能源效率政府管制法律制度的重构——以气候变化应对为视角

邵道萍 袁 琳

（安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233030）

虽然市场经济有其优越性，但市场也有其自身难以克服的缺陷（即“市场失灵”），需要政府运用行政力量进行调节。随着市场经济的进一步发展，能源效率领域的“市场失灵”现象逐渐暴露，如经济负外部性问题、公共物品问题、信息偏在、垄断问题等。对能源效率领域进行政府管制的目的之一就是为应对气候变化，维护能源资源的高效和公平利用，矫正市场失灵。因而，可通过特定政府行政机关根据法律授权，对企业和公众等行政相对人的行为实施直接干预和控制，以实现对能源效率领域进行政府管制。能源效率政府管制法律制度主要包括能源价格制度、能源效率标识和标准制度、环境影响评价制度等。

一、能源价格制度

（一）能源价格制度的内涵

能源价格是影响能源生产、流通、消费以及能源资源保护程度的重要因素之一，是促进能源效率最基本的手段。能源价格是能源的货币表现，是能源在市场中价值的体现，对经济发展起着重要的推动作用。能源价格制度是我国提高能源效率，有效应对气候变化的重要经济手段。

（二）能源价格制度评析

1997年12月颁布的《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）第3条规定：大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价和政府定价。根据2016年中央定价目录，对天然气实行政府定价。2016年国家发改委发布的《石油价格管理办法》第4条规定：对原油实行市场调节价，成品油区分不同情况，分别实行政府指导价和政府定价。另外，对我国电能交易价格实行政府定价或政府指导价。

从《价格法》《政府制定价格行为规则》《政府价格决策听证办法》《制止价格垄断行为暂行管理办法》等法规看来，我国能源定价依据是《价格法》的有关规定。而按照《价格法》的规定，能源价格的定价方式是以市场调节价、政府定价和政府指导价相结合的定价方式。按照这种定价方式，对能源价格采取政府定价和政府指导价的领域，能源价格制度存在以下弊端：第一，能源价格无法真实反映能源的实际价值，也难以反映能源市场的供求关系；第二，能源价格不能反映能源的稀缺程度；第三，能源价格不能反映能源的环境价值和环境成本；最后，能源价格不能反映能源活动的环境成本。

可见，我国能源价格由政府决定的现实，导致能源企业特别是煤炭、石油等传统高碳能源企业在能源活动中忽略能源本身的生态价值而导致能源的过度开发利用和低效使用；同时，传统化石能源的开采、运输和使用等一系列过程也会对环境产生负外部性。这是我国能源资源遭到严重浪费和生态环境遭到极大破坏的根源之一。因此，完善能源价格制度是提高能源效率，有效保护和改善生态环境以及应对气候变化的重要抓手。

（三）能源价格制度的完善

2018年6月《国家发改委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》提出：“加快建立健全能够充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源环境价格机制，完善有利于绿色发展的价格政策，将生态环境成本纳入经济运行成本。”据此，为提高能源效率，有效应对气候变化，能源价格制度的完善应按照有利于反映能源的资源稀缺程度、能源市场供求关系、能源的资源环境价值和环境成本以及能源活动环境成本的原则，建立以市场调节为主，激励与约束相结合的能源价格制度。具体措施主要包括以下几个方面。

第一，加快完善我国矿产资源有偿使用制度。我国矿产资源取得价格相对低廉，难以反映能源资源的真实价值，导致能源企业在能源开发利用过程中不考虑能源的资源环境价值和生态价值，对能源资源进行过度开发利用。实际上，较高的能源价格不仅可以使企业少使用能源，而且还会提高能源效率以减少对能源的使用。因此，可以考虑适当提高某些矿产资源取得价格，从一定程度上减少能源企业对能源的过度开发利用，以提高能源效率，有效应对气候变化。

第二，能源价格应当反映市场供求关系，逐步建立由市场决定能源价格的机制。现有能源产品价格，并没有真正反映市场供求关系，市场机制也未真正发挥作用。因此，需要改变现有政府对能源价格的过度干预以及部分能源企业对能源的垄断，逐步建立起能够反映市场供求关系和能源稀缺程度的价格机制。由于我国当前有效的能源市场还未形成，因此，对于具备市场竞争条件的能源价格，实行市场调节价；对处于垄断环节的能源及重要能源价格，实行政府定价或者政府指导价，待条件成熟后，再建立完全由市场决定的能源价格机制。

