风险的信念和自我评估，是人的理性系统和经验系统共同作用的结果。保罗·斯洛维奇认为，风险是由受心理、社会、制度和文化等多种因素影响的个人主观定义的，具有主观性和局限性[24]132。公共卫生风险的不确定性和突发性造成政府难以进行预防和管理，其根源是风险难以进行准确感知和评估。政府对风险一般采用定量评估判断模式，而公众一般采用直觉风险评估模式，受熟悉度、控制、灾难倾向、公平和知识水平等因素影响，政府和公众会在风险感知、利益平衡、风险接受度等方面产生偏差[24]245-250。

一般而言，公众对公共卫生风险呈现高度敏感的风险感知。公共卫生风险切实关系公众的人身安全与健康，近年来的“非典”“埃博拉”“新冠”等公共卫生风险都给公众健康造成了重大影响。由于政府掌握公共卫生风险披露的决策权和界定权，当政府作为现代化执行者的代表和风险受害者的公众在风险感知与评估方面有不同的利益、诉求和观点，且政府并没有将产生的危险转变为预防性的风险管控政策时，政府的“公共”属性便成为行政制度因果假设的众矢之的[25]15-17。政府代表的以科学家科学理性所制定的政策内涵，在风险发生后无法解答由风险引起的群众性社会运动提出的问题，或者专家的回答无法缓解公众的焦虑，就会造成科学理性和社会理性的分裂和缺口。当公众意识到与政府在风险感知和评估方面存在偏差时，公众感知到风险后会产生焦虑和不安，而由此就会在群体焦虑型团结下引发进一步的冲突。政府产生和存在的理由之一就是保障公共安全，公众和政府对风险的感知偏差越大，对政府的信任感越低[24]167。当公众意识到身边的风险越来越强并对自身的生活和工作造成影响时，会趋向于将风险的产生归咎于政府，认定政府在风险预防和管控方面工作不力或行为失当，从而会对政府产生不信任感，造成政府公信力下降。

(二)社会个体化催生“新自由主义”陷阱

从20世纪60年代开始，西方发达国家公众对政府和政治组织的信任感不断降低，社会学家将这种现象描述为“民主不适”。具体表现为西方发达国家年轻人对政治活动不感兴趣、政治活动公民参与减少，最为明显的是国家“大选”或“公投”的投票率降低。客观来说，政府信任的降低是与社会个体化进程息息相关的，正如吉登斯提出“信任在一定意义上是与现代社会密切相连的”[19]73。孔子曰：“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟。”[26]任何时代的任何政权若想维护好自身的统治，都必须积极寻求公众的支持与信任。伴随风险社会内在属性的强烈作用，社会个体化进程不断演进，公众的诉求变得多元化、差异化，当政府难以满足个体化的多元需求时，公众对政府的不信任感便与日俱增。

“新自由主义”削弱了西方国家应对公共卫生风险的能力。20世纪80年代以来流行于西方世界的“新自由主义”观点认为，政府应该全面退出市场，只有彻底的市场经济才是最有效和最可靠的。“新冠”疫情暴露了“新自由主义”倡导的“最小政府原则”在公共卫生风险中造成的公共物品和安全保障的缺失。部分西方国家疫情长期失控，根源就在于“新自由主义”观念和政府自由放任政策。当政府不能有效应对风险社会的挑战时，公众的不安全感和强烈焦虑感以及对政府的怀疑相互交织，对政府信任感降低并衍生为对政府防疫措施的怀疑和反抗。“新自由主义”过度强调个人自由价值，但忽视了在危机面前安全感和归属感才是更本位的价值，这种根深蒂固的意识形态导致对个人主义的极端崇拜和对政府的污名化。“新冠”疫情期间部分国家还出现了反对佩戴口罩的群众游行、大学生“新冠派对”等反智行为，以及“新冠来自5G，为了自由别戴口罩”“戴口罩都是骗人的，我喜欢自由和新鲜空气”“戴口罩致癌”等一系列荒谬的反智言论。中国也发生了嚣张“跑步女”和隐瞒行程“毒王”等个体事件。在应对公共卫生风险中，“新自由主义”陷阱和“个人原子化”给社会带来的一系列危害，反而凸显了以政府信任为中心的社会信任在社会个体化纽带中的重要作用。

