坚持统筹推进国内法治和涉外法治对策研究

段中卫，王 琳

在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上，党中央首次明确提出习近平法治思想，并系统概述了习近平法治思想的核心要义，认为习近平法治思想主要包括“十一个坚持”和“四个正确处理”，这为今后较长一段时期持续全面推进依法治国提供了强大的思想理论指引。在习近平法治思想所倡导的“十一个坚持”中，“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”这方面的重要内容在当今世界百年未有之大变局的时代背景下尤为引人注目。习近平总书记强调，“要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益”“要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体”[1]5。习近平总书记的重要讲话精神，深刻指明了坚持统筹推进国内法治和涉外法治在推动全球治理变革、构建人类命运共同体中的重要地位，具有很强的思想性、时代性、实践性。

一、关于国内法治、涉外法治与国际法治的概念辨析

深刻理解习近平总书记所提出的“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”这一重要论断，必须对国内法治、涉外法治与国际法治这三个基本概念之间的基本联系和主要区别有深刻的认识。国内法治、涉外法治与国际法治均包含有“法治”这一基本术语，显然三者共同点均在于强调以法治思维和法治方式处理相关法律事务。从法治中国这一视角来看，“国内法治与涉外法治是法治中国的两个重要方面，二者相互促进、相辅相成、不可或缺。”[2]国内法治与涉外法治的主要区别在于：国内法治是针对一国国内法律事务而言，涉外法治针对的则是一国涉外法律事务，二者虽都依据的是一国国内法律法规，但是涉外法治更多依据的是一国涉外法律法规，即涉外法治从内涵上显然属于国内法治的对外延伸。不过由于国内法治与涉外法治适用范围与适用对象的差异性，涉外法治在作为一个与国内法治相对应的专业法律术语时，实际上是把所有含有涉外因素的法律规范以及与之相对应的实施体系均涵盖其中，是涉外法律法规体系与涉外法治实施体系的统称，其概念已完全超越了通常所讲的部门法划分，更接近领域法的概念。它不仅涉及国际法问题，也涉及具有涉外因素的国内法问题，比如跨国并购重组、知识产权保护、外商投资管理、反垄断审查调查等等，甚至还包括审查外国法律当中可能涉及我国主权内法律事务的内容。涉外法治概念的提出，为坚持统筹推进国内法治和涉外法治提供了有力的学理支撑。国际法治则是针对国与国之间的法律事务而言，其所依据的是各国公认的、以联合国为核心所构建的国际法。从全球治理这一视角出发，国际法治从内涵上来说显然是与国内法治相并列的。

从上述概念辨析可知，涉外法治作为国内法治的对外延伸，在涉及国与国之间的法律事务时其也属于国际法治范畴，也即涉外法治概念的提出不仅为国内法治与国际法治互动提供了连接纽带，也为统筹推进国内法治和涉外法治提供了支撑依据。只有对国内法治、涉外法治与国际法治三个概念的区别和联系进行深刻辨析，才能精准把握习近平总书记提出的“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”这一重要论断的深刻理论意蕴和重大现实意义。

二、统筹推进国内法治和涉外法治的时代背景

统筹推进国内法治和涉外法治是推动构建人类命运共同体的客观需要。习近平总书记指出，“当今世界，各国相互依存、休戚与共。我们要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体”[3]。习近平总书记深刻指出了构建人类命运共同体的必要性和基本要求。当今世界正面临着百年未有之大变局。单边主义与多边主义、保护主义与自由主义之间的较量日益激烈。经济全球化、社会信息化所带来的深度融合又使得各国间的联系和依存日益加深，与之伴生的是跨国犯罪、环境污染、气候变化等全球非传统安全问题层出不穷，这些均对国际秩序和人类生存构成了严峻挑战。在相互依存、休戚与共已经日益常态化的时代背景下，应对攸关全人类生存与发展的世界性难题，唯一解决之道就是不断推动全球治理变革，加快构建人类命运共同体。因当今的全球治理体系是二战后以美国为首的西方国家主导建立起来的，是西方国家以其国内治理体系为基础，通过国家间的力量博弈将其输出为国际规则的结果，故要推动全球治理体系改革，必须不断完善我国国内治理体系，必须统筹推进国内法治和涉外法治，并在此基础上积极参与国际规则构建，提出为国际社会普遍欢迎和接受的中国方案。此外，构建人类命运共同体还意味着国与国之间的法律界限会日益模糊，各国的涉外法律条款也会逐步趋同，故推动全球治理体系改革，也意味着单纯加强传统的国内法治建设显然已无法适应时代需要，还必须以开放包容的胸怀加强涉外法治建设，确保改革后的全球治理体系不仅符合国家利益，也符合构建人类命运共同体的要求。

