城市近郊区闲置宅基地的“华丽转变”

云启霞 张勇 葛红梦 赵霜艳 杨明仪

摘 要：基于现阶段人地关系的紧促，协调农村人地矛盾、优化农村土地利用布局、解决农村闲置宅基地和住宅盘活利用问题引发越来越多的社会关注。采用文献分析法和实地调研法，对蚌埠市禹会区长青乡上洪村农户及村干部进行问卷调查和访谈，结合该地区闲置宅基地时间、空间和经济等方面的特征，深析盘活利用过程中影响的障碍因素，提出乡村振兴战略背景下闲置宅基地盘活利用的破解路径：激励农民主动参与盘活利用、支持村集体统一盘活利用农村宅基地、引导工商资本下乡盘活利用宅基地用于发展新产业新业态、創新农村宅基地盘活利用机制。为蚌埠市闲置宅基地的有效利用提供参考，推动乡村振兴战略的落实。

关键词：闲置宅基地;盘活利用;现存障碍;破解路径

一、引言

（一）研究背景

现阶段我国农村宅基地最主要的问题是“一户多宅，面积严重超标”和农村宅基地闲置现象普遍存在。据第三次全国农业普查数据显示，87.0%的农民拥有1处住房，11.6%的农民拥有2处住房，0.9%的农民拥有3处及以上住房[1]，这表明不考虑农民拥有商品房的情况下已有12.5%的农民存在闲置宅基地;另外，据农业农村部调查显示，2019年，全国农村宅基地闲置率达18.11%。

2018年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出落实宅基地所有权、保障农户宅基地资格权和房屋财产权、适度放活宅基地使用权，在农村宅基地管理制度和盘活闲置宅基地方面做出了指引[2]。此外，2019年9月11日，中央农村工作领导小组办公室和农业农村部联合印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》指出“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”[3]。同年，9月30日，农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》指出“积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑”[4]。基于此，探索农村宅基地的闲置原因和提出农村闲置宅基地盘活利用中存在障碍的破解路径具有重要的现实意义。

（二）研究目的

本项目立足于实施乡村振兴战略，对农村闲置宅基地的利用现状进行调查研究，剖析农村闲置宅基地出现的原因，深入探索农村闲置宅基地盘活利用过程中遇到的障碍。为解决农村宅基地闲置问题，积极推进农村闲置宅基地盘活利用的相关工作，有效破解农村闲置宅基地盘活工作中存在的障碍，激发农村闲置宅基地资源重置利用的活力。盘活农村闲置宅基地，推动乡村振兴，发展农业农村新业态，充分释放改革红利;促进蚌埠市城乡一体化发展，减少农业人口迁移流动，减轻区域发展不平衡的现状，同时加快发展农村产业的步伐，让农民有更多的就业方式，发展农村集体经济，促进农民实际增收;对于优化农村用地结构和美化人居环境有着重大的改善作用，为地区形成试点经验，促进蚌埠市用地发展和推进乡村振兴提供借鉴。

（三）闲置宅基地盘活利用的现实障碍研究现状

对于农村闲置宅基地盘活利用的现实障碍的研究，学术界主要对现行法律法规和政策进行了反思和检讨，并从中发现缺陷和障碍。陈小君认为当前宅基地制度绩效不高的主要原因是现行法律很难确保公平和达到集约节约利用土地的要求，应在立法、宅基地退出和无偿取得方面进行修法[5]。刘瑞东、杨子生学者提出农村闲置宅基地存在：农村宅基地法律制度上的障碍、宅基地回收转让制度缺乏可操作性、宅基地有偿退出政策难以落地实施、村庄规划滞后以及"一户多宅"现象突出和相关的制度配套不到位等，并在乡村振兴战略背景下提出农村宅基地盘活利用相应的对策建议[6]。张勇学者将盘活利用的现存问题概括为“人的障碍”和“地的障碍”双重制约因素;并提出乡村振兴战略下闲置宅基地盘活利用的破解路径：一是激发农民参与的内生动力以有效破解“人的障碍”;二是探索宅基地多元利用，突出服务乡村振兴以有效破解“地的障碍”[7]。

