社会信用积分制的基层治理实践与理论探讨——以山东省荣成市为例

刘锐远

(中共中央党校 政治和法律教研部，北京 100091)

积分制是传统治理方式的现代化应用。积分在社会管理中的运用并不是新鲜事，人民公社时期我们就使用工分来计算劳动量，作为分配劳动成果的依据。虽然工分的运用在改革开放后已经大为减少，但在人事考核和政府绩效评估中依然广泛使用项目评分的方式，以最终得分决定最终的考核名次。从计分方式上来看，积分制改变了传统的手工计分方式，采用人工信息采集+信息系统计分的方式，使得个人积分能够被数据化，拓展了应用的广度；从积分项目上看，积分制不再单纯以劳动时间作为积分项目，而是涵盖政治、经济、社会、司法、道德、村规民约、奖励荣誉等方方面面的内容，涵盖范围极大扩展；在积分的运用上，应用积分的主体多元化，不同应用主体可以在权限范围内查询相应的积分内容。

积分制的表述最早出现在2018 年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中，是作为一种扶贫措施被提出来。在实践过程中，积分制现在已从一种单纯的扶贫措施演变为基层治理抓手。通过明确的规则为具体行为赋予相应分数，根据在一定时间段内分数的积累进而获得不同的公共物品和服务以及集体福利，从而实现规范社会成员行为的目的，这种治理方式就叫做积分制。积分制是政府进行社会管理的新手段，作为一种管理方式被应用到社会治理中是由行政力量强势推动的。基层政府要处理繁重的社会管理任务，面临复杂多样的社会问题，要解决大量琐碎零散的纠纷，这些突发、多元性的基层事务极大消耗基层资源且难以取得实效。为了解决这一问题，基层政府开始寻找社会治理的抓手，而积分制通过制定行为量化标准以及积分应用方式，同时通过大数据，云计算将个人积分进行处理后供有关单位调取，成功的实现了对社会成员行为的约束，避免了许多问题的发生，也使得政府的管理可以延伸到其所期望管制的各类事务上，提高了行政管理的效能。

一、积分制治理的发生背景

积分制在基层治理中的使用有着一系列的背景。

(一)法律法规的有限性难以解决涉道德问题

当下社会道德问题表现形式多样，这些问题部分属于道德范畴，部分属于道德和法律交织的范畴。对于涉及道德的问题，使用法律手段成本高昂，作用效果难以保证，积分制在解决这类问题上有着自身优势。首先，积分制提供了一种奖惩的依据，以实际利益来引导行为。过低的积分不仅“丢面子”，也会影响村民福利、公职人员的考评和晋升、工商业者生产经营。其次，积分制提供了一种比较标准，对当事人造成心理压力。积分体现道德水准，在共同体中形成口碑和压力，促使积分落后者努力获得更多积分。最后，积分制提供了容错空间。社会成员由于偶然因素发生了违反道德或轻微违法违规行为，只要能够及时弥补积分，则不会对声誉和生活带来影响，是一种具有补救功能的柔性约束。

(二)农村治理的高复杂程度需要新治理方式

首先，近年来，随着城市化进程的深入推进，农村出现空心化现象，使得村庄衰败，留守老人和留守儿童问题突出。其次，取消农业税和“三提五统”后，乡镇一级政府呈现出“悬浮型”政府特征，对乡村公共事业关注程度和投入力度逐渐下降，部分村庄党组织也出现弱化、虚化、边缘化的情况，无法有效进行公共管理。农村既缺人又缺管理，部分乡村治理呈现政府缺位、市场远离，农民无力的困境。再次，新时期项目制农村供给公共物品与服务的重要方式在落地过程中出现了一系列问题。围绕项目落地与收益分配村庄之间和村庄内部开始了新一轮博弈，这种博弈造成了项目落地困难，邻里关系破裂，干群矛盾激化的不良后果。另外，村民选举纠纷、经济纠纷、医疗纠纷、环境保护纠纷等新型纠纷不断，矛盾交错渗透之势，化解难度明显增大。[1]