(三)舆情传播中风险的社会放大

以网络媒体为代表的大众媒体传播方式成为公众获取公共卫生风险信息的主要途径，大众媒体传播提升了风险信息的传播速度和广度、扩大了风险感知的深度，但也容易对风险进行“二次加工”，重构公共卫生风险事件，从而增加风险的不确定性和风险社会放大的可能性。随着社会个体化进程演进，以移动化、泛媒化、平民化、社交化、互动化为特点的大众媒体异军突起，而公共卫生风险传播中大众媒体逐渐在与传统的政府垄断主流媒体的竞争中占了上风。大众媒体为引起公众关注和快速传播，会将风险信息进行“夸张”“剪辑”“碎片化”加工，“二次加工”的风险信息会造成偏差并影响公众对风险的感知和直觉判断。个别大众媒体更倾向于负面消息的传播，政府“不堪”的一面会更多的暴露在公众面前，这些非主流舆论消息无疑会进一步降低政府信任。

公共卫生风险的突发性会引起公众的广泛聚焦，及时高效的大众媒体成为公众获取风险信息的重要方式[27]。在公共卫生风险初期，主流媒体的滞后性、过滤性会造成风险信息“真空”，在公众无法从主流媒体获取准确信息的情况下，公众便会积极地从大众媒体，甚至是一些小道消息、谣言等其他路径获取“答案”，来弥补应对风险时的信息“真空”。而这些被夸大的小道消息或虚假的风险谣言往往通过身边的熟人网络进行广泛传播，反而获得了较高的社会认同。尤其是风险结果出现后，公众因怀疑政府的风险治理能力，尤其是发现先入为主的大众媒体风险信息与主流媒体风险信息不一致时，会进一步质疑主流媒体风险信息透明度，导致公众对主流媒体的失信，最终发展到对政府的失信。媒体传播具有天然的放大潜能，公共卫生风险当中主流媒体的风险信息“真空”又给大众媒体留下了生存空间，大众媒体从风险信息、风险扩散以及风险体验三个层面极大地增进了风险放大的可能性。一些大众媒体为“博眼球”更倾向去传播负面消息、弱化正面消息，从而造成公共卫生风险的“次生危害”，引起公众对政府信任的“涟漪效应”及污名化。

(四)专家系统局限性和公众风险观念冲突

现代社会是一个高度分工的社会，专家系统在现代社会具有不可替代的作用。在面对公共卫生风险时，专家系统借助其掌握的疫情大数据、医学技术、全球卫生病例资源等专业知识，影响公众对风险的评估和应对风险的决策。贝克认为，“即使在客观的自然科学家手里，自然也都变成政治性的”[25]94，风险社会理论将风险评价为“知识与权力的共谋”，占据了“知识”的专家系统和拥有“权力”的政府官僚自然拥有了对风险的决策权和鉴别权，公众对专家系统的认可，是“建立在对知识基础的模糊不清和片面理解之上”的抽象信任。对于普民公众来说，对专家系统的信任是基于科学是客观、正确、合理的化身，专家系统由于掌握该领域的专业知识，因此其成为了科学的代表。政府公共卫生风险政策的制定和治理决策也是以专家系统的决策和风险评估为前提的，在公众眼中专家系统与政府都可归结为“理性—合法”权威，两者往往合二为一，专家系统嵌入政府信任中，所以对专家系统的信任和对政府的信任是密不可分的。