（四）研究内容和方法

1.研究内容

本项目以蚌埠市禹会区长青乡上洪村为研究区域，结合乡村振兴、城乡融合及探索宅基地“三权分置”改革背景下，对农村闲置宅基地相关问题作如下研究：

（1）掌握研究区宅基地利用基本情况。深入到上洪村开展问卷调查和农户访谈，详细了解目前农村宅基地的闲置状况，调查闲置宅基地的流转情况、闲置情况和盘活趋势以及农户有偿退出闲置宅基地的意愿等，探讨上洪村宅基地利用中存在的问题;

（2）对上洪村闲置宅基地的闲置因素进行分析。在对研究区初步了解和实地调查的基础上，分析农村宅基地闲置现象形成的成因，总结研究区闲置宅基地的主要特征和闲置宅基地盘活利用过程中存在的障碍因素;

（3）为上洪村闲置宅基地的盘活障碍提出破解路径。从上洪村闲置宅基地闲置原因及其影响的障碍因素中研究闲置宅基地盘活利用的破解路径，有效促进蚌埠市闲置宅基地的盘活利用和乡村振兴工作的实施。

2.研究方法

（1）实地问卷调查法

研究样本为蚌埠市禹会区长青乡上洪村，进行实地调研、问卷填写、入户访谈，获取当地村民基本情况和宅基地使用情况等相关数据，并结合当地村民及村干部主观意愿的分析，如农户对村集体同意盘活闲置宅基地的看法、是否愿意参与盘活等问题。

为使问卷填写内容更具说服力，通过对现有资料的整理和问题的分析，将实地访问人群大致分为村干部与村民两部分，针对不同的受访对象设计了两份不同内容的问卷，探析农村闲置宅基地在盘活利用工作中存在的困难的现实障碍及解决的方案。

（2）归纳逻辑法

根据从特殊到一般的逻辑分类法，合理运用归纳推理，通过对上洪村闲置宅基地的自然环境、社会环境、人文环境等方面的比较分析，归纳农村闲置宅基地的闲置原因、盘活利用过程中存在的障碍等情况，进而将全市的农村宅基地进行逻辑推理，分析农村闲置宅基地盘活利用的现存障碍，寻找破解路径。

（3）文献研究法

通过图书馆、电子资源数据库、相关互联网信息及各政府部门晚报等渠道查阅大量文献资料，了解农村宅基地相关政策背景和制度改革现状，明确农村闲置宅基地盘活利用发展情况和研究现状，掌握相关政策支持和理论知识，获取农村宅基地基本闲置原因、影响因素、盘活利用障碍等方面的研究资料，为解决农村闲置宅基地盘活利用的现存障碍和问题提供思路和参考。

二、研究区概况

（一）地理位置

蚌埠市禹会区长青乡上洪村背靠涂山，东海大道西行十余公里，淮河岸边，有着丰富的自然景观和良好的地理位置，总面积123平方公里。

（二）基本村情

村内共有村民1384人，均为农业人口，总户数332户，劳动力人口（16岁-60岁）约为895人;本村现有宅基地332处，其中闲置宅基地约有27处，共计约6000平方米，可居住闲置宅基地面积约1000平方米;村内耕地共计1600余亩。

村内农户主要的收入来源是农业种植和外出进城打工，村里的支柱产业是汽车运输和石榴种植业，全村有各种运输车辆240余辆，在职从业人员500余人，主要来往于芜湖、宁波、杭州、扬州以及南京等地。每辆车的年收益大约在15万元左右，全村共有石榴种植地700余亩，每亩均收益6000元，全村人均收入7000元。

（三）盘活模式

一是坚持“规划引领+高位推动”的盘活原则。禹会区长青乡上洪村有多处自然景观，山水相依，风光秀丽。区委、区政府精准定位，将农业观光作为该村经济发展的重点方向，突出闲置宅基地和住房的有效利用，充分尊重农民主体的意愿，做好基础工作。充分发挥该地区自然景观丰富和历史文化多样的优势，规划预计首批盘活利用上洪村闲置民房48幢，建设特色精品民宿，力争打造休闲观光和乡村旅游一体的样板式工程。

二是“政府+村集体”盘活利用模式。由区政府国有控股公司禹投集团先行向上洪村旅游发展公司融资1000万元，用于启动上洪村闲置房屋收储工作，统一对48户核心区闲置民房进行收储。完成收储后，将通过由村集体经济组织成立的“蚌埠上洪乡村旅游开发有限责任公司”负责发包运营等工作，盘活闲置农村宅基地，唤醒沉睡的乡村资源。

