易地扶贫搬迁后续扶持工作的安康实践

张晓敏

（中共陕西省委党校（陕西省行政学院），西安 710061）

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作”。易地扶贫搬迁是打赢脱贫攻坚战的重要举措，是精准扶贫“五个一批”的重要组成部分，是解决“一方水土养不好一方人”的根本途径。在生态环境脆弱、土地贫瘠、产业发展空间有限的区域应当实施易地扶贫搬迁［1］，其基本思路是通过易地搬迁创新贫困户的资本获取方式［2］。尽管基于微观调查数据，农户对易地扶贫搬迁政策实施效果满意度达89.35%［3］，但是由于思想观念、经济基础、社会资本等诸多因素，搬迁群众容易陷入生计不稳定的状况［4］，面临着失业、社会融入困难［5］，以及市场风险与心理依赖风险［6］。因此，打赢脱贫攻坚战后，需要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，建立健全防止返贫长效机制，加强易地扶贫搬迁后续扶持［7］。易地扶贫搬迁后续帮扶工作，要关注搬迁群众生计的转型与发展［8］，将搬迁群众的就业问题作为后续扶持工作的重点［9］。此外，社区治理头绪繁杂、搬迁群众融入困难等问题在易地扶贫搬迁安置社区中也十分明显［10，11］。做好易地扶贫搬迁后续扶持，要盘活迁出地的各种资源［12］，促进易地扶贫搬迁群众从生活、生产、社会融入等方面提高社会适应性，逐步融入城镇［13］，通过教育、医疗卫生与税收优惠政策，长期支撑搬迁群众的可持续发展［14］。

综合已有研究来看，学术界对易地扶贫搬迁的关注度持续增高，研究成果十分丰富，但针对特定区域的系统性研究较少，尤其缺乏针对陕南易地扶贫搬迁后续扶持的研究。安康作为陕西易地扶贫搬迁工程的“策源地”和“主战区”，在陕西省乃至全国移民搬迁史上留下了浓墨重彩的一笔。2020年4月，习近平总书记在安康市平利县锦屏社区考察时指出，“移得出、稳得住、住得下去，才能安居乐业”。安康市通过加强基层组织建设、稳定搬迁群众就业、做好安置社区管理与服务等后续扶持措施，取得了农民增收、产业兴旺、社区繁荣、社会稳定的“多赢”效果，有效解决了搬迁群众的后续扶持问题，对陕西省乃至西部地区加强易地扶贫搬迁后续扶持，巩固脱贫攻坚成果，推进乡村振兴战略都具有重要的意义。

1 安康市易地扶贫搬迁成果与经验

1.1 安康市易地扶贫搬迁成果

安康市共有10个贫困县（区），含4个深度贫困县，十三五以来，全市累计减少贫困人口54.8万人，建设易地扶贫搬迁安置点1 364个，搬迁群众26.84万户94.1万人。仅十三五期间，安康市易地扶贫搬迁安置10.53万户33.5万人，其中有12.4万特困群众，占全市减贫人口的22.6%。已建成学校629个，医疗设施636个，新社区工厂553家，吸纳就业2.05万人，其中贫困户6 740人，有效解决了农村贫困人口的安居问题，易地扶贫搬迁取得巨大成就。

1.2 安康市易地扶贫搬迁后续扶持经验总结

1.2.1 紫阳县四力合一促党建 紫阳县紧紧围绕党建引领易地扶贫搬迁社区后续扶持工作，在机构、阵地、机制和保障上精准发力，积极探索党建引领新模式。一是全面发力建机构，出台《关于加强易地扶贫搬迁安置社区党组织建设的实施方案》，采取单独组建、就近联合组建、挂靠邻近党组织等方式，实现党的组织和党的工作对易地搬迁社区的全覆盖。二是精准着力建阵地，按照“5+1+X”的总体布局，建立党群服务中心，设置“一站式”办事大厅和相应的群团、社保、老年等服务机构，同时建立老年人活动中心、留守儿童中心、互助协会等组织，更好地管理和服务群众，提高搬迁群众融入新环境、适应新生活的能力。三是持续用力建机制，积极推行“党建+”模式，将安置社区党建与产业发展、社区治理、文化建设、创业就业、公共服务相结合，引导搬迁群众在党组织的领导下参与社区事务管理，共建美好家园。四是凝聚合力强保障，落实安置社区干部补贴、党建经费，加大易地搬迁社区党群服务中心建设力度，夯实安置社区服务基础。