(三)社会成员间需要新的行为规范

非法律形式的社会规范主要指的是伦理道德、村规民约、具有规范行为作用的传统、风俗、习惯等地方性规范。随着社会结构的改变和超大规模的人口流动，传统的人际间关系准则失去效力，人情逐渐淡漠，利益关系成为人际关系的核心。这种关系不断破坏着人际间情感纽带，冲击既有社会秩序，仅仅依靠道德和舆论的力量难以有效进行约束，社会规范形存实散，公序良俗失效。以权压法、以势压理的行为难以得到惩戒，遵纪守法、行为合规的“老实人”往往在生活中吃“哑巴亏”。

(四)政府治理能力现代化建设推动积分制的应用

过去“发展型政府”模式下，政府部门由于考核指标的硬约束加之治理理念及能力落后，将工作重心放在GDP指标上，片面追求经济增速，忽视社会发展、环境保护、人文关怀、公共服务等其他领域存在的问题，积压了大量的社会问题和矛盾。近年来随着治理现代化水平提升，政府日益重视全面履行各项职能，过去被忽视的“软指标”也开始转“硬”，出现了一大批“一票否决”项目。在全面从严治党和严格落实责任追究的背景下，政府为了能够更好完成考核指标，减少被追责可能性，也为了满足新形势下社会治理的需要，追求无缝隙覆盖，最大限度执行政府决策，维护社会秩序的精细化治理得到多地政府的青睐。积分制作为一种精细化治理方式开始在不少地方得到运用。

二、积分制的荣成实践

荣成市地处山东半岛最东端，三面环海，辖12个镇、10个街道、783个行政村、49个居委会，66万人。2018年1月，获得国家社会信用体系建设示范城市称号，信用建设工作走在全国全省前列。

(一)建构全方位覆盖的信用积分体系

信用积分体系建设全覆盖主要包括三方面：一是信用平台建设全面覆盖。信用平台即社会信用管理系统，依靠党政机关、社会法人、自然人和村居组织四个数据库来运行，所有行业领域均被纳入信用管理系统的涵盖范围中。二是积分对象全面覆盖。积分对象即纳入社会信用体系进行积分的成员，既包括个人，也包括单位和各种社会组织，基本涵盖了所有社会成员。三是信用信息全面覆盖。信用信息主要是指社会成员为遵守或者违反有关行为而需要进行的积分增减项目。荣成市通过编制《社会信用信息征集目录》来明确失信行为与守信行为，并赋予相应的分值。该《目录》既征集违法违规行为，也征集无法从法律层面进行处罚的失德行为，共涉及600多项经济社会活动。

(二)通过信用积分助推政府工作

信用积分体系建设的核心任务是为基层治理提供抓手，荣成市从三方面切入，提升了积分制在治理过程中的效用。第一，积分与当地中心工作相结合。为了顺利完成一段时间内的中心工作，当地将信用积分与中心工作的推进相结合，针对中心工作的开展制定相应的信用积分奖惩规则，设立专门的信用加减项目，进行信用积分管理，引导市民行为。第二，积分与行业监管相结合。为改变从业者在本行业的行为与其社会生活各方面相对独立的状态，政府各部门将企业信息输入市场主体信用监管平台，经营者和公众可以通过移动互联网终端扫码实时获知市场主体信用情况，实现信用信息、行业评价、执法管理、社会监督的可视化。荣成市还建立“红黑名单”，开发应用软件，直接嵌入各级各部门的行政管理和公共服务办事流程，实现自动识别，自动对比，相关部门按照联合惩戒目录在指定领域予以约束限制。第三，积分与乡村振兴相结合。将积分治理作为推动乡村振兴、创新乡村治理的重要抓手，实施“文明实践+信用”方案，对900多个村居组织、19万户农村居民实施信用积分管理，每村成立信用议事会，配备信息采集员。出台了管理办法：将群众参加志愿服务、理论宣讲、环境整治、扶贫帮助、移风易俗等26项新时代文明实践活动纳入信用管理，予以加分；将有损环境卫生、破坏公共秩序、违反文明道德等5个方面的47种不良行为予以信用减分，有效规范了农民的行为，助推乡村振兴工作的开展。

(三)信用积分整合结果运用

积分本身无法成为基层治理的抓手，必须将其对接相应的结果应用。在这一方面，信用积分的结果应用既针对特定人群，又针对特定公共服务。在针对特定人群方面，主要针对公职人员和市场经营主体。在党政管理领域，凡是岗位招考、评定职称等社会管理活动，必须进行信用审查；在发展党员、干部遴选等事项上，达不到A级的取消资格；信用积分在经济领域运用上，制定了《关于企业个体工商户在经济活动中使用信用产品的意见》，鼓励社会成员查询和使用信用信息，防控信用风险。在针对特定公共服务方面，相关部门在优先办理、降低门槛、简化程序、免交押金4个领域，推出“信用贷”、“信用阅”、“信用医”等107个守信激励产品。在医疗领域，信用等级高的享受免费体检、免收住院押金、陪诊服务、手续容缺办理等优惠。