三是“农户+村集体+社会资本”盘活模式。在推进集体经济发展的同时，着力引导农民自主创业、创新经营，或以入股、出租、合作等方式引入社会资本发展新产业新业态，让参与村民获得租金收入或股份持有。

目前上洪村盘活利用闲置民房打造精品民宿项目已经并入禹会区“禾泉小镇”建设工程。禾泉农庄已經初步确定专业的运营公司，全方位介入上洪示范区民宿建设以及后期经营运转等工作的开展，确保盘活后的闲置民房获得高效用。推进集体经济加速发展，让村民享受收益。

（四）禹会区长青乡上洪村宅基地利用中存在的问题及原因

1.一户多宅现象显著

据调查上洪村有8%的宅基地闲置，约占宅基地总面积的13%，可居住的闲置宅基地面积达全部闲置宅基地面积的2%，其中“一户多宅”现象的面积约6000平方米。

“一户多宅”现象出现的原因：农房和宅基地作为农民最大的资产，对其有着重大的意义，农村村民因结婚、离婚、死亡、户口迁移、分户等原因造成宅基地权属变化，及自然资源部对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”的答复中明确了城镇子女可以继承农村宅基地[8]，一户多宅的现象就普遍存在;随着我国农业社会的不断发展，大部分农民对于生活环境也有了较高的要求，舍弃旧宅基地选择位置较好的地块重新申请宅基地盖房;另外，将闲置宅基地退还给村集体意识的欠缺也使一户多宅现象显著。同时，村中相关部门对于宅基地的监管不力问题也会导致一户多宅的现象。

2.宅基地面积超标突出

根据我们调查所得本地总人数1384人、总户数332户及人均宅基地面积为40平方米/人，由此可得每户宅基地拥有面积为166.7平方米，在《安徽省实施<中华人民共和国土地管理办法>》中规定农村农民宅基地面积标准：城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米[9]，可见该地区宅基地面积超出规定标准。在调研中发现，该地区存在宅基地周围有菜地、仓库及许多空闲独立用地未合理利用。除此之外，部分农户非法扩大自家宅基地的面积，法律意识淡薄，宅基地面积超标的现象逐渐突出。

3.宅基地再利用动力不足

了解到该地区约有8%的农户存在一户多宅现象，闲置面积达6000平方米，些许农户建新不拆旧，轻集约，利用效率较低，存在较大程度的宅基地浪费状况。因新型城镇化的发展，出现农村劳动力单向流入城市务工的现象显著，部分农民进城后在城镇定居甚至买房落户城镇，但未收回其在农村的空闲宅基地;也有许多农民进城定居受相关制度和竞争压力落户困难，不得不保留农村宅基地，作为最后的保障;还有部分宅基地修建年限过长，房屋的居住功能有所下降，宅基地被闲置;其次是闲置宅基地资源缺乏市场化，当地现有的闲置宅基地没有途径进入市场流转，法律制度的缺陷以及流转程序的规范也使宅基地的流转受阻。由此该地区闲置宅基地再利用动力不足，利用效率偏低。

4.宅基地多功能性利用不充分

从农村宅基地利用效益层面分析。从居住效益的角度来看，除完全闲置的宅基地外还存在季节性闲置的宅基地，每户的宅基地面积也超出了安徽省规定的农村农民宅基地面积标准;从生产效益的角度来看，由于家庭居民人口较少，外出务工的村民占总劳动力人口的31%，留守老人居多，用于农业生产活动的劳动力减少，生产效益也随之降低;从生态效益的角度来看，闲置和废弃的宅基地及土地没有充分体现宅基地的多功能利用，而且在美化农村环境和整体风貌方面也没有充分发挥作用。

（五）研究区闲置宅基地的主要特征总结

根据对禹会区长青乡上洪村宅基地的调查了解，分析闲置宅基地的闲置原因和现状，探讨该地区宅基地的闲置特征：

1.时间特征：宅基地的季节性闲置明显

在城乡发展不平衡的背景下，大量农民因就业、增加非农收入、教育、改善生活环境等原因从农村转移到城市，导致村庄“空心化”，使农村房屋闲置。部分能力较弱难以在城镇落户生活的农村劳动力最终还是会回归农村生活，将农村宅基地作为最后的生活保障，形成因劳动力季节性的转移导致农村宅基地的短期和阶段性闲置，并且有关调查结果显示，有30.4%的宅基地是因家庭成员长期外出务工而被闲置。