1.2.2 石泉县三点支撑稳就业 为做好易地扶贫搬迁劳动力就业工作，石泉县以产业、创业、就业为着力点，积极拓宽就业渠道。一是强化产业支撑。500户以上的城镇安置点，发展餐饮、娱乐、商超等服务业，形成业态聚集效应；500户以下的集镇和农村安置点，统一流转土地，按照“公司+合作社+贫困户”的模式，发展特色种养业、农家乐和农产品加工等相对稳定的二三产业；鼓励集体经济组织或市场主体流转安置点周边土地，发展规模化农业。二是强化创业支撑。加大对搬迁群众自主创业的贷款扶持力度，提供创业担保贷款；对在搬迁安置点开办物业商服中心的，根据规模和创业带动情况落实创业补贴，进行一次性奖补。三是强化就业支撑。100户以上的搬迁安置点，至少规划建设1家新社区工厂；加强劳务协作，每年组织一批搬迁群众外出务工；政府投资建设项目、以工代赈项目至少拿出30%的岗位用于安置搬迁群众就业，公益岗位应优先从易地扶贫搬迁群众中选聘；开展有针对性的技能培训、岗位推介，促进稳定就业。

1.2.3 旬阳市四小工程保民生 旬阳市在易地扶贫搬迁安置社区配套建设“四小工程”，以服务促腾退。一是建好“小菜园”，通过土地流转等形式在安置点集中建设小菜园，解决搬迁群众吃菜难问题。二是建好“小库房”，利用收归集体的易地搬迁安全旧宅作为库房，在安置点周边搭建活动板房，供搬迁户存放生产工具、生活物品，解决物资物品存放难问题。三是建好“小公墓”，通过流转荒山荒坡，划分给搬迁群众安葬老人，解决搬迁群众老有所去问题。四是建好“小饭桌”，通过开办“爱心”食堂，提供集中就餐和送餐上门等服务，为生活不能自理的搬迁群众解决吃饭问题。

2 安康市易地扶贫搬迁面临的问题

2.1 易地扶贫搬迁工作出现松懈情况

随着贫困县全部脱贫摘帽，易地扶贫搬迁工作重心正逐步从“怎么搬”向“搬后怎么办”转变，从“搬得出”向“稳得住、能致富”转变。个别地方出现工作懈怠、投入力度下降、干部精力分散的现象，有的干部甚至认为困难群众搬出来任务就完成了。

2.2 就业渠道有限，持续发展动力不足

易地扶贫安置社区的贫困户收入来源主要依靠外出务工和社区工厂务工，社区工厂的产业规模小、层次低、市场竞争力弱，带贫益贫效果有限，抗风险能力较差，对贫困户脱贫支撑作用较弱。

2.3 搬迁群众安居信心不足

易地扶贫搬迁群众普遍缺乏安居乐业的信心。一是搬迁群众离开了赖以生存的土地，缺乏合适的工作岗位，收入来源不稳定；二是易地搬迁安置社区基础设施配套还不够完善，群众户籍与居住地分离，社区管理难，搬迁群众子女上学难，老人就医难，生活成本高；三是生活习惯难改，搬迁群众融入新环境需要一个较长的过渡期。

2.4 新型冠状病毒肺炎疫情加剧返贫风险

由于疫情影响，中小企业用工需求减少，导致依靠社区工厂务工收入的贫困家庭面临短期收入减少、甚至丧失工作岗位等问题，加剧了搬迁贫困户的返贫风险。此外，技能培训无法正常进行，影响了贫困户进入劳动力市场谋生的进度。

3 安康市易地扶贫搬迁后续扶持措施

易地扶贫搬迁工作越到最后，问题就越集中，难度就越大。安康市要深入学习十九届五中全会精神，以习近平总书记来陕考察重要讲话和重要指示为指引，认真贯彻落实中央、省、市关于易地扶贫搬迁的各项政策，完善易地扶贫搬迁后续扶持，突出抓好基层组织建设、搬迁群众就业、安置社区管理与服务等重点工作，进一步完善安置社区配套工程，确保搬迁群众搬得出、稳得住，逐步能致富。

3.1 强化基层组织建设，筑起搬迁社区党建堡垒

安康市能够消除区域性整体贫困，取得反贫困事业的历史性成就，根本在于以习近平总书记为核心的党中央的坚强领导，根本在于中国特色脱贫攻坚制度体系的优越性。易地扶贫搬迁后续扶持工作是一个长期的、复杂的系统工程，加强基层组织建设，夯实搬迁社区党建堡垒，发挥党总揽全局的优势，是安康市做好易地扶贫搬迁后续扶持工作的根本方向。