统筹推进国内法治和涉外法治是中国特色社会主义法治体系建设的客观需要。习近平总书记强调指出，“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系”[1]93。建设中国特色社会主义法治体系要求必须形成完备的法律规范体系和高效的法治实施体系。而根据法律规范适用对象和效力范围的不同，法律规范体系可分为域内适用法律规范体系和域外适用法律规范体系两种。根据实施手段和强制方式的不同，法治实施体系又可分为域内强制实施体系和涉外司法协助体系两种。域内适用法律规范体系和域内强制实施体系属于国内法治建设范畴，而域外适用法律规范体系和涉外司法协助体系则属于涉外法治建设范畴。因此，形成完备的法律规范体系和高效的法治实施体系，必然要求统筹推进国内法治和涉外法治。

统筹推进国内法治和涉外法治是维护国家主权、安全、发展利益的客观需要。基于遏制我国实现和平崛起、民族复兴的险恶用心，某些西方国家的行政和司法机关肆意将其国内法及相关制裁措施不当域外适用于我国相关实体，以求不当禁止或者限制我国实体与第三国实体进行正常的经贸及相关活动。这些违法的次级制裁措施从本质上来说属于“长臂管辖”，是对我国司法主权的蓄意挑衅和粗暴侵犯。在此情况下，极有必要加强以阻断立法、反干预反制裁立法为核心的涉外法治体系建设，以最大程度降低敌对国家“长臂管辖”所带来的恶意伤害，并通过逐步完善一系列法律反制手段让敌对势力付出巨大的法律代价，以坚决维护国家主权、安全、发展利益。值得欣慰的是，党的十八大以来，党中央高度重视运用法治手段维护国家主权、安全、发展利益。党的十八届四中全会首次以党的文件的形式对涉外法治工作作出重大战略部署，明确提出要“加强涉外法律工作”。党的十九届四中全会则对提高涉外工作法治化水平提出明确要求，首次明确提出要建立涉外工作法务制度，强调要加强国际法研究和运用。党的十九届五中全会则对涉外法治工作再次进行了战略部署，不仅明确提出要加强涉外领域立法，而且明确提出要加强涉外法治体系建设。这是“涉外法治体系”这一专业法律术语首次出现在党的文件中，实现了由涉外法律法规体系向涉外法治体系的概念性转变，深刻体现了我们党对涉外法治工作的规律性认识在不断发展和深化。在党中央一系列重大战略部署下，我国涉外法治工作体系建设取得丰硕成果。《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国外商投资法实施条例》于2020年1月1日起施行，《中华人民共和国反外国制裁法》于2021年6月10日起施行。这些涉外法律法规的施行，标志着我国涉外法治工作体系建设正取得一系列突破性进展。

三、统筹推进国内法治和涉外法治存在的问题

统筹推进国内法治和涉外法治必须正视当前工作存在的问题，具体来说，问题主要存在以下三个方面：

一是涉外法治人才培养力度亟待加强。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上特别强调，“要坚持立德树人，德法兼修，创新法治人才培养机制，努力培养造就一大批高素质法治人才及后备力量”[1]231。当前我国涉外法治人才匮乏问题依然突出。据统计，深圳涉外律师占比不到4%，其中有国外法律学习经历或有从事涉外法律业务专长的律师占比只有1.3%，而被纳入涉外法律人才库的更是凤毛麟角，占比仅为0.3%。涉外法治人才匮乏的根源在于大学生低龄化、教育内容同质化与涉外法治人才培养高难度之间存在尖锐矛盾。教育部早在2011年就提出了“要培养一批具有国际视野、通晓国际规则，能够参与国际法律事务和维护国家利益的涉外法律人才”的目标。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于建设发展涉外法治人才队伍进一步作了重要战略部署。2017年5月27日，司法部联合外交部、国家发改委、教育部、商务部、全国律协等13个部门召开了第一次发展涉外法律服务业联席会议，就培养涉外法律服务人才作具体政策部署。这些重要战略部署和具体政策部署均凸显了培养涉外法治人才的紧迫性。在国家一系列有力政策推动下，部分知名法学院校在课程设置、研究生培养等方面作了大量有益尝试。例如，北京大学法学院开设了国际商事仲裁课程，清华大学法学院开设了主权与人权课程，中国政法大学开设了国际法专业双硕士学位班，中国人民大学法学院、武汉大学法学院开设了法律硕士专业学位（涉外律师）研究生培养项目。但是由于涉外法治人才培养对教学模式、师资力量、培养体系、课程体系、职业导向等要求极高，不仅要求授课教师必须精通法律专业外语，必须具有丰富的涉外实务经验，而且还要求在实际教学过程中能够提供充分的实践机会，未来就业时能够提供充分的出路保障。而通过调研发现，目前国内各知名法学院校在对标上述要求时都存在一定短板，这些都制约了涉外法治人才的培养成效。

