我国城市社区自治的发展历程

马宜生

摘 要：基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。系统梳理和回顾我国城市社区自治的发展历程，对于进一步深入研究和探讨城市社区建设的发展规律，具有重要意义。

关键词：城市社区自治;基层治理;治理体系和治理能力

1949年新中国成立以前，我国城市社区管理大多实行保甲制度。北宋中期王安石变法，在社区中实行保甲制度，从此，保甲制度在我国开始正式实施。清朝实行保甲制度。1932年，民国政府在城市社区管理方法开始实行保甲制度。1949年新中国成立前的中国历史中，也曾有过社区自治的萌芽：1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，规定城市区域扩大或人口满十万以上者，可划分若干区进行管理。1910年颁布的《京师地方自治章程》规定：京师自治机构设置总议事会、总董事会和区议事会、区董事会。这是中国城市社区内部设置自治区最早的法律文书。这些法律文书虽然有一定的历史局限性，但其颁行对中国城市社区管理具有不可否认的历史进步意义。1930年，民国政府分布了重新修訂的《市组织法》，将城市划分为区、坊、闾、邻四级，五户为邻，五邻为闾，十二闾为坊，十坊为区，并首次规定在区坊两级实行自治。这些城市社区自治的萌芽存在时间都很短暂，很快就被专制势力所扼杀。1949年新中国成立后，人民政府废除了保甲制度，彻底摧毁了传统的社区组织和民间势力，并积极探索和实践城市社区的治理方式和途径。新中国成立后，我国城市社区自治的发展历程大致经历了四个阶段，即：

城市社区自治的萌芽阶段（1949年-1958年）

城市社区自治的虚拟化阶段（1958年-1976年）

城市社区自治的恢复、调整阶段（1976年-2000年）

城市社区自治阶段（2000年至今）

一、城市社区自治的萌芽阶段（1949年-1958年）

我国城市社区自治的历史起始于新中国成立初期开始建立的居民委员会。1949年底至1950年初，国内一些城市陆续出现了诸如防护队、防盗队、居民组、居民委员会等名称各异的基层群众性自治组织。成立于1949年10月23日的杭州市上城区上羊市街居委员会是新中国成立后的第一个居委会。杭州上羊市街居委会是由杭州十八、十九两个保合并而成，共有居民2000多户，居委会委员9人，他们都是居民们投票选出来的兼职工作者，其中有正副主任各1人、负责日常工作，另外7位委员分别负责生产、公安、民政、文教、卫生等。此后不久，天津、武汉、上海等地也陆续建立了类似的居民委员会组织。

1953年，时任中央政法委员会副主任和北京市市长的彭真根据毛泽东主席的指示，向中央提交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织经费问题的报告》，该报告将城市居民委员会定性为基层群众性自治组织，明确规定了城市居民委员会的任务。1954年12月，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议并通过了《城市居民委员会组织条例》。该《条例》以法律形式规定了居民委员会的性质、任务、组织结构，与有关部门和单位的关系以及工作方法、经费来源等，从而极大地推动了居民委员会建设工作的全面开展。同年底，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置。至1956年，全国各城市基本都建立了居民委员会。至此，在全国范围内基本形成了街道办事处和居民委员会相互衔接的城市基层管理组织的格局——街居制。

建国初期全国各城市建立起来的居民委员会具备自我管理、自我教育、自我服务的自治性特征，居民委员会与城市基层政府的派出机构——街道办事处之间也呈现出良性互动的关系。建国初期到1958年是我国城市社区自治的萌芽阶段。

二、城市社区自治的虚拟化阶段（1958年-1976年）

我国的计划经济体制起始于国家第一个五年计划时期，其时，“单位制”就已经开始在国有企业中建立起来。随着计划经济体制的建立和完善，这种高度集权的计划体制从经济领域逐渐扩至社会生活领域的各各层面，单位也随之遍及整个城市社会。中国的单位制有其特殊的形成背景和发展过程。中国的具体国情和苏联模式的示范效应是中国单位制形成的主要因素。中国单位制的特点主要体现在两个方面，一是单位和社区在城市地理空间上完全重叠，二是“单位加社会”即用单位的功能取代社区的功能。

