功能区人大工作探索与实践——以揭阳产业园和空港经济区探索设立人大工作机构为例

文 黄徐桂 黄泽斌

党的十九大报告中指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”人民代表大会制度是一个在中国全覆盖的根本政治制度，监督 “一府两院”派出机关和机构依法规范行使职权，保障这一区域宪法法律的有效贯彻实施，是人民代表大会制度赋予的神圣使命，是加强社会主义民主法治建设的应有之义。近年来，揭阳市人大常委会在市委的坚强领导下，认真学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，贯彻落实省委、市委人大工作会议精神，深入开展“推进县乡人大工作年”活动，不断加强对县乡人大工作和建设的指导服务监督，持续夯实基础基层工作，激发县乡人大工作活力，全市县乡人大工作和建设不断迈上新台阶。2013年2月，揭阳市设立揭阳产业园、空港经济区两个功能区，近年来迅速发展成为相对独立的经济社会区域。两个功能区与其所在行政区在开展人大工作方面进行积极探索，在多方努力下，2020年5月和6月份，揭阳市揭东区人民代表大会常务委员会揭阳产业园工作办公室和榕城区人大常委会空港经济区工作办公室相继成立，标志着功能区在加强基层民主法治建设、规范和完善人大机构设置上迈出了重要一步。本文立足揭阳产业园、空港经济区两个功能区的实际，分析功能区人大工作存在的突出问题，阐述揭阳市实践中的做法以及经验启示。

功能区人大工作存在主要问题

揭阳市在榕城区的行政区划内设立空港经济区、在揭东区的行政区划内设立揭阳产业园。揭阳产业园、空港经济区均为功能区，没有专门的人大工作机构，两个功能区与所在行政区虽然能够沟通协同，但在实际运作上仍然存在一些突出问题，导致人大监督出现“盲区”，功能区人大工作缺位严重。

（一）监督主体缺失。功能区在宪法、地方组织法为主的法律体系层面不具有地方一级政府的地位，但实际上又行使着地方一级政府的权力和职能，承担着教育、医疗、社会保障等重要的社会职能。由于地方组织法的规定比较原则，对功能区人大工作机构的产生、定位和职责没有作出明确规范，揭阳产业园、空港经济区两个功能区自2013年成立之后一直未设立人大工委，人大工作的开展缺少必要的组织实施机构，导致功能区工作游离于人大监督之外。例如，在开展监督特别是执法检查方面，榕城区、揭东区人大开展执法检查没有覆盖揭阳产业园、空港经济区，揭阳产业园、空港经济区没有人大工作机构，导致自身又无法组织代表履行法定职责开展执法检查，人大监督在揭阳产业园、空港经济区两个功能区出现空白地带。

（二）工作体制不顺。揭阳产业园、空港经济区两个功能区在法律上是非建制区，是地方政府自行划分出来的，但在实际工作中大多数都有独立的财政运行体制和行政管理机构，事实上成了一级政府。由于工作体制不顺畅，功能区与所在的行政区各项工作基本上不关联，对各自的情况也较少了解，导致行政区人大对功能区的监督工作缺乏底气，监督效果也受到很大影响，反之，功能区人大代表对行政区工作也难以提出有针对性的意见建议。比如在榕城区、揭东区召开人代会期间，由于揭阳产业园、空港经济区两个功能区未设区级人大工作机构，联络服务功能区辖区内人大代表不够及时、容易脱节，且两个功能区辖区内人大代表由于平时对所属行政区情况了解较少，难以提出有针对性的意见建议，而针对功能区相关部门提出的意见建议又需由所属行政区人大收集后再转办功能区管委会，办理效率偏低、质量不高，难以落地见效、督办乏力。

（三）代表履职缺乏平台。由于功能区未设置人大机构，功能区辖区内虽然有较高比例的人大代表，但由于缺乏组织机构，导致代表履职缺乏平台，在服务代表履职方面存在先天不足、制约较多的情况，导致人大代表工作开展不顺、不畅、不到位，代表的作用难以得到充分发挥。从揭阳市、区两级人大代表数量看，榕城区、空港经济区市级人大代表分别为41名和19名，区级人大代表分别为213名和97名；揭东区、揭阳产业园市级人大代表分别为42名和19名，区级人大代表分别为204名和93名，功能区辖区内人大代表数量比例高，但履职渠道不畅、缺乏平台和保障的问题十分突出，在开展专题调研、视察活动时，主题往往是围绕行政区中心工作，导致功能区辖区内人大代表参与活动、建言献策缺乏积极性。

推进功能区人大工作的“揭阳做法”

揭阳市人大常委会深入贯彻落实省人大常委会关于加强县乡人大工作和建设的决策部署，着眼于解决长期以来制约揭阳市县乡人大工作发展的难题，把全力做好功能区人大工作作为重要抓手，通过还欠账、补短板、增活力，推动县乡人大工作与时俱进、完善发展。