2.空间特征：宅基地较为分散

该地区村镇建设用地分散，土地利用集约度低，闲置宅基地比较散落，不利于集体整合盘活利用;其次，基础设施和公共建设处于萌芽阶段，还未修建成熟，导致农户生活不便，使部分村民向基础设施完善、生活环境较好的地区搬移，未来村庄发展的基础也就薄弱;交通的不便利使得经济发展受限，农民就业和经营的机会少，这也会导致大部分农户外出务工以获得发展机会。上述因素都会影响宅基地的闲置。

3.经济特征：盘活利用发展新产业新业态动力大

据了解该地区正在实施盘活农村闲置宅基地和住房的试点工作，以发展特色民宿、农家乐及乡村旅游为主。上洪村的环境位置得天独厚，历史遗迹较为丰富，其特色产业——石榴种植业提供了主要的经济收入并作为地区特色发展旅游业，吸引游客。农村闲置的宅基地和住宅为其发展各特色产业提供了良好的要素基础，在盘活闲置宅基地和农房发展新产业中，为农村村民解决了务工问题，带来不菲的收入，减缓村庄“空心化”的趋势，也为当地经济带来发展机遇。

三、宅基地盘活利用过程的现存障碍

（一）农民参与盘活缺乏主动性

农民自身放弃闲置宅基地有着较大的阻碍。首先是农民在参与土地集约、宅基地盘活等工作时，农民的收益分配难以保障，在现有的相关制度政策下无法充分保障其基本权益，导致他们很难公平享有与闲置宅基地承租使用者同等的权益;其次，村民普遍存在宅基地私有制观念，进城务工及落户的农民不愿有偿退出或归还给村集体再利用，大多选择留有后代继承，继而就出现了越来越多的宅基地闲置。另外，随着人们经济水平提高，农村基础设施被不断改善，年代久远的旧宅基地上的房屋早已不适宜继续居住或不能提供良好的居住环境，更多农民择优而居，选择地段更好、更便利的地块建造新房而不拆除旧住宅，导致原宅基地被闲置，同时还存在不断扩大原有宅基地住宅面积的现象。因此，在实际操作工作中，闲置宅基地的退出和再利用是较难实现的。

在推进上洪村示范区建设过程中存在的问题和不足：在参与乡村振兴建设方面，群众没有足够的主动性，不能积极推动农村經济发展。而群众不愿意签订的主要原因：一是他们按照自己认为较高的标准建造住房，满足于目前的居住环境，部分村民不符合“一户一宅”政策，同时有一处以上的宅基地，按照规定他们不能再享受这些安置房;二是一些村民不能用发展的眼光看待示范区，只看重眼前的利益，对未来示范区的发展前景不够信任;三是在村民、村集体和投资建设主体这三方之间，利益关系错综复杂，缺乏成熟的利益联结和分配机制，农民信任度偏低，没有主动参与农村建设和发展农村经济的积极性。

（二）宅基地相关制度方面存在的障碍

1.宅基地流转制度不健全

新时期，随着乡村振兴战略的实施以及许多人才积极回乡创业，发展家乡的热潮被掀起，农村地区逐步聚集了城镇的各类人才、充实的资金、先进的技术，同时，新兴产业也逐渐涌向农村，继而在农村新产业、新业态蓬勃发展的趋势下，宅基地不再局限于居住功能，它的经营性功能慢慢显现，用途也呈现出多元化。随着宅基地的用途逐渐发生改变，它的功能不再单一，为村集体如何盘活利用闲置宅基地创造了新的机会，同时也为如何解决农村产业发展过程中的土地使用需求提供了方法，提高了土地利用率。但是，现行法律框架下，宅基地主要承担居住功能，在经济获利方面的财产功能不能体现。“宅基地流转不出村”的规定限制了农村闲置宅基地的流转范围和盘活利用。目前，随着城市化和工业化进程的加快，为了提供经济水平，越来越多的农村人口到城市打工且留在城镇生活，大量农村人口转为城市人口，农村地区出现“人走房空”的住房闲置现象以及由老弱病残留守的“空心村”现象。同时，在农村社会经济的发展过程中，农村人口结构、农业生产和农民的生活方式早已改变，宅基地的功能发生变化，不再局限于逐渐减弱的居住功能，但在宅基地流转使用中还是存在部分阻碍，农村第一、二、三产业难以快速融合发展。