三、荣成市积分制的实践成效

荣成市的积分制运用取得了一系列实效，有效提升了基层治理的效能。

(一)信用积分制是强化党建的新抓手

党的领导作用发挥需要依靠坚强有力的党组织，一段时间以来，基层党组织软、弱、散的现象时有发生，严重影响党在基层工作的正常开展。[2]十八大以来，全面从严治党常抓不懈，党的制度化建设再上新台阶。但党规党纪中存在大量道德性内容，党员履行的好坏难以进行有效评估。荣成市通过全面从严治党与积分治理相结合，将以往难以衡量的党规党纪进行量化，为党员考评提供了量化依据。积分一方面涵盖党政各部门遵守党纪法规、完成工作任务，受到奖励与处罚等事项；另一方面涵盖公务人员在工作和生活中遵纪守法、遵守社会公德等情况，尤其是在对公职人员进行提拔使用上，信用积分等级作为一票否决因素，成为对全面从严治党的主要手段。

(二)信用积分制助推政府职能转变

政府部门是进行社会治理的主体，治人者必先自治。荣成市通过加强政务诚信建设，把信用积分建设作为推进“放管服”改革的重要突破口。正向全面推行“一窗式、一门式”审批，探索以信用承诺代替行政审批，反向制定国家工作人员负面清单管理、党政机关首问负责制规定等制度，以信用积分管理规范各类影响政务服务质量的因素，促进了政府效能提升。

(三)信用积分制提升社会文明程度

习近平总书记指出，“当高楼大厦在我国大地上遍地林立时，中华民族精神的大厦也应该巍然耸立”。公共场域的文明代表着一个民族的精神成熟。对文明的真正检验，不在于人口多寡，不在于城市规模，不在于庄稼产量，而在于看这个国家造就出了什么样的人。荣成市通过信用积分建设，充分发挥德治与法治的协同作用，有效的约束了过去不好管、管不了的不文明、不道德现象，尤其是在农村治理当中，部分农民思想观念不到位，文明素养不足，通过诚信积分与村规民约的结合，村民行为素质有了明显的提高；信用积分建设还促进了社会志愿活动的开展，农村与城市社区的志愿活动开展的如火如荼。

(四)信用积分制能有效提升基层治理成效

为了解决基层组织力不足和空心化带来的社会问题，荣成市将基层治理与信用积分建设结合起来，组织村民参加村庄公益活动，不断解决村庄治理中的问题。一是加强农村党建，党员除了参加居民征信，还参加红色征信，实行双重信用管理，“双星级”考核动态管理，并与年底评优考核挂钩；二是充分发挥志愿者服务队的作用，通过信用加减分激励村民自觉参加村内公益事业，如打扫公共区域卫生、出义工、为爱心食堂提供原材料、厨师等；三是将村规民约与信用建设相结合，村民执行村规民约的情况直接反映在信用积分的多少上，每月定期公布；四是将村民福利与信用建设挂钩，信用积分达到一定条件奖励信用基金，享受村民节日福利，农业服务享受优惠价，减免电视收视费等。

四、积分制的运行逻辑

积分制之所以能够在基层治理中发挥成效，与其自身的运行逻辑密不可分。

(一)行为量化为积分制提供实施前提

积分制的核心是积分设计。如何对特定行为进行量是积分治理有效运行的前提。以荣成市农村居民信用指标为例，该指标体系分为6大项，每一部分都有若干细化小项。比如“新时代文明实践”大项中，参加“清洁家园·美丽乡村”活动、扶贫济困、扶老助孤等新时代文明实践志愿服务时间累计达4小时的得1积分；“村居管理”大项中，举报违法制售、生产假冒伪劣产品等有重大贡献的，计30个积分；“表彰奖励”大项中，受国家级奖励的计100积分；“国防建设”项中，适龄青年主动参军入伍的计5积分。从积分设置上看，涉及奖项荣誉、国家政策方针的积分赋值一般都较高；涉及国家法律法规和地方性政策、本地村规民约的，积分次之；涉及社会公德类的，积分相对较低。这种安排将引导居民行为向符合国家政策方针和遵纪守法方向发展作为主要目标，将引导居民遵守本地政策、规范作为重要目标，将规范居民社会公德作为常态性目标。