二是国内法治与涉外法治不同步。中国特色社会主义法律体系已经形成并逐步完善，国内法治建设已经取得了巨大进展，但与涉外法治建设相关联的涉外法律规范体系和法治实施体系建设却仍有待完善，主要表现在：第一，当前我国虽然已经制定专门的《中华人民共和国反外国制裁法》，公司法、证券法、行政执法、刑事司法等领域也都有涉外条款，但条款高度分散性、缺乏可操作性等问题依然存在，还有部分法律规则效力位阶较低。例如商务部制定并发布的《不可靠实体清单规定》属于部门规章，在效力位阶上低于法律、行政法规。这些都注定必须进一步加强专门性涉外立法工作，且必须不断完善相配套的实施机制和细化规则。与之相比，美国在这方面的法律手段就显得比较多，尤其是涉及贸易摩擦的法律保护手段密不透风。例如美国经常依据其1988年《综合贸易与竞争法》第1301—1310节对其他国家的贸易做法启动所谓的“301调查”，同时美国商务部还创设了“实体清单”制度，对列入该清单的实体按照《出口管理条例》（美国）第744部分规定的审查标准进行审查，以一系列单边涉外法治手段为其所谓的国家安全利益和外交政策需求助威壮胆。第二，遏制“台独”分裂势力的法律反制手段有待进一步完善。虽然我国已出台了《中华人民共和国反分裂国家法》，但是对“台独”顽固分子以及非法支持“台独”分裂势力的国外敌对势力如何进行法律制裁，目前尚未出台有效的法律反制手段。此外，美国为了达到其粗暴干涉中国内政的卑劣目的，曾先后出台了一系列涉港、涉台法案，妄图以法律手段为“港独”“台独”分裂势力摇旗呐喊。曾受制于综合国力不够强大，我国之前并不太擅长运用法律反制手段，不过近年来已愈发运用纯熟，包括通过出台《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》、完善香港选举制度等一系列法律反制手段，有力遏制了域外敌对势力通过所谓法律手段对我国内政所造成的不利影响。

三是以联合国为核心所构建的国际法治体系被粗暴践踏。现行有效的国际法治体系是以联合国为核心所构建的，是世界绝大多数国家通过相互妥协、平等协商过程逐步构建起来的，其所体现的价值导向与个别西方发达国家所期许的“西方中心主义”并不一致。因此，为了谋取霸权利益，美国等部分西方发达国家一直试图另行打造一个独立于联合国之外、服务于西方利益的所谓“国际法治体系”。这在美国拜登政府上台执政后表现得更为明显。美国拜登政府一改特朗普政府动辄把“美国优先”挂在嘴边的粗暴打法，开始玩起了拉帮结盟、血口喷人的卑劣伎俩，不仅继续打造围堵中国的“五眼联盟”，还不断强化了G7集团的合作声势，通过组团发布所谓的联合声明，做出所谓的联合行动，妄图把自己单边制定的规则体系、话语体系强塞进国际法治体系，并以武力或以武力威胁等形式逼迫其他国家遵守，对现行国际法治体系进行肆意践踏。最近比较明显的例子就是个别西方国家无视联合国2758号决议，公开支持并在背后恶意撺掇其他小国支持台湾加入只有主权国家才能加入的WHO等国际组织。之前一个比较典型的例子就是非法的南海仲裁案。荷兰海牙常设仲裁法院作为一个与联合国及海牙国际法庭均没有任何关系的临时组建的仲裁组织，在我国明确表示“不参与，不接受，不承认”的情况下，其就菲律宾阿基诺三世政府单方面提起的南海仲裁案进行的所谓“裁决”显然是非法的、无效的。在该裁决过程和结果均不合法的情况下，在联合国和海牙国际法庭均明确声明该荷兰海牙常设仲裁法院与其无关的情况下，美国等西方国家竟然妄图以武力威胁来逼迫中国接受该非法裁决，最后我国在南海出动大量军事力量，明确做出不惜一战的强势反击后才有所收敛。我国是联合国创始会员国，是安理会常任理事国，是以联合国为核心所构建的国际法治体系的创建者、维护者、受益者，现行国际法治体系虽然会存在无法有效实施的问题，但这不是现行国际法治体系本身无效的问题，而是多边主义与单边主义较量过程中必然的历史产物。每次西方国家无视现行国际法治体系进行单边行动后均造成了更大的局势动荡，充分证明撇开现行国际法治体系搞所谓的“另起炉灶”是没有任何出路的。