第三，能源价格应当能够反映能源活动成本。能源活动会产生外部性，造成环境污染和生态破坏，在能源价格的形成过程中应当将能源活动的外部成本内部化，即能源价格应反映能源活动中产生的环境污染和生态破坏等外部性影响的治理成本，从而在市场机制的作用下合理配置能源资源。只有这样，才能有效促进能源效率的提高，减少温室气体排放，进而有效应对气候变化。

第四，加强对能源价格的监管。由于能源是人类社会生存和发展的重要物质基础，因而能源是国家的重要资源，关系到国民经济发展的命脉。推行能源价格市场化，能够促进合理的能源价格制度的建立。但是，市场也有其自身缺陷与不足，因此，需要对能源价格进行必要的监管。一方面，通过健全能源价格监管体系，在充分发挥市场对资源配置基础性作用的同时，将政府对能源价格的干预限定在保护生态环境和保障能源的可获得性上；另一方面，鼓励公众积极参与对能源价格的监督，有效预防能源价格违法行为。

第五，逐步取消对能源产品的政府价格补贴。因为受到补贴的能源产品价格相对便宜，消费者当然不会去选择能源效率项目产生的能源产品，投资者也会对能源效率项目失去兴趣。可见，对能源价格的补贴，在一定程度上鼓励了能源的低效利用。因此，应当建立能源产品的价格补贴动态调整机制，通过对能源成本的下降情况及时调整能源价格水平，促进对能源产品的补贴额度不断下降，以及鼓励投资者通过能源技术创新促进能源成本下降。

二、能源效率标识和能源效率标准制度

（一）能源效率标识和能源效率标准的内涵

能源效率标识是粘贴在用能产品上的一种信息标识，用于表示产品的能源性能，特别是产品达到节能标准程度的高低。能源效率标识能够为消费者的购买决策提供必要的信息，消费者在购买贴有此种标识的产品时能得到直观的能源消耗信息和估算产品使用费用，以判断同类型产品中哪些型号能源效率更高、使用成本更低，从而引导和帮助消费者选择能源效率高、使用成本低的产品。另外，能源效率标识也能够促使制造商为获取更大的市场份额而采用降低能耗的新技术。能源效率标准是指在保证产品的质量、安全、性能和价格的前提下，对使用能源的不同产品的能源性能所做的明确要求，以最大限度地提高用能产品的能源使用效率。能源效率标准与标识是世界各国通行的重要节能手段之一，通过能源效率标准与标识制度的实施，能够提高用能产品的能源效率，促进节能技术的进步，进而减少温室气体排放，有效应对气候变化。

（二）能源效率标识和能源效率标准制度评析

能源效率标识和能源效率标准制度的建立对于能源效率的提高起着积极的推动作用，在我国相关立法中得到重视。2004年8月发布的《能源效率标识管理办法》第3条规定：对节能潜力大、使用范围广的能源产品实行能源效率标识制度。这是我国首次明确提出建立能源效率标识制度。2007年10月发布的《节约能源法》第18条规定了国家对使用面广、耗能量大的家用电器实行能源效率标识管理。该法确立了能源效率标识管理制度，也表明能源效率标识制度得到了我国立法确认。2016年2月29日，我国发布了新修订的《能源效率标识管理办法》，对能源效率标识制度的实施和监督管理进行了规定。然而，我国能源效率标识和能源效率标准制度还存在许多不足之处，主要表现在以下几个方面。

第一，能源效率标识和能源效率标准覆盖用能产品范围较小。到目前为止，有关部门共发布了12批能源效率标识目录，主要涉及空调、冰箱、洗衣机、电风扇、平板电视、空气净化器等家用电器。但是，能源效率标识制度的实行范围仅限于家用电器，还未涉及工业设备、商业设备及办公用品。

第二，能源效率标准制定周期较长，缺乏动态管理。原中国质量技术监督局在1989年12月25日颁布了包括8种电器（电冰箱、房间空调器、洗衣机、电视机、自动电饭煲、收音机、电风扇和电熨斗）的第一批能效标准[1]。此后，陆续制定了一些用能产品的能源效率标准。但是，从2014年3月统计的用能产品国家能效标准目录来看，大部分用能产品能效标准在确定后，从未修订过，对于这部分用能产品提高能源效率的推动作用是极其有限的。

第三，能源效率标识和标准的制定过程公众参与不够。对大多数没有能源效率标准的行业和企业而言，基本上是不愿意参与能源效率标准的制定，因为这会使企业被动要求用能产品达到能源效率标准。对于公众而言，由于能源效率标识和标准的制定会涉及一些专业性的知识，公众可能会因为没有兴趣而不愿意去关注能源效率标识和标准的制定。