(二)基层群众自治为积分制提供制度载体

城市居民自治与农村村民自治是我国基层民主的重要形式，也是基层治理的主要制度载体。如何通过自治实现善治，将自治与党的领导和国家政策的落实结合起来是基层治理的关键问题。积分项目和标准的设置除了统一标准以外，各社区还可结合自身情况增添自选项目。积分的产生、核定、采集，评估以及结果的运用方案都是村民通过各种会议在讨论和实践中逐步制定和完善出来的。每个社区在具体制度设计上充分征求成员意见，并经由村民/居民代表大会表决通过，更能反映社会成员的意见和利益诉求，使社会成员主动认可和遵循。同时，集体讨论基础形成的积分制定和积分规则更加适应本地具体情况，可以更好的嵌入具体的文化、习俗和民情中，增强了制度的可操作性。

(三)道德评判为积分制提供约束机制

市场经济带来的利益至上和道德滑坡不断侵蚀着传统社会赖以维系的道德纽带。优秀的道德规范、公序良俗失效，部分“不讲理”、“不道义”行为让人无可奈何。[3]积分制的建设有效的扭转了这种道德滑坡的趋势。每位社会成员都受到信用积分的监督，通过公布诚信行为与信用积分使得无人能够逃避其他人的审视与评价。社区中形成了一种对诚信行为的评价氛围，对当事人造成舆论压力。信用积分少的成员难免感到在社区中丢了面子，甚至影响到家庭成员的口碑，迫使他们迅速改善自己的行为。依靠公开积分形成道德评价的氛围使得社会成员在采取行动时有了无形的约束，从而尽可能地多做好事，少做坏事。

(四)结果运用为积分制提供有效性保证

积分制作为基层治理的抓手，核心诉求就是能够实现有效治理。单纯的积分计算与公示可以在道德层面上对社会成员的行为进行引导，但物质层面的奖惩则对社会成员行为更具有实质性的约束。通过公职人员任免、提供商家信用信息查询、提供信用报告、简化业务办理流程、提供奖励性公共物品和服务等方式，使得社会成员不得不对信用积分重视起来，努力为自身获得更多的积分，从而在职业和日常生活领域避免出现明显的劣势，尽可能获得更多的优势和便利。而获得更多信用积分的过程就是贯彻国家方针政策、法律法规、地方政策、社会公德的过程。

(五)行政力量与道德的结合为积分制赋予生命力

积分制虽然在约束机制上依赖道德，然而其有效性不仅仅来自与道德约束，更来自行政力量。首先，积分项目的设置体现地方政府的意愿。积分项目既涉道德，也涉及地方政府政策和各项工作的内容，积分从其设置开始就带有明显的行政痕迹。其次，单纯的道德压力约束性不足，政府部门对信用积分制定相应结果应用，在涉及社会成员的切身利益方面通过行政力量施加影响，这种行政管理方式强化了积分治理的有效性。最后，地方政府进行积分制实践的主要目的是为了提升治理能力，解决本行政区域内的各类问题，更好的管理社会。正是这种道德与行政相结合的方式一方面弥补了行政力量覆盖不足、缺乏行动抓手的困境，另一方面赋予道德手段更大的强制力，使得其可以更切实效的规范社会成员的行为。

五、积分制建设的完善

积分制虽然具有一系列的优点，但在基层实践中仍然还存在需要完善之处。

(一)规范积分信息的采集和使用

通过信用信息获取积分过程中，一是按照《征信业管理条例》，地方政府建设信用信息服务平台与《征信业管理条例》建设主体的要求相矛盾；二是《征信业管理条例》规定，采集和应用个人征信信息必须要获得征信主体授权，并取得其书面同意，此规定在实际操作过程中面临诸多困难。[4]收集的信息很难说全部获得了征信主体的授权和书面同意。但不论是否以征信作为积分的依据，政府在为积分进行信息收集时，必须保证信息采集的合法性。