3.1.1 狠抓基层党建，实现全面覆盖 坚持安置社区党的基层组织全覆盖，把党的集中统一领导贯彻到安置社区各项工作中。采取单独组建、社区联合、挂靠、选派党建指导员等方式，在安置社区合理设置党总支、党支部，完善基层组织管理，强化基层组织功能，确保基层党组织覆盖全部易地扶贫搬迁安置点。

3.1.2 加强队伍建设，培养后备力量 一是加强队伍建设，通过从担任过村组干部的搬迁党员群众中优选、党建指导员转任等方式，为安置社区选优配齐党组织书记。二是积极培养后备力量，将创业能人、返乡大学生作为入党积极分子，为安置社区后续发展培养预备力量。三是提高党员干部思想素质，认真组织党员干部学习习近平总书记来陕考察重要讲话指示精神，坚持把中央、省、市易地扶贫搬迁各项政策落到实处。

3.1.3 提高思想认识，落实工作责任 加强基层组织领导，切实提高政治站位，增强决战决胜脱贫攻坚的责任感和紧迫感。一是要发扬求真务实的工作作风，克服形式主义和官僚主义，将易地扶贫搬迁后续扶持工作摆在突出位置上来抓，做好“三排查三清零”、易地扶贫搬迁旧宅腾退等工作。二是全面推行“支部+”模式，将党建与产业发展、社区治理、文化建设、创业就业、公共服务等相结合，充分发挥搬迁社区党组织的核心作用，为搬迁群众提供个性化优质服务。

3.2 努力夯实增收基础，拓宽搬迁群众就业渠道

如何解决好易地扶贫搬迁群众的就业问题，确保搬迁群众有稳定的收入来源，是易地扶贫搬迁后续扶持工作的重中之重。对于易地扶贫搬迁群众的就业问题，可以通过盘活资产资源，建设产业园区；加大招商引资，发展社区工厂；搭建务工平台，组织劳务输出；加强就业培训，鼓励自主创业；开设公益岗位，社会兜底保障等方式解决。

3.2.1 盘活资产资源，促进产业增收 通过盘活资产资源，统筹规划，实现产业兴旺和群众增收。一是盘活搬迁户耕地、林地、复垦的旧宅基地，按照“山上建园区、山下建社区”的思路，以“三变”改革为抓手，通过股份合作、资产量化、保底分红等方式，按照“公司+合作社+农民”的发展模式，为搬迁社区培育龙头企业、合作社，建设产业园区，确保搬迁群众就近就业，获得稳定收益。二是盘活安置社区商铺、门面、露天营业场等资源，发展物流配送、便民餐饮、家政服务等社区经济，增加就业岗位。三是盘活当地文化旅游资源，依托良好的生态环境，促进一二三产业融合，推动特色产业发展，将贫困户融入产业链，增加搬迁群众收入。四是盘活人才和资本资源，通过招商引资在安置区投资企业，支持能人大户创办专业合作社、家庭农场，吸纳搬迁群众就业。

3.2.2 发展社区工厂，增加就业岗位 新社区工厂是促进经济增长和巩固脱贫攻坚成果的最佳结合点，政府应持续加大招商引资力度，在安置社区大力发展社区工厂，为搬迁群众提供就业岗位。一是优化营商环境，为企业发展提供最优质的服务，吸引在外创业人员、务工能人返乡创办社区工厂，确保其迅速发展。二是制定招商引资优惠政策，通过干部蹲点帮扶、预留厂房用地、协调资金等措施，全力协助社区工厂做好生产管理，及时解决社区工厂发展中面临的问题，确保社区工厂持续壮大。三是提升社区工厂规模化程度，加快社区工厂集团化发展，推动产业、产品转型升级，提高产品竞争力、附加值和市场占有率，推动订单分包化、服务全程化、消防标准化，加快社区工厂提质升级步伐。四是优先录用搬迁户和贫困户劳动力，帮助贫困群众就业增收。

3.2.3 搭建用工平台，组织劳务输出 提高劳务输出组织化程度，实现安置社区劳动力高质量转移就业。一是摸清安置社区劳动力基本情况与就业意愿，建立劳动力就业动态管理台账，为劳务输出提供有力保障。二是加强就业指导宣传，多渠道发布就业信息。三是加强沟通衔接，搭建劳务用工供需平台，在安置社区建立劳务合作组织，在务工人员集中的东部发达地区建立劳务输出服务工作站，开展劳务协作对接与服务，集中组织、带领搬迁劳动力外出务工。