四、统筹推进国内法治和涉外法治的对策建议

统筹推进国内法治和涉外法治必须加快涉外法治工作布局，重点可从以下三个方面持续推进：

一是要进一步加强涉外法治人才培养。涉外法治人才培养工作涉及政治学、经济学、法学、外语等多学科体系，尤其是对法律专业外语要求极高，且由于涉外法治人才属于应用型人才，需要引入社会力量共同参与培养，故极有必要在顶层设计上加强指引和规范。建议可从以下四个方面加强涉外法治人才培养：第一，可在国家层面设立专项课题基金，引导各科研机构加强对涉外法治人才培养模式与相关对策建议的理论研究。第二，可由教育部、司法部共同牵头，由教育部牵头引导部分师资力量较强的高校进一步加强专业学位（涉外律师）研究生培训项目建设，由司法部牵头引导部分涉外业务开展较好的律所全程参与培养，同时提供相应的政策和资金支持，在此基础上不断强化过程管理，逐步构建并完善本硕博有序衔接、高校与律所无缝对接的人才培养体系、课程建设体系、实习就业体系等。第三，应以法律职业教育为导向，通过举办模拟法庭竞赛、选派前往国际机构实习和开设法律诊所课程等形式不断提升实践教学成效。第四，应把“走出去”和“引进来”相结合，不断提升师资整体水平和人才培养质量。在“走出去”方面，应有组织、有计划地把那些具有较大培养潜力的优秀青年教师选派到世界一流名校进行深造，同时应把培养出来的那些具有国际竞争力的优秀涉外法治人才推荐到海牙国际法院、国际海洋法法庭等重要国际机构担任法官职务。在“引进来”方面，可提供专项人才引进资金，吸纳更多高端涉外法治人才到我国的教育、培训、司法、仲裁等相关机构工作。

二是要进一步加强涉外法治体系建设。涉外法治体系建设以形成完备的涉外法律规范体系和高效的涉外法治实施体系为核心。而形成完备的涉外法律规范体系，必须以适应开放型经济新体制为目的进行构建，应着重完善对外投资与外商投资相关联的一系列法律制度，包括健全完善负面清单管理制度、国家安全审查制度、反垄断审查制度、不可靠实体清单制度、知识产权保护制度等。同时应大力加强涉外法治实施体系建设，包括不断加强涉外司法协助，有效运用世界贸易组织等多边组织确定的争议解决规则，以更好地运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。对于恶意利用违法的次级制裁措施行使“长臂管辖”、损害我国相关实体的行为，要通过一系列针锋相对的立法、司法等法律措施予以坚决反击，以彻底阻断该类违法行为对我国实体造成的持续损害。对于“台独”分裂势力，可参照香港国安法立法思路，出台专门性法律，对顽固“台独”分子可依法进行缺席审判，并可在判决生效后对其进行全球通缉和终身追责，对其在中国大陆境内的所有财产进行依法没收，在其踏入中国大陆境内那一刻起立即予以逮捕，在其踏入其他与中国有引渡协议的国家土地时依法进行引渡，同时对所有与其进行商业往来的实体和个人进行强有力的法律制裁，这必将能够强有力地打击“台独”分裂势力的嚣张气焰。

三是要坚决捍卫以联合国为核心所构建的国际法治体系。我国奉行的是不结盟政策，在面对以结盟手段肆意破坏现行国际法治体系时，确实有时候会显得声势不足，但这并不代表不结盟政策的过时和无效。相反，不结盟政策的实施反而使得我国在对抗西方的丛林法则时更加游刃有余。破解西方这种以结盟之名行破坏之实的伎俩，最根本的应对方案就是从构建人类命运共同体的全球战略视野出发进行坚决有力反制，包括不断深化改革开放战略，不断提升中国的综合国力，同时通过继续加强“一带一路”建设，扶持“一带一路”沿线国家经济发展，进而壮大多边主义力量。习近平总书记指出：“联合国是最具普遍性、代表性、权威性的政府间国际组织，应该在全球治理中发挥核心作用。当前形势下，联合国的作用需要增强，而不是削弱。”[4]因此，中国作为联合国安理会常任理事国、世界第二大经济体以及世界上最大的发展中国家，必须坚定维护联合国权威，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际法基本原则和国际关系基本准则，主动团结绝大多数中小国家，在涉及主权、安全等原则问题上要敢于发声，同时要积极主动作为，在多边主义基础上主动提出一系列符合当前实际的国际法治体系方案。