随着公共卫生风险的不断涌现，公众逐渐意识到专家专业知识的局限性、科学技术的不确定性、专家系统中的学科鸿沟等问题，尤其是突发公共卫生风险初期，面对专家系统内部意见不统一、解决方案分歧、应对风险措施失当等问题，会引发公众对专家系统的信任危机。“新冠”疫情在全世界传播以来，部分国家政府和利益集团为了经济利益、政治目的、转移国内疫情危机等，伙同专家系统制造一系列说辞或是保持沉默，部分公共卫生专家成为政治傀儡，罔顾科学事实编造“新冠”疫情阴谋论、推行“集体免疫”措施、攻击世界卫生组织、抹黑他国正常“抗疫”举措等，进一步导致公众对专家系统的信任恶化。专家知识的局限性和科学技术的不确定性导致专家系统“在面临科学技术创新时，往往过多注重科技的贡献性而忽略其副作用，或故意隐瞒其副作用”[28]。专家系统认定公共卫生风险为其专业技术领域，且在应对过程中具有垄断性，这就造成专家系统认为公共卫生风险具有很强的反民主意味，公众无法跨越技术门槛对其应对策略进行评价，因此专家系统也往往会忽略公众对公共卫生风险的切实感受和纯技术对策之外的关注。公众作为公共卫生风险的切身利益相关者，关心公共卫生风险等级，但更关心专家对风险评估是否准确或评定的风险水平是否恰当，以便确知自身安全与风险的联系。“可接受风险”范围成为专家和公众的观念冲突点，公众并不会只对扩音器中听到的技术事实感到满意，专家如果依然冒险将其观念强加给公众，势必造成公众对专家系统信任度下降，从而降低政府信任。

三、风险社会理论框架下政府信任建构路径

信任存在的基本前提是信任者与被信任对象不发生根本的利益冲突，或者至少没有无法调和的利益冲突，但是研究发现这一前提并不完全适用于政府信任。在公共卫生风险中，公众与政府之间具有天然的信任属性，信任是公众与政府战胜风险的核心力量，公众对政府的信任并不取决于政府能为其提供“好处”的能力，而是越来越期待政府保护其免受公共卫生风险带来“坏处”的伤害。基于风险社会理论视角，分析公共卫生风险对政府信任的影响，探索性提出公共卫生风险中政府信任的建构路径。

(一)开启政府风险界定新选项

在公共卫生风险高度自反性和不确定性的行政环境下，专业知识逐渐出现分立与竞争，相互对抗的理论和实践比比皆是，传统权威也不断受到挑战，信任的丧失在各个层面以各种形式出现，政府单纯的风险民主化无法逆转信任下降的趋势。但同时政府除了原有感知和揭示潜在风险的功能，也可以获取额外的政治影响力，那就是政府的风险界定功能，公共卫生风险产生的责任主体缺失问题也就迎刃而解了。因此，公共卫生风险也可以转化为机遇，通过获取风险管辖权开启风险界定的新政治选项，从而提高应对风险的灵活性、重新获取政府影响力、扩大政治行动影响和社会保障范围，最终提高政府公信力并赢得公众对政府的信任。

政府的风险界定主要包括风险评估和“风险分配”，其中的“风险分配”不仅直接影响公众的生命健康与安全，还影响公众对风险中的安全合理期待以及多元化诉求。“风险分配”和“财富分配”完全不同，“财富分配”过程中政府可以利用分配手段构建阶级、阶层社会，获得一定阶级或阶层的支持，维护基本统治。而现代化风险具有“回旋镖效应”，打破了阶级图示[25]9。换句话说，政府的风险界定以其强大的风险干预能力为基础，如果不能应对风险或者不能有效降低风险的影响，将会直接造成风险扩散，使社会秩序遭到破坏，政府会受到公众的声讨，造成政府信任的急剧下降，甚至会直接丧失执政基础。

现代社会，政府通过设立法律法规与国际政治制度来抵抗工业对自然环境的掠夺式开发，建立国家福利体系为公众提供社会保障。在公共卫生风险中，政府也可以通过获取风险界定权威，完善法律和制度仿效社会保险设立一种公共卫生风险保障体系，以提高公众应对公共卫生风险的信心。通过风险赋权给公众或社会组织，确保政府在处理风险界定过程中对各利益相关方的公平性，保证风险责任划分的中立性。政府树立了风险界定权威后，只要公共卫生风险开始对公众构成威胁，现有社会基础受到影响和破坏，公众对政府系统的期盼就会自然而然产生，并可以使政府风险界定边际无限延展。政府在获取风险界定的同时，应积极构建风险监督、评价、检验体系，提高风险监控和识别能力，制定风险责任认定机制，不断提高风险干预能力，维护公众社会权利和民主体制。从公众的角度来说，信任拥有风险界定权威的政府已是不二选择。