积分制必然需要获取公民信息作为积分依据。信息获取后的安全尤为重要。虽然信息系统设置了必要的防护和权限，但系统一旦被攻击，就可能出现信息泄露风险。首先，在积分的使用方面，政府部门作为最主要的信息使用者，必须保证是出于公共目的和社会共同利益对信息进行使用，防止信息成为政府部门对特定群体进行不公正对待的依据，防止个人通过权力及关系非法获取他人敏感信息和商业机密，只在必要限度内最小范围的采集信息。其次，积分的结果运用上，对社会成员采取的限制措施必须符合法律规定，不得任意而为。

(二)强化积分制的可持续性

积分制的可持续性既依赖积分制自身能否在实践中不断发挥优势，自我完善，也依赖经济、政治、社会、舆论等因素的支持。因为积分涉及到公民的荣誉以及公民获取公共服务的全面性、便捷性和经济性，与公民切身利益密切相关，一旦在出现问题就会伤及群众的切实利益，破坏积分制工作的正常进行。因此，不仅要严格执行各项规章文件规定，更要积极听取群众的意见，及时对积分制进行调整和完善，解决实际工作中遇到的问题，使得积分制切实得到群众的认可。首先，在积分制的保障方面，积分制由于数据量巨大，对接窗口复杂，需要专业的信息系统进行支持。而信息系统的建设和维护所费不赀，在后续的资源投入上，地方政府需要衡量自身的经济实力，确保财政能力和支持力度能够维持积分制的正常运转。其次，社会舆论方面，作为一种新生事务，积分制必然面对一系列质疑，特别是其对公民信息的广泛收集可能引发严重的现实问题，能否经得起舆论的批评与检验同样关系到积分制的存续。

(三)优化积分制设计的合理性

积分制在地方实践过程中，必然面临合理性的问题。积分制建设工作处于探索阶段，缺乏经验一方面为创新提供了空间，另一方面也必然带来一定的不合理内容。保证积分制能够不断合理起来，才能充分发挥其有效性。例如，何类行为应当纳入积分指标体系，各类内容占比多少，具体的积分细则如何产生；政府各部门间如何制定配套文件，如何相互配合；由于疏忽、出差、留学、搬家、住院乃至纠纷引起的积分争议如何处理，都需要不断优化。一要听取专家学者的意见，从专业角度进行设计；二要听取各部门和群众意见，将实践中出现的问题认真讨论，制定合理对策；三要充分考虑群众的接受程度，避免硬性推广，探索出适应当下中国具体民情的积分制方式。在积分统计时要尽到足够提示、通知责任，提供充足便捷的补救渠道；慎重纳入积分指标体系的项目，完善已经有赋分项目的指标项，取消不合理项目。

(四)防止积分制助推“行政之恶”

在积分制建设中，积分项目的设定涵盖政治、经济、司法、社会生活方方面面，覆盖几乎全部人群，不仅有涉政策、法律、道德项目，更有遵守地方政府管理的项目。国家政策和法律法规经过了严格的制定程序，是党的主张和人民意志的结合，纳入积分体系无可厚非；道德有社会评价标准，有民意作为基础，可以选择性纳入积分体系。但是，积分制容易为地方政府跳开法律约束提供途径，即虽然不能通过法律手段来约束社会成员，但可以在生产经营、日常生活、公共服务和个人名誉上对不配合政府行为者进行行政惩罚或者依靠自治组织进行惩罚。政府部门可以把几乎任何项目纳入积分体系中，使积分制可能成为政府全面监控和管制社会成员的工具，基层群众自治也可能被行政力量吞噬。政府要解决问题，必须拥有强大社会事务管理的能力，而这种能力必须有边界，在有效管控和过度用权之间达成平衡。国家层面必须对地方进行的积分制实践进行必要干预，设置红线，以维护社会成员必要的自由空间和合法权益，避免“行政之恶”，即地方政府为了实现“正义”的目标而不择手段，为了实现“善”的结果而不惜使用“恶”的手段。[5]

综上所述，积分制在基层治理的实践中取得了一系列的成效，在基层党建、政府职能转变、社会文明程度提升等方面都发挥了积极作用，为基层治理提供了新的抓手。但作为一种新的基层治理实践，积分制在积分收集和使用、可持续性和设计的合理性方面都存在继续优化的空间。只有不断探索，在实践中不断总结经验，弥补不足，积分制才能够在基层治理中发挥更大的作用。