（三）能源效率标识和能源效率标准制度的完善

第一，扩大能源效率标识和能源效率标准覆盖的用能产品范围。为提高能源效率，更有效地减少温室气体的排放，能源效率标识和能源效率标准的覆盖范围应不仅只限于家用电器，还应扩大到工业企业所用的生产设备、商业设备以及政府有关部门的办公设备。

第二，对能源效率标准实行动态管理。对能源效率标准进行动态管理，不仅有利于促进能源效率的提高，也有利于企业重视技术进步，不断提高用能产品的能源效率，提升竞争力。因此，我国应充分考虑行业现状和技术发展优势，适时调整能源效率标准，对能源效率标准进行动态管理。

第三，鼓励公众参与能源效率标识和标准的制定。一方面，使企业充分认识到能源效率标识和标准的制定对提高能源效率、节约能源的重要促进作用，以及有利于自身竞争力的加强。另一方面，加深公众对能源效率标识和标准制度的了解，使公众认识到能源效率标准、标识的有效实施也会直接或间接地使公众生活成本降低，从而激发公众参与能源效率标识和标准制定的积极性。

三、环境影响评价制度

（一）环境影响评价制度的内涵

环境影响评价，亦称环境质量预断评价，有狭义和广义2种含义[2]。根据2018年《环境影响评价法》第2条规定：“环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”其中，规划包括政府及其有关部门对土地利用的有关规划，以及区域、流域、海域的建设和开发利用规划；建设项目包括对可能造成重大环境影响、轻度环境影响以及影响很小、不需进行环境影响评价的建设项目。可见，《环境影响评价法》中所规定的环境影响评价包括广义的环境影响评价和狭义的环境影响评价。

环境影响评价是贯彻环境法“预防为主原则”的一项重要法律制度。该制度最早见于美国1969年公布的《国家环境政策法》[3]。我国学者认为，环境影响评价制度是环境影响评价活动的制度化和法定化，是通过立法形成的一套有关环境影响评价活动的规则[4]。

（二）环境影响评价制度评析

环境影响评价制度的目的是要求人类在各种经济和社会活动中要充分考虑其行为可能对环境造成的不利影响，从而避免人类社会的经济发展和社会进步建立在对环境破坏的基础上。因此，作为防止人类活动对环境造成不利影响的重要预防性制度，环境影响评价制度的建立与完善程度不仅对环境保护至关重要，而且对应对气候变化同样重要。尽管我国在2018年12月对《环境影响评价法》进行了第3次修订，但以《环境影响评价法》为核心的环境影响评价制度仍难以完全适应气候变化应对的需要。

第一，《环境影响评价法》未将能源效率纳入环境影响评价的范畴。按照《环境影响评价法》第2条的规定：环境影响评价是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但该法并未明确“可能造成的环境影响”的范围。实践中，可能造成的环境影响包括水污染、大气污染、土地荒漠化、生物多样性锐减、气候变化等多种形式。该法未将能源活动中的规划与建设项目的能源效率状况可能对气候系统所造成的影响纳入“可能造成的环境影响”的范围，未将能源效率对气候系统所造成的影响评价纳入能源活动环境影响评价过程。这对能源活动中的拟议方案、替代方案以及减轻环境影响措施的评估，预防因能源效率低下而对气候系统和环境造成不必要的损害，以及对气候变化应对和环境保护没有起到应有的预防性作用。这会导致能源活动中的规划与建设项目根本不考虑其能源效率状况对温室气体排放、对气候系统所造成的不利影响。可见，我国能源效率相关立法未将能源效率纳入环评范畴，使预防措施设置存在明显漏洞，这不利于提高能源效率和有效应对气候变化。

第二，对煤炭开发等能源建设项目违反《环境影响评价法》的行为没有足够的威慑力。《环境影响评价法》第31条规定：建设项目未办理环评手续而擅自开工建设的，可以给予经济与行政处分。实践中，煤炭开发、矿产资源开发、核电开发等建设项目如果没有通过环境影响评价而擅自开工建设，有可能会对周围生态环境造成不可逆转的影响。然而，《环境影响评价法》规定：根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额1%以上、5%以下的罚款，这对于资金雄厚的诸如矿产资源开发、核电开发等建设项目投资方而言，并没有很大的威慑力。显然，这种规定不仅使环境影响评价制度应有的预防性功能大打折扣，也是导致那些不进行环境影响评价就擅自开工建设等违法行为发生的重要原因。