(二)公共卫生风险行政责任与政府角色厘定

在工业时代，经济和政治并肩作战，通过各种制度安排来明确责任和分摊费用，但公共卫生风险产生的原因错综复杂，责任的主体难以辨别，影响范围超出政府管理边界。由于政治的公共服务属性，政府没有对风险的控制权但要为风险负责，同时国际公共卫生风险的复杂性也挑战了常规行政责任的底线。针对公共卫生风险，首先要厘清政府的风险责任，定位政府角色，完善法律和制度，明确公共卫生风险中政府的责任与义务。

公共卫生风险带有原罪，且无法完全消除和避免。政府按照“风险最小化，收益最大化”原则进行风险决策，但不同国家会因政治体制、决策机制、决策环境等选择不同的治理路径，各种风险治理路径不可能完全具备科学性，实际应对效果也确实良莠不齐，容易出现有组织的不负责任。现有的政府风险决策会造成不可归责性，造成公众没有具体衡量标准来推定政府的公共卫生风险决策治理责任，还会导致政府成为公共卫生风险单一的后果承担主体。政府应通过完善法律法规确立公共卫生风险中政府的伦理责任和法律责任，明确政府风险评估和决策过程中的权利与义务，规范和约束政府的行为边界。政府和公众也需要通过民主协商，确立风险分担方案，除了明确政府的集体风险责任，还要细化公民的个体风险责任。在公共卫生风险中，公民除了享有平等的知情权、话语权、参与权、健康权等基本人权外，还要承担自我保护、自我隔离以及履行社会防控所需的法定义务。公民参与风险责任的承担，既是将风险责任客观化，又是将风险责任分散化，通过政府和公众的风险分担方案，厘清公共卫生风险中政府应承担风险责任的范围和限度。

“新冠”疫情期间，中国基于《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，明确各级政府职责，积极调动一切社会力量，充分发挥社区和群众的基层防控能力，在“抗疫”的各个阶段，政府都发挥了至关重要的作用。但在“抗疫”初期，武汉“封城”举措也曾引起国内外关于政府角色的广泛讨论和争议，关注的焦点主要是武汉城内500万居民的特别牺牲和宪法性权利困境，直到不惜一切代价、举全国之力援助武汉并取得“抗疫”胜利，世界人民才真正认识到中国政府风险管控能力之强大。“新冠”疫情的快速传播和持久性特点给政府应对公共卫生风险提出了更高要求。政府应具备足够的风险预警能力，将风险发生概率降到最低，尽可能避免风险的发生，并给予公众预警及风险监控。发生公共卫生风险，政府应能迅速感知并识别风险，积极与公众进行风险沟通，动员组织力量，协调各方资源，降低风险造成的危害，全力保障公众的生命健康安全；同时，应该尽快组织力量进行科学研究，完成风险责任划分，并进一步修订公共卫生风险治理条例。

(三)破除风险信息披露和沟通梗阻

公共卫生风险的起因和变化完全不受政治的直接影响，政府信任的自我削弱和信誉丧失并非来源于风险本身，而是来源于风险所带来的集体焦虑、对政府的理性怀疑。如果政府没有根据过去发生的风险制定和完善预防性管控政策，当新的风险来临时，仅依靠实施以稳定为目标的政策会更大范围的破坏稳定，有意隐瞒风险会突然造成更加严峻的社会风险处境[29]。重建政府信任的重点在于破除风险信息披露和沟通梗阻，通过建立公共卫生风险信息公开化制度和提高公众参与性来保障公共安全及公民核心利益。第一，积极制定和完善预防性公共卫生风险管控政策，从源头避免公共卫生风险的扩散，通过公共卫生风险信息公开披露，使公众感受政府坦诚的态度并产生情感认同。第二，在公共卫生风险信息公开时，要选择好的时机和手段，尽量规避公共卫生风险信息传播过程中放大社会负面影响，防止造成更大恐慌和公共卫生风险信息“二次加工”危害。第三，缩短政府与公众的信息交互距离，能够面对面与公众进行公共卫生风险信息交流、双向沟通以及答疑解惑，正视公众的利益诉求，建立情感信任。第四，针对处理公共卫生风险过程中出现的问题，政府应积极承担责任，并公开处置过程和展示处置能力，以获得公众理解与信任。