2.宅基地退出机制不完善

目前，普遍存在宅基地建新不拆旧、农转非闲置宅基地、继承宅基地等现象主要是因为针对农村闲置宅基地如何退出尚未有有效的机制。在《土地管理法》第26条中规定 “国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”[10]。但是目前现行的有关闲置宅基地退出的方式、补偿费用标准、安置标准、退出范围等实施条令尚未明确，各地区人民政府在处理闲置宅基地退出有关事务时缺乏统一的法律制度，难以作出公平合理的判断，可操作性较弱。加之农村宅基地财产权不明晰，农村宅基地拆迁补偿费用难以满足村民心中期望的标准，以及宅基地有偿退出机制尚未完全建立，村民在退出宅基地后的补偿难以公平发放和衡量。如此农民参与闲置宅基地盘活的动力不足。

3.宅基地回收制度缺乏操作性

目前，我国除了宅基地退出制度不完善，宅基地的回收制度也缺乏操作性。由国务院出台《确定土地所有权和使用权的若干规定》中表明，村集体有权依法收回以下宅基地使用权并将其储备为村内的建设用地：一户多宅、宅基地乱建、房屋坍塌两年以上的宅基地、因户口迁出农村而闲置的农村宅基地。然而，农民受传统文化观念的影响，即使宅基地闲置，绝大部分农户也不愿意放弃。一方面在宅基地私有观念影响下回收宅基地使用权在实际生活中可操作性不强，另一方面对应的宅基地回收制度尚未建立，无法合理使农户同意退出闲置宅基地，使得村集体也难以统一回收闲置宅基地，并通过有效的宅基地盘活利用发展农村经济。

4.宅基地资源配置缺乏市场化

目前，我国农村宅基地流转市场尚不成熟，存在许多问题。农村闲置宅基地开发利用后，没有合适的平台进行运营和管理，导致开发利用并未起到实质性的作用，又再次闲置。如农村闲置宅基地在经过设计改造成租赁型住房后，由于相关负责人缺乏运作经验去合理地组织运营，导致其难以进行专业的市场化运作，资源的利用效率和运作水平较低。还有一些地方组织没有相关租赁平台的管理和建设，允许一些私人组织独立运作，造成许多闲置宅基地权属主体不确定，这不仅不利于闲置宅基地流转市场的稳定，也不利于政府的监督，同时也容易形成类似于“小产权房”的新问题，农村财产的缺失使大多数农民成为法律意义上的权利客体，农民权益同样难以得到保障。另外，在农村闲置宅基地盘活过程中缺少社会资本的加入，盘活动力不足，盘活资金、技术、方式等要素匮乏，是农村闲置宅基地盘活工作进行的一个制约因素。

四、闲置宅基地盘活利用障碍的破解路径

（一）激励农民主动参与盘活利用

1.维护农民宅基地合法权益

农户在以个人或集体参与宅基地使用权的出租、入股等作为社会资本进行盘活利用时，应该设立合理完善的宅基地保护机制，方便农民对自己的合法权益进行利益的诉求维护。有效保证农民从闲置宅基地带来的增值收益和农村发展新产业成果的受益，调动农民主动参与闲置宅基地的盘活的积极性。

2.建立农村宅基地退出补偿激励机制

首先，建立合理的宅基地退出补偿激励机制，保证农民获得相应的补偿费用。

为合理评估该费用，一对于宅基地退出的补偿，当地人民政府可设立宅基地及宅基地附著物等方面的综合评估机构，为农民的宅基地给予合理的补偿费用;二对于宅基地退出机制的改善，设置合理的退出条件和机制，可对闲置的宅基地进行分类，并根据其闲置原因及用途设置不同的闲置时间期限，达到制度闲置期限未合理使用的可对宅基地进行强制收回并在保障农民基本权益的前提下给予合理的赔偿，同时可建立适度的惩罚机制，尽量减少甚至杜绝人为的宅基地闲置情况的发生。