（一）积极主动争取党委支持。党委对人大工作的重视和支持是推进功能区人大工作的前提。市人大常委会主动及时向市委请示汇报，提出理顺功能区人大工作机制的建议。为协助市委筹备开好市委人大工作会议，市人大常委会就推动功能区人大工作组织开展了深度调研，并多次向市委汇报，把推动功能区人大工作融入到《全市人大工作大调研报告》中，获得市委的高度重视、充分肯定和大力支持；并针对揭阳产业园、空港经济区人大工作缺位的问题，积极开展探索，研究设立专门人大工作机构，推动功能区人大工作尽早入轨、发挥作用。市人大常委会起草了《关于加强和改进功能区人大工作的意见（稿）》，并经市委同意，按照有关要求，推进功能区设立人大工作机构。

（二）设立功能区人大工作机构。根据地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构或其他工作机构。”因此，在功能区设立人大工作机构，既有法律依据又有理论政策依据。揭阳市委高度重视功能区人大工作，专门出台相关指导性意见，指导规范功能区设立人大工作机构，明确其职责范围，并加强统筹协调，推动其充分发挥职能作用，有效解决功能区人大工作在运作程序、开展工作监督、联络服务代表等方面存在的一些不足和薄弱环节，促进新时代功能区人大工作创新发展。配备专职工作人员，负责联系功能区辖区内人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理所属区划内人大常委会交办的监督、选举以及其他工作，并向所属行政区人大常委会报告工作。

（三）建立健全机制体制。根据理顺工作机制、妥善解决功能区人大工作长期缺位问题的需要，在揭阳产业园、空港经济区设立专门人大工作机构即功能区人大办。功能区人大办在功能区党委的领导下开展工作，分别协助榕城区、揭东区人大常委会履行其在功能区内的人大工作职责。功能区人大办必须坚持请示报告制度，重大活动、重要工作要向功能区党委、行政区人大常委会请示报告，经同意后组织实施。功能区人大办主任列席功能区党委会议。功能区人大办为功能区内的代表执行代表职务服务，为行政区人大常委会行使职权服务，对行政区人大常委会负责并报告工作。榕城区、揭东区召开人民代表大会时，榕城区、揭东区人大常委会工作报告要包含功能区人大工作；功能区管委会要将五年规划、工作报告及计划、预算报告书面提交大会审议，并听取代表意见建议。功能区人大办要适时组织功能区内的代表听取功能区管委会工作情况汇报。功能区人大办要将代表提出的意见建议，收集汇总后交由行政区人大常委会研究处理，并抄送功能区党委；其中，属于功能区管委会职权范围的，由行政区人大常委会转交功能区管委会；功能区管委会应当及时将研究办理情况书面报送榕城区、揭东区人大常委会，并抄送功能区人大办，由功能区人大办反馈给代表。功能区人大办应当加强与榕城区、揭东区人大专门委员会和常委会办事机构、工作机构的联系，共同推动相关工作。

（四）明确功能区人大职责范围。功能区人大工作是行政区人大常委会工作的组成部分，功能区人大办要结合功能区实际情况，提出年度工作计划，并及时向行政区人大常委会报告，列入行政区人大常委会年度工作要点。功能区人大要在辖区内宣传贯彻宪法、法律、法规和人民代表大会及其常务委员会的决议、决定，协助行政区人大常委会保证宪法、法律、法规和人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在辖区内的遵守和执行；推动功能区民主法治建设，做好法律、法规和地方性法规草案的意见征集工作。联系辖区内的代表，定期走访代表及其所在单位，帮助代表解决执行代表职务中遇到的问题和困难，建立代表履职档案，如实记录代表履职情况；组织代表开展学习培训，强化履职意识，提高履职能力。组织辖区内的代表围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展视察和专题调研；组织代表进社区（村）联系选民和群众，自觉接受选民和群众的监督。根据行政区人大常委会的安排，组织辖区内的代表对法律、法规的实施情况开展执法检查；对有关机关和单位的工作进行评议；对辖区内落实民生实事等工作情况开展监督。为辖区内的代表出席人民代表大会会议、参加闭会期间活动提供服务保障，协助代表提出议案与建议、批评和意见；听取并反映代表的建议、批评和意见，督促有关机关和单位认真办理代表提出的建议、批评和意见。加强代表履职平台建设，负责辖区内代表联络站的组织管理和服务保障，将代表联络站作为闭会期间代表活动的主阵地，做好代表联络站的规范化建设、制度完善、活动组织、意见处理等工作，充分发挥代表联络站的功能作用。深入贯彻落实中央和省、市有关文件精神，加强对功能区乡镇（街道）人大规范化建设的指导。协助行政区人大常委会办理辖区内代表的选举、罢免、补选等有关工作。围绕辖区内事关改革发展稳定全局的重大问题、人民群众普遍关注的热点难点问题，以及列入行政区人大常委会会议审议的议题，开展调查研究，向行政区人大常委会提出意见和建议。加强制度建设，建立健全会议制度、联系代表制度、意见建议交办制度、代表向选民报告履职情况制度等，推动辖区内人大工作的制度化和规范化。办理行政区人大常委会及其主任会议交办的其他工作。