政府信任是公民对政府的主观感知，如果公众通过政府公开的公共卫生风险信息感知到政府有与其共同的风险立场、积极的态度，就会对政府产生认同感、依赖感，从而产生对政府的信任感。习惯于淡化问题的社会，在面对“未来冲击”时，“政治铁腕”和“政治冷漠”都将手足无措，只有积极进行公共卫生风险信息公开和风险沟通，引导公众客观认识公共卫生风险，并采取积极有效的措施提高公众参与性，才能取信于民。

(四)构建多元公共卫生风险应急管理体系

2003年“非典”之后，中国建立了国家公共卫生管理体系，但从“新冠”疫情中暴露出现有公共卫生管理体系存在的“脑梗阻”“中梗阻”“高反”等一系列问题，以及公共卫生资源不足、分布不均、跨区域协同不够等缺陷。公共卫生风险要想“见之于未萌、治之于未乱”，需要构建个体、社会组织、政府参与的多元公共卫生风险应急管理体系，不仅要优化和完善政府战略层面措施，更要充分发挥个体和社会组织的作用。在突发公共卫生风险方面，中国现有管理体系过度依赖政府主导的自上而下运动式治理模式，其优点是可集中力量办大事，但也容易造成基层公共卫生风险投入积极性不高，风险信息收集迟缓，风险初期应对效果差、警惕性衰减等问题，如在风险预防监测环节过度依赖政府内部单线风险信息传递，基层医疗机构发现风险后需经层层卫生部门核准上报。有必要建立完善“吹哨人”制度，尤其是针对公共卫生风险，应突出个体重要信息源作用。社会个体化造成现代社会从传统的“乡土社会”演变为“陌生人”社会，基层社区组织管理功能弱化，应充分依托新媒体和大数据，发挥个体在公共卫生舆情中的预警防控作用，并将其作为管理体系新的信息源，进一步改善系统监测数据信息来源单一的状况。

社会组织在应对突发公共卫生风险中发挥的作用越来越大。公共卫生风险具有高度的复杂性和专业性，单靠政府力量进行风险治理是远远不够的，除了公共卫生领域专业人员和机构的介入，还需要其他社会组织的多元协作。“新冠”疫情期间，不管是物流公司接管红十字会物资仓库、紧急物资两小时可完成接收发货，还是10天时间建设完成火神山、雷神山医院，网络公司利用大数据与国家信息中心联合推出疫情防控健康码系统和“数据长城”计划等，社会组织在风险防控中作出了突出贡献。公共卫生风险应急管理体系要引导社会组织广泛参与，综合发挥各领域社会组织“专业队”作用，逐步建立齐备的公共卫生风险支撑保障体系。

政府信任关乎民心向背和执政安全。风险社会信任下降成为普遍现象，不管是传统的人际信任、社会组织信任下降，还是政府信任、专家系统信任的下降，都受到风险社会多重因素的叠加影响。“新冠”疫情的爆发对世界各国风险治理能力提出了新挑战，各国的风险治理实践也暴露出诸多问题，从风险社会理论视角对公共卫生风险和政府信任两个维度进行观察发现：面对公共卫生风险，政府风险治理能力如果能够达到公众期望，切实保护公众安全与健康，公众对政府的信任感就会提高，较高的政府信任可以弥补公众高度敏感的公共卫生风险感知偏差，并能够促进政府风险治理措施的落地起效；反之，对政府不信任会导致公众的风险应对行为，使风险治理措施失效、风险信息社会放大和对政府的进一步污名化。良好的政府信任配合有效的风险沟通，有助于降低公共卫生风险引发社会风险的概率，因此政府信任水平和政府风险治理能力之间呈显著水平的正相关。政府信任水平提高要以强大的政府风险治理能力为基础，较高的政府风险治理能力又会促进政府信任。建立完善的公共卫生风险应急管理体系，切实提高国家风险治理现代化水平，防范公共卫生风险向重大社会风险转化，将成为建构政府信任的最优解。