3.搭建宅基地流转平台

建立农村闲置宅基地流转市场，为农民提供一个安全有保障的流转途径，促进农民对宅基地流转的认知，增强农民依法有序退出宅基地的意愿。各级地方政府应当建立本地区的宅基地登记信息库，包括宅基地闲置状况、交易情况、可盘活宅基地数量和面积、愿意参与宅基地盘活的农户信息等用于宅基地的管理，并且为本地区的农户搭建一个开放的宅基地流转交易平台，在该平台上提供基本的宅基地交易信息、法律顾问等专业性的服务保障，同时在法律上完善关于闲置宅基地流转的法律法规，严格控制宅基地流转的方式、用途及办理手续，为闲置宅基地流转市场提供一个良好的交易环境。

4.注重农民退出后的社会保障

现阶段，国家大力倡导城乡统筹发展战略，为农户在退出农村宅基地后的社会保障工作提供了方向。随着我国城乡一体化的发展，农村的各项社会保障都趋于完善，各地区人民政府应当依据退出宅基地农户的生活基础水平提供保障，如：为其子女上学提供城镇学校学籍、在城镇落户时给予合理的购房补贴或提供安置房、生活补助津贴及城镇医疗保险等多方面的政策扶持。在就业创业保障方面，鼓励进城落户的农民参加有关技能培训，为自主创业的农户进行免费培训和税收方面的减免。

其次，提高农村城镇化建设水平。依据城乡规划编制项目，在拆旧建新区域，可建立区域拆旧登记机构，利用城乡建设增减挂钩原则，将实际规划建设中节余的土地可作为其它用地获取收益，其获得的全部收益用于农民集中居住点和公共设施的建设，积极推进农村规划合理编制，提高城镇化水平。农民在退出宅基地后，使农民住有所居，生活环境、设施等方面都得到有力的改善，有利于增加农民主动退出宅基地的意愿。

（二）支持村集体统一盘活利用农村宅基地

国家支持各方面实力充足的农村集体经济组织统一盘活本集体内闲置的宅基地和住房，集中规划利用。支持村集体统一盘活利用农村宅基地，主导“农户+村集体+社会资本”的盘活模式，结合现代农业产业和人居环境整治，因地制宜、发展与当地村庄特点相结合的特色农业、乡村旅游、餐饮食宿、乡居康养等新产业新业态，探索多种盘活利用方式：

（1）“农户+村集体+社会资本”合作。鼓励由村集体经济合作组织流转农户闲置宅基地和闲置住宅，以村集体和农户闲置宅基地和闲置住宅资源入股，吸引社会资本参与，发展新产业新业态，按照年息固定分红，村集体和农户获得股金收入。

（2）“村集体+社会资本”合作。鼓励农村村民依法自愿有偿的方式退还农村闲置的宅基地，交由村集体经济组织同意收回以盘活利用，与社会资本以租赁合作形式对闲置住房进行改造发展新产业新业态，村集体获取收益。

（三）引导工商资本下乡盘活利用宅基地用于发展新产业新业态

习近平总书记在多次讲话中提出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种植业”，同时也强调“特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产问题”[11]。有序引进工商资本下乡，为农业农村输入技术、资金、管理经验、人才等要素，对于创新新型的农业发展模式和促进乡村振兴战略的全面实施发挥着重要意义。

1.因地制宜，发展新产业新业态

各级党委政府应当挖掘当地潜在资源，充分发挥地区特色产业发展优势，以地区特色明确重点开发区域和新产业，引导工商资本下乡注入新动能，将原来分散的小块经营集中发展，为农业农村发展现代规模化种养殖，提升农村产业整合深度和广度，深化生产、加工、销售服务、农业、文化、旅游、教育、科技、工业、贸易一体化发展，重塑农村产业发展结构，引入工商资本培育新型农村经营主体，拓宽农业发展方式，促进农村第一、二、三产业的融合发展。

2.创新机制，构建共赢利益体

工商资本是农业经营主体创新的主要动力之一。作为工商业资本进入农业的主要形式，大多数企业选择与农业合作社相结合的发展方式，与成千上万的小规模生产建立直接有效的联系。一方面工商资本可为农民提供农业发展资金、现代农业技术、科学管理模式及相关技术人员;另一方面，农户可培育新型的经营主体，给予工商资本良好的产业发展基础，可与其共同发展农业合作社、共享农场、亲子自然教育场所等新型产业，同时发挥其种植优势，为工商资本提供原生态的优质材料和种植技术，实现工商资本和农民的双赢。从原有的主客关系转为共利共赢、按股分红和相互服务的合作关系。加强探索合伙人制，鼓励农民以土地和宅基地的使用权、农业技术等作为社会资本入股获取收益。促进农村产业体系的转型，形成多业态打造、多主体参与的利益联结机制和工农共担风险、共享收益的经济共同体。

