职业资格证书概念辨析与制度协调发展路径探索

戴望舒　王金水

摘 要：职业资格证书制度在近年来迎来了多次改革，成为社会关注的热点。但是，人们对于职业资格证书的概念理解存在一定的误区，即往往将职业资格证书和职业技能等级证书混淆。本文基于对相关政策文本的梳理，分析了职业资格证书和职业技能等级证书产生混淆的原因，并系统地比较了二者的异同。在此基础上，提出了国家职业资格制度和职业技能等级制度协调发展的策略方式。

关键词：职业资格证书    职业技能等级    技能人才评价

职业资格证书制度作为一项基本的人力资源开发与管理制度被世界各国广泛采用。一方面，我国自实行职业资格证书制度以来，对提高劳动者素质、促进就业等方面产生了重要的作用。另一方面，由于早期相关制度不够健全，导致出现了职业证书泛滥等现实问题。为此，从2007年开始，相关部门先后对职业资格证书制度进行改革，改革的主要措施包括取消一系列职业资格证书以及推动职业技能评价体系的建设，部分职业资格证书被取消，在社会上引起了较大反响。

在目前的学术研究中，学者们频繁地将目光集中于对国外职业资格证书的研究中，对于我国当下的职业资格证书体系的研究却不够。这就导致了目前大众媒体甚至学者的学术研究对于我国职业证书制度的解读不够全面，对一些概念的理解不够准确。从人力资源社会保障部《关于改革完善技能人才评价制度的意见》可以看出，广义的职业资格证书包含两类，一类是国家职业资格证书，另一类是职业技能等级证书。但目前社会大众对于二者存在一定的认知混淆和误读，本文依据我国职业资格证书制度的相关政策文本，对职业资格证书概念被混淆的原因进行分析，并比较二者的异同，在理清相应概念的基础上，对二者的协调发展提出对策建议。

一、职业资格证书概念混淆的原因

人们对于职业资格证书概念的混淆，主要反映在对专业技术人员职业资格证书、技能人员职业资格证书和职业技能等级证书的概念、特点、作用的混淆上。仔细梳理政策文本可以发现，我国广义上的职业资格证书制度一直是双轨并行，其一是以工作技能为核心，其二是以就业准入制度为核心。由于二者具有一定的相似之处，并且都是由同一部门主管，加之近年来相关制度经过多次改革，所以大多数人对各类职业资格证书的性质并不了解。

我国的职业资格证书制度可以追溯到20世纪50年代的考工定级晋级制度，该制度主要是依据工种的复杂性确定技术等级。改革开放以后，原劳动人事部于1983年出台了《工人技术等级考核暂行条例（试行）》对工人技术等级考核做出了制度性规定。1987年和1990年，经国务院批准，有关部门先后出台了《关于实行技师聘任制的暂行规定》和《关于高级技师质量评聘的实施意见》，标志着我国建立起了初级工、中级工、高级工和技师、高级技师五级的职业技能评价体系。可以看出，早期我国的职业资格证书制度主要是围绕着职业技能评价制定的。

而随着社会主义市场经济的建立，技术等级制度开始并入国家职业资格制度，并在1994年确立了职业资格证书的法律地位。原有的技术等级制度被纳入了国家职业资格制度，在一定程度上引发了人们对于职业资格证书认知上的混淆。尤其是在1997年我国开始实行就业准入制度之后，因为在此之前的职业资格证书单纯地反映劳动者的技能，而此后的证书则代表着能否上岗的资格。并且我国原有的职业资格证书评价体系中还包含“专业技术人员职业资格”和“技能人员职业资格”两类，职业资格种类繁多。直至2002年国家开始着手清理职业资格，尤其是2014年至2017年间，职业资格经历了七连清，最新发布的2021年《国家职业资格目录》仅保留了58项专业技术人员职业资格，而将技能人员职业资格全部划转为职业技能等级评价。至此，职业资格证书的概念又变得相对明晰。例如《关于改革完善技能人才评价制度的意见》就明确指出要“深化职业资格制度改革，建立职业技能等级制度”，可以认为在现阶段，我国的职业资格证书主要有两种，一种为专业技术人员职业资格证书，另外一种为职业技能等级证书。

二、职业资格证书概念辨析

这里所指的职业资格证书是一个广义的概念，因为准确地讲，职业证书应该包含两大类，即国家职业资格证书和职业技能等级证书，而国家职业资格证书又可以分为专业技术人员职业资格证书和技能人员职业资格证书。从上文的分析可以看出，目前技能人员职业资格证书已经退出国家职业资格目录，人们主要是对专业技术人员职业资格证书和职业技能等级证书的概念存在理解误区，下面笔者主要从五个方面对二者进行辨析。