（五）加强功能区人大自身建设。加强自身建设，是做好功能区人大工作的重要保障。功能区人大办由行政区人大常委会依法提出设立，为正科级单位，设主任1名，常务副主任1名（正科级），配备专职工作人员2至3名；其中，主任由行政区人大常委会副主任兼任，常务副主任及专职工作人员由功能区党委按干部管理权限任免。功能区人大办主任行政关系应当在功能区，专职负责功能区人大工作，原则上不承担或者分管其他工作。落实经费保障，功能区人大办的工作经费，列入功能区财政预算。

推进功能区人大工作几点体会

在功能区设立人大工作机构、建立健全人大工作制度，是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，是推进我国国家治理体系现代化、国家治理能力现代化的迫切需要，是推动新时代功能区经济社会发展和民主法治建设的重要保障。在探索、完善、巩固、提升的过程中总结经验、淬炼启示对于如何更好地做好功能区人大工作至关重要。

（一）必须坚持党的领导。人大是国家权力机关，也是党领导下的重要政治机关，坚持正确的政治方向是做好人大工作的根本保证。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”。深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和对地方人大及其常委会工作的重要指示精神，认真落实中央18号文、省委13号文和省委、市委人大工作会议以及有关县乡人大工作的决定精神，推动县乡人大工作不断深入开展。自觉维护党总揽全局、协调各方的领导核心作用，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，严格执行重大事项向市委请示报告制度，积极争取市委的重视和支持。例如，五年来，揭阳市人大常委会积极争取市委支持，推进功能区人大工作得到连续三任市委书记的大力支持。在市委的坚强领导和大力支持下，对于补上功能区人大工作短板，破解功能区人大工作“缺位”难题，揭阳市人大常委会迎难而上，始终保持着坚定的决心，先后开展4次专题调研，召开多场座谈会，市人大常委会领导多次深入一线听取干部群众意见；《加强和改进功能区人大工作的意见》起草期间，进行了大大小小20多次集中研究讨论、30多次修改完善，征求了省、市、区多个部门意见，就有关条款多次对接协调有关区委、区人大和市纪委监委、组织部、编委办、财政等部门，全力推动《意见》得以落地实施。

（二）必须坚持依法依规。依法依规是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义。市人大常委会在启动《加强和改进功能区人大工作的意见》起草工作时就特别强调：“起草工作的第一准则，必须是于法有据。”起草小组依据地方组织法第五十三条“常务委员会根据工作需要，设立办事机构或其他工作机构”的规定，提出由市人大常委会或功能区所在行政区人大常委会在功能区设立人大工作机构。根据地方组织法规定，县级以上的地方各级人民代表大会在本行政区域内行使职权，而设立功能区人大工作机构其中一个重要目的就是为代表搭建履职平台，两个功能区区级代表所占比例高，由市人大常委会直接联系组织人大代表开展活动不合适。因此，《意见》提出功能区人大工作机构由所对应行政区人大常委会提出设立，并作出“功能区人大工作机构协助行政区人大常委会履行其在功能区内的人大工作职责”“重大活动、重要工作要向功能区党委、行政区人大常委会请示报告”“功能区人大工作是行政区人大常委会工作的组成部分，列入行政区人大常委会年度工作要点”等明确规定。

（三）必须坚持探索创新。在功能区探索建设与时代发展相适应的人大运行制度和机构，作为人民代表大会制度在基层民主法治建设中的有效补充，没有现成的路可走。揭阳市人大常委会从推动人大工作高质量发展的高度出发，深刻认识到推进功能区人大工作的理论意义和现实意义，坚持善用智慧破难题，因地制宜、因时制宜、因需制宜，积极推进人民代表大会制度在功能区的落实，从加强和改进党对功能区人大工作的领导、支持功能区人大依法履职、加强制度设计、发挥代表作用等方面进行了有益的探索创新实践，搭建了新平台，创新了新模式，建立了新机制，促进了我市功能区人大工作步入规范化轨道。

（四）必须坚持建章立制。功能区是特定时期的产物，长期以来，虽然与行政区在推动人大工作方面能够主动协调沟通、共同推进，但效果不明显，亟需从整体设计角度来思考和把握，从具体制度上来突破和推进。因此，《加强和改进功能区人大工作的意见》从机构设置、领导体制、运行机制、职责范围、机构人员配备和经费保障六个方面做了非常具体的规定，特别是明确行政区召开人民代表大会时，功能区管委会要将五年规划、工作报告及计划、预算报告书面提交大会审议，并听取代表意见建议；明确功能区人大办主任必须由行政区人大常委会副主任兼任，且行政关系应当在功能区，专职负责功能区人大工作，并列席功能区党委会议，确保通过《意见》的落地实施，有效解决功能区人大工作在运作程序、开展工作监督、联络服务代表等方面存在的薄弱环节，促进新时代功能区人大工作创新发展。