3.精准施策，激发要素活力

深化农村土地制度改革，更进一步放开农村集体建设农地，盘活农村闲置宅基地、农村闲置住房、农村废弃土地，以合作、入股、委托经营等多种创新形式使土地规模流转。在分配建设用地指标时，将一定比例的工商资本用于农村生态项目，改善农村现有的生态环境;对农村金融项目进行有关创新，建立健全农村信用社的信贷政策，为农业项目借贷和融资提供政策上的帮助;对于农村和工商资本的共同经营，提供农业保险，为农户经营风险增加保障功能;加大对农业科技创新技术的投资，促进研发应用于农业生产生活的新品种和新技术，培养更多新型农业专业人才，同时，提供相应的政策支持和优惠，鼓励自主经营和创业，为乡村发展建设注入“新血液”。

4.规制工商资本下乡，保障农民权益

政府要做好前期準备工作，向社会公示工商资本下乡能够享有的政策和保障条件，明确工商资本在农业市场中的地位。同时，为了保障各方的合法权益，政府需要完善工商资本准入标准和监管制度，规制工商资本对农村用地的使用。在对农户的闲置宅基地进行租赁和承包时，要有上限指标对其进行控制，在审查租赁资格和审核批准流程中要严格把控，对有关风险和保障措施进行规避和完善。其次，严禁工商资本通过政府或者基层组织向农户施压迫使农户流转闲置宅基地，政府要明确工商资本需通过市场途径公开透明，合法流转土地，在与农民流转交易中切实保障他们的合法权益，让农民在土地流转交易中拥有主动权。

5.拓宽渠道，保证要素供给

一方面在市、县、村范围内建立市场流转机制，为各类农村地区建立土地信息管理中心和土地流转中介服务组织，便于管理该区域土地和咨询土地流转的政策、范围、方式等方面信息的指引。同时，提供官方的价格评估标准、流转经营合同、资格审查、法律仲裁等服务，形成高效的农村土地流转市场。另一方面，结合实施探索的农村农用地和宅基地“三权分置“改革工作，促进和放活农村农用地和宅基地的经营使用，为工商资本的入驻保证充足的要素供给。

（四）创新农村宅基地盘活利用机制

根据闲置宅基地所在区位条件和适宜发展水平，开展不同的宅基地盘活利用机制。在传统农耕区，保障农户宅基地合法权益的前提下，进行村庄改造，提升村庄宅基地的集约化程度，节约土地资源;推行新建住宅，在闲置宅基地上建造公寓式住宅，缓解居住用地使用压力，保障户有所居;实行宅基地复垦，增加耕地存量，为保障建设用地“占补平衡，增加挂钩”提供可持续的动力，守住耕地红线保障粮食安全。在生态功能区，以“易地搬迁”为抓手，集中安排原居民，将宅基地拆除整治，结合当地地理优势，发展特色农业林业，将生态保护和农民发展有机结合，在保护生态环境的前提下，增加农民财产性收入。在社会功能区，可开展特色农业形成新型产业，发展农村乡村旅游业，将闲置宅基地作为农家乐、民宿、生态园或者建造公共设施，为休闲旅游提供空间场所。

五、结语

农村建设发展是乡村振兴战略实施的根本，解决和改善农村宅基地闲置问题，缓解农村用地供需矛盾，以社会资本的入注和农用地、宅基地“三权分置”的探索激发农村产业发展要素潜力，开展新型农业农村发展产业，打造新型农村面貌，为农民带来持续性增收，从基层逐步推进乡村振兴战略的实施。

参考文献：

[1] 张罡. 宅基地“三权分置”法律问题研究[D].河南大学，2019.

[2] 中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[N]. 人民日报，2018-09-27（001）.

[3] 中央农村工作领导小组办公室  农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知[J].中华人民共和国农业农村部公报，2019（10）：6-8.

[4] 农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》[J].农民文摘，2019（11）：5.

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