1958年至文化大革命期间，“通过社区单位化和单位社区化的双向运作，单位社会进入全盛时期，以计划经济为基础的单位体制日益牢固，城市基层政权和群众自治性组织沦落到城市社会的边缘地位。”这一时期是我国城市社区自治虚拟化阶段。

1958年以后的大跃进和城市人民公社时期，社办企事业大量兴起，组织职工家属和其他闲散人员参加生产和社利事业，组织家庭妇女就业，变消费城市为生产城市，使城市社区完全单位化。这一时期的居民委员会由基层群众性自治组织逐渐向生产性组织和行政性组织转变。

文化大革命时期，单位制进一步强化，城市社区组织受到严重冲击和削弱。居民委员会由基层以群众性自治组织演变为群众革命组织，并被赋予了政权机关的功能。这一时期的城市社区被彻底边缘化了。

三、城市社区自治的恢复、调整阶段（1976年-2000年）

20世纪70年代末，我国进入改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期，这一时期，我国城市社区自治进入恢复、调整阶段。

随着城市化进程的逐步加快，这一时期的居民委员会工作得到恢复和调整，并进入了全新的发展时期。1980年，全国人大常委会重新颁布1954年的《城市居民委员会组织条例》，撤销革命居民委员会，恢复居民委员会名称。1982年新定宪法，首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。1989年12月，第七届全国人大常委会第十一次会议通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该法对居民委员会的性质、居民委员会与有关政府的工作关系、居民委员会的任务、设置、居委会成员的产生办法、居民会议、工作原则、财务及工作经费等作出了进一步明确的规定。《城市居民委员会组织法》的颁布，将居民委员会的组织和工作上升到法律调整的范围，使居民委员会的工作得到了更大的发展：居民委员会的工作范围进一步拓宽，居民自治水平进一步提高，居民委员会发动社区居民和单位开展了各种服务活动。

这一时期，我国的经济体制改革逐步深化，高度集中的计划经济体制逐渐被社会主义市场经济体制所取代，国家所有制结构发生了变化，社会流动日趋频繁。社会服务需求量增加，住房制度改革启动。按照“政企分开”、“社企分开”的原则和建立现代企业制度的要求，“单位办社会”成为单位的沉重负担，单位制开始走向解体。在这一过程中，单位制原来承担的许多功能逐渐转向“街居制”，城市社区的地位得到较大的提升。

1986年，国家民政部提出在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务工作。从此，“社区”这一概念逐渐为公众所知悉。1987年9月，民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，提出社区服务的方向。1992年7月，中央和国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中，要求社区服务向产业化和行业化方向发展。1993年8月，民政部、国家计委、国家体改委等14个部委联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》（民福发[1993]11号），这是关于社区服务的第一个政策性文件。该文件要求将社区服务业纳入第三产业的发展规划，指出社区服务业是“以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业”，“具有福利性、群众性、服务性、区域性四大特点”，社区服务业的发展方向是“社会化、产业化、法制化。”民政部所倡导的社区服务，其深远意义在于：一是启动了政府的职能转变过程;二是促使街居制以服务政治走向服务经济，从管理居民走向服务居民;三是由此推动了社区意识的产生和推广。

随着社区工作的迅速开展，社区服务的概念已难以包容社区工作的方方面面。民政部从国情出发，同时借鉴国外先进经验，于1991年提出了社区建设这一新概念。1992年10月，中国基层政权建设研究在浙江省杭州市召开“全国城市社区建设理论研讨会”，从此，社区服务进一步扩展为社区建设，目的是以社区为基础解决社会发展问题。