第三，环境影响评价的公众参与制度不健全。我国2018年7月出台了《环境影响评价公众参与办法》，对环境影响评价中的公众参与做了较为细致的规定。然而，我国环境影响评价中的公众参与制度仍存在着诸如公众参与的真实性、有效性、程序以及救济措施不完善等问题。如《环境影响评价公众参与办法》第6条规定：专项规划编制机关和建设单位可以委托环境影响报告书编制单位或者其他单位承担环境影响评价公众参与的具体工作。这意味着专项规划编制机关和建设单位可以影响环境影响评价公众参与的具体工作，而与环境影响报告书编制单位或者其他单位合谋，对于能源活动中规划和建设项目的环境影响评价是不利的，公众的意见将很难得到充分考虑，而使公众参与流于形式。另外，公众参与程序以及救济措施不完善会使公众参与难以得到有效保障，不利于公众表达合理化建议和发挥监督作用。

（三）环境影响评价制度的完善

环境影响评价制度的完善是实现环境保护从事后处置向事前预防转变的重要保障。对于气候变化背景下的能源效率法律规制而言，具有预防性功能的环境影响评价制度的完善，将有利于能源效率法律规制从事后处置向事前预防转变，也有利于提高能源效率，有效应对气候变化。为此，我国的环境影响评价制度应从以下几个方面加以完善。

第一，将能源效率纳入环境影响评价的范畴。对能源活动中的拟议方案、替代方案及减轻环境影响的措施进行评估，预防因能源效率低下而对气候系统和环境造成不必要的损害，这对气候变化应对和环境保护起到了预防性作用。虽然《环境影响评价法》规定了须对包括能源活动中的规划与建设项目实施后可能造成的环境影响进行评价，但对于气候系统的影响而言，基本上是不被关注的。当前环境影响评价制度应该对影响气候变化做出规定。因此，《环境影响评价法》应将能源效率纳入环境影响评价的范畴，将能源活动中的规划和建设项目能源效率状况及其对气候系统可能造成的影响纳入规定范围，将对能源效率的评价贯穿于环境影响评价过程的始终。在能源的开发阶段就注意能源效率问题，将会使环境影响评价制度在气候变化应对中的预防性功能得到更好的发挥。

第二，加大对建设项目违反《环境影响评价法》行为的处罚力度。能源活动具有负外部性，可能会对生态环境造成灾难性的影响。一方面，在我国由于传统化石能源的使用而对气候系统和环境造成严重影响的形势下，更有必要对传统化石能源的开发利用规划和建设项目进行环境影响评价；另一方面，由于我国对新能源的开发利用尚处于探索阶段，其对环境所造成的影响还处于不确定状态，对于新能源的开发利用也应进行环境影响评价。因此，《环境影响评价法》应当明确规定对于能源活动中的规划和建设项目必须进行环境影响评价，对于未通过环境影响评价而擅自开工建设的项目主办方应当给予重罚，而不只是根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额1%以上、5%以下的罚款或对相关人员给予行政处分。如此才能使能源活动主体自觉对能源活动中的规划和建设项目进行环境影响评价，才能更好地提高能源效率，落实国家自主贡献目标，有效应对气候变化。

第三，健全环境影响评价中的公众参与制度。公众的成功参与是环境影响评价制度能够取得实效的关键环节。因为受到所建项目最直接影响的公众更能够提供该项目可能产生的不利影响信息，以及对所提出的减缓措施或替代方案能否获得接受的有益信息[5]。可见，可能受到所建项目最直接影响者对环境影响评价最具影响力。因此，为保障公众有效参与环境影响评价，公众参与的主体要有代表性和广泛性：既要有直接利益相关的公众，也要有与项目建设无直接关系的公众；既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目建设单位的人；既要有专家学者，也要有普通群众。其次，应由第三方主体作为环境影响报告书编制单位或者其他单位承担环境影响评价公众参与的具体工作，这可以更好地保障公众参与的有效性和真实性。再次，应进一步重视对公众意见的处理、强化公众参与环境影响评价的司法保障机制。最后，在整个环境影响评价过程中要将项目环境影响评价相关信息及时向公众全面公开，使公众了解所建项目的相关信息，以保障环境影响评价中公众的有效参与，从而保障环境影响评价制度在气候变化应对方面预防性功能的有效实现。