（一）证书的认定范围不同

专业技术人员职业资格证书的认定范围主要为涉及国家安全、公共安全、人民财产和生命健康的58项重要职业，其中准入类35项、水平评价类23项（依据2021《国家职业资格目录》）。并且专业技术人员职业资格证书的增减均需依据相关法律法规进行调整，相对较为严格。而职业技能等级证书则以《中华人民共和国职业分类大典》中所有的职业为依托，在条件满足的情况下均可进行认定。

（二）证书发挥的作用不同

在证书作用方面，准入类的专业技术人员职业资格证书与其他证书存在明显区别。我国对于准入类职业要求必须持证上岗，例如律师、医生等均需持证上岗。而水平评价类的专业技术人员职业资格证书与职业技能等级证书相似，均是等级与工资水平相关联。

（三）证书的获得方法不同

无论是准入类还是水平评价类的专业技术人员，其职业资格证书都是通过全国统考获得的，并且报考渠道也是统一的，即通过中国人事考试网进行报考，并由相关部门统一命题、统一组织。而职业技能等级证书的获得则相对灵活，主要是依据相应的国家标准，由政府部门指定的机构组织考试或进行认定，或经职业技能培训合格后由相关机构颁发相应证书。

（四）证书的发证部门不同

专业技术人员职业资格证书的发证部门与证书的实施部门一致，為国家部委（局），其中有20项为单一的国家部委（局）等颁发证书，而有38项职业资格均为多部门联合颁证。例如，法律职业资格证书的发证单位为司法部，社会工作师职业资格证书则是由民政部与人力资源社会保障部共同颁发等。而职业技能等级证书的发证单位则为授权的职业技能鉴定机构或协会等。

（五）未来的改革方向不同

专业技术人员职业资格改革的总范围将不断缩小，未来将会只保留涉及国家安全、公共安全、人民财产、生命健康等准入类职业，而水平评价类职业将退出国家职业资格序列，纳入职业技能等级评定范围。从中也能看出职业技能等级证书的改革将会不斷深化，以市场为导向灵活进行调整。此外， 2021年的《政府工作报告》也指出，针对准入类职业资格考试，将降低或取消工作年限的要求，这也更加鲜明地体现出其准入的独特性质。

三、国家职业资格制度与职业技能等级制度协调发展路径探索

人力资源社会保障部出台的《关于改革完善技能人才评价制度的意见》明确指出，技能人才评价制度改革是实施人才强国战略和就业优先战略的重要体现。并强调要坚持多元评价，完善国家职业资格目录，建立职业技能等级制度并做好与职业资格制度的衔接。可以看出，在我国技能人才评价制度的改革与完善过程之中，国家职业资格制度与职业技能等级制度将会长期并存，而探索二者的协调发展路径则具有较强的现实和理论意义。结合上文分析以及我国实际情况，笔者主要提出以下三个方面的具体建议。

（一）严控准入类国家职业资格，加快水平评价类职业资格的改革与完善

准入类国家职业资格涉及国家安全、公共安全、人民财产、生命健康等，因此对这一类职业的职业资格还需要政府职能部门严格把控，以确保国家和人民利益不受损失。目前，水平评价类国家职业资格与职业技能等级证书还存在一定的相似之处，但国家层面已经明确水平评价类国家职业资格的改革路径，即全部进入职业技能等级评定目录。因此，为了明晰国家职业资格证书和职业技能等级证书各自的发展路径，应加快对此类职业资格改革和完善的步伐，出台相关细则，防止再度出现二者混淆的局面。

（二）开发完善技能鉴定国家标准，培育一批具有权威性的鉴定机构

近年来，有关职业资格和职业技能的改革步伐加快，但一些职业技能鉴定的国家标准规范出台滞后，好在目前相应的改革方向已经明朗，应加快开发和完善相应技能鉴定国家标准的步伐，让职业技能鉴定有据可依。此外，也应着力培育一批具有权威性的鉴定机构，做到职业技能鉴定得到社会认可、用人单位认可，从而推动我国技能人才队伍建设。

（三）职业技能等级认定与职业技能提升计划、职业教育发展共生共荣

随着人才强国战略的深入实施，尤其在“十四五”阶段，职业技能提升计划和职业教育发展也成了劳动就业领域重点关注的问题。为此，职业技能等级认定要与职业技能提升计划共生共荣，做到职业技能培训与职业技能鉴定相辅相成、互相促进;职业技能等级认定也要与职业教育发展共荣共生，探索职业教育学分与职业技能等级认定互通，科学合理地处理职业技能等级证书与学历证书之间的关系。

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[5]李红卫.我国职业资格证书制度矫正难的原因及完善策略[J].职业技术教育，2012（7）.

（作者单位：戴望舒，国网江苏省电力有限公司经济技术研究院;王金水，南京大学就业质量研究中心）