20世纪90年代，在城市社区建设的迅速发展必城市管理体制的改革中，城市社区自治得以发育和生长。1998年，在中央机构改革中，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能，民政部原基层政权建设更名为基层政权和社区建设司，社区建设成为该司的一项重要工作。1999年，为了探讨并逐步完善城市社区建设思路，研究、总结适合中国国情的社区建设管理体制和运行机制，民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》。该方案提出，在强化社区功能的基础上，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，逐步完成城市基层管理体制由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制的转变，实行民主选兴趣、民主决策、民主管理、民主监督，实现居民的自我教育、自我管理、自我服务，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化文明社区。这一方案第一次以政府文件的形式提出了社区自治的概念，并强调城市基层以管理体制要由行政化管理體制向法制保障下的社区自治体制转变。为实施此方案，民政部陆续在全国选择了北京市西城区、沈阳市沈河区、南京市鼓楼区、杭州市下城区、武汉市江汉区等26个城区作为全国社区建设实验区。

四、城市社区自治阶段（2008年至今）

2000年10月，中共十五届五中全会在“十五”计划建议中，第一次以党的文件的形式“提出”扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情和“加强社区民主建设”的论断。2000年11月，中共喘办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]23号），要求在全国大力推进城市社区建设。《意见》对城市社区建设的重大意义、基本原则、主要目标等进行了详细阐述。《意见》在《全国社区建设实验区工作实施方案》基本原则的基础上，增加了“扩大民主，居民自治”的原则。从此，社区建设和社区自治在全国范围内推进。

2001年，民政部在山东青岛召开全国社区建设工作会议，明确了全国推进社区建设的工作任务。同年，民政部发布《全国城市社区建设示范活动指导纲要》。2002年，民政部在吉林四平召开全国社区建设现场会议，命名河北省保定市等27个市为“全国社区建设示范市”，北京市两城区等148个区为“全国社区建设示范区”。2002年9月，党的十六大报告提出了完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区的目标要求。2003年6月，中央办公厅、国务院办公厅转发了劳动和社会保障部等部门《关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》，对社区承接企业退休人员管理和服务工作做出了重要部署。2004年11月，中共中央组织部发布《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，阐明了街道社区党建工作的指导思想和目标要求，进一步明确了街道社区党组织的主要职责和任务。

2005年10月2日，胡锦涛总书记在考察天津社区时对社区建设作了重要指示。2006年4月9日，国务院发布了《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发[2006]14号）。据此，2007年5月14日国家发展改革委员会、民政部联合制订了《“十一五”社区服务体系发展规划》（发改社会[2007]975号）。2007年10月15日，胡锦涛总书记在十七大报告中明确了基层群众自治制度作为我国一项基本政治制度的地位。胡锦涛指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同性。……完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”2009年11月，民政部发布《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》。就进一步推进和谐社区建设工作的总体思路、目标要求、主要任务、组织领导等提出了具体意见。

2010年8月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号），对城市社区居民委员会建设工作的指导思想、基本原则、目标任务、城市社区居民委员会的主要职责等进行了深入阐述，是新时期城市社区建设和城市社区自治重要的改革性依据。

2012年11月8日，胡锦涛总书记在党的十八大报告中提出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”这将进一步加快城市社区自治的进程。

为实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，中共中央、国务院于2017年6月12日印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。

2021年4月28日，中共中央 国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对于夯实国家治理根基，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，具有重要的指导意义。

参考文献：

1.刘君德、靳润成、张候芳著：《中国社区地理》，科学出版社，2004年版。

2.高鸣、王兵主编：《和谐社区的法治化建构》，吉林大学出版社2009年8月版。

3.孙连光等：“民政部宣布中国首个居委会为杭州上羊市街”载《钱江晚报》2008年7月1日。

4.吴群刚、孙志祥著：《中国式社会区治理》，中国社会出版社2011年1月版。

5.徐勇、陆伟东等著：《中国城市社区自治》，武汉出版社2002年11月版。