3.2.4 狠抓就业培训，提升脱贫技能“授人以鱼不如授人以渔”，将易地扶贫搬迁劳动力纳入职业技能提升行动，有计划、有步骤地把搬迁群众转化为产业工人，减少搬迁群众对传统种养产业的依赖。一是加大技能培训宣传力度，有序组织搬迁群众前往产业园、社区工厂等劳动密集型企业实地观摩，营造全民学习的浓厚氛围。二是统筹职业培训资源，创新培训方式，大力实施订单式、委托式培训，综合运用现场观摩、实践操作、院落会议等方式，重点提升易地扶贫搬迁贫困劳动力的职业技能水平，培育满足市场需求的新型职业农民。三是加大培训补贴力度，及时兑现贫困劳动力技能培训过程中的交通和生活费补贴，对有培训需求的贫困劳动力进行免费培训，确保实现培训即就业。

3.2.5 增设公益岗位，确保兜底保障 在安置社区加大公益性岗位和特殊岗位的开发力度，鼓励有条件的安置社区用集体经济收益适度开发公益性岗位，重点安置无法离乡、无业可扶、无力脱贫的“三无”贫困劳动力就业，每人每月给予一定的公益性岗位补贴，确保贫困家庭至少1人稳定就业。

3.3 完善社区管理工作，引导搬迁群众融入社区

完善易地搬迁社区管理工作，不断增强安置群众的归属感、满意度。加强新民风建设，倡导文明生活方式，引导搬迁户转变思想观念，改变生活习惯，尽快融入社区生活。

3.3.1 创新社区管理，保障群众安居 根据安置点规模，合理设置街道办事处、社区居委会，加强矛盾纠纷化解，防范社会风险，增强群众的归属感、幸福感、安全感。一是优化社区管理服务机制。构建以党支部为核心、居委会为主体、物业服务为依托的“三位一体”管理服务机制。二是实行分类管理，解决人地分离问题，由搬迁入住社区负责低保、新农合、养老保险、民政救助、劳动就业、计划生育、子女入学等管理服务，由原户籍所在村负责退耕还林、种粮补贴、土地林地确权登记和承包流转及征用、村集体经济组织收益分配等管理服务。三是健全网格化管理体系。实施“社区+业主委员会+楼长”的网格化管理体系，做好安置社区环境卫生、电力管护、政策宣传等职责，逐步完善安置社区服务功能，为安置区搬迁户稳定居住提供保障。

3.3.2 完善配套设施，提高群众福祉 一是完善公共服务体系，整合财政资金、东西部扶贫协作帮扶资金等，重点聚焦公共教育、医疗卫生、社区服务等公共服务设施建设，确保搬迁户子女就近上学，确保安置社区医疗卫生机构提供高质量服务。二是完善“四小工程”建设，配套做好小菜园、小库房、小公墓、小饭桌“四小工程”，解决好搬迁群众的后顾之忧。统筹安置社区资源，通过土地流转等方式在安置社区建立安心菜园，降低搬迁户生活成本，规划公厕、公墓、红白喜事房和农具库房等便民服务设施，配套儿童托管、老人照料等服务机构，确保搬迁群众住得安心，过得舒心，对未来充满信心。

3.3.3 推进文化建设，引导民风转变 一是推进新民风建设，通过创办道德讲堂、移民夜校，大力开展以“诚孝俭勤和”为主要内容的新民风建设活动，深入细致做好思想引导，培育感恩奋进、积极向上、自强自立的新民风。二是实施安置社区自治机制，在安置社区建立居民公约、红白理事会、道德评议会、居民议事会等，对移风易俗先进典型宣传褒扬。三是开展特色化、参与度高的文体活动，重视留守老人和妇女、儿童，由文化部门组织送文化政策进社区和惠民演出，妇联组织开展家庭妇女培训，共青团组织创办社区少儿之家，引导搬迁群众改变生活方式，促进搬迁群众快速融入新生活，实现由农民向市民的转变。

4 结语

搬迁只是手段，致富才是目的。实现易地扶贫搬迁群众应就业尽就业，不断增强搬迁群众的获得感、幸福感和安全感，是易地扶贫搬迁的主攻方向和着力点。只有做好易地扶贫搬迁后续扶持工作，确保搬迁群众移得出、稳得住、住得下去，才能安居乐业，才能实现巩固拓展脱贫攻坚成果，扎实推进乡村振兴战略。