党领导村级权力监督的回顾与启示

陈晨

摘   要：建党一百年来村级权力监督主要经历了萌芽、初步建立、深化改革和全面创新的历史过程。从政党-国家-社会的研究视角，村级权力监督的演变逻辑可以概括为：从宣传式教育向制度化约束转变，从单一性治理向系统性治理转变，从运动式参与向法治化参与转变。在一百年来村级权力监督的艰辛探索实践中，中国共产党在村级权力监督运行方面积累了弥足珍贵的历史经验，特别是在党的领导、以人民为中心、综合监督和法治思维等方面为新时代创新村级权力监督体制机制提供了启示。

关键词：村级;权力;监督

中图分类号：D267        文献标识码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.004

文章編号：1009-6922（2021）06-24-06

村级权力监督是全面从严治党向基层延伸的基本内容，也是高水平全面建成小康社会和推进乡村治理体系和治理能力现代化的内在要求。建党一百年来，村级权力监督制度不断完善，监督机制不断丰富，监督实践不断创新，深入考察建党一百年来村级权力监督的演进与逻辑，对于加快村级权力监督体系建设具有一定的理论意义和实践价值。

一、建党一百年来村级权力监督的演变历程

中国共产党历来重视农村工作，并在长期的革命、建设和改革实践中，就如何监督村级权力进行了不断的探索和实践。中华人民共和国成立前，党主要在革命根据地对村级权力的监督进行初步的探索。中华人民共和国成立后，国家政权全面介入乡村，村级权力监督机制初步确定，但由于种种原因，该阶段的探索出现曲折，直至改革开放，村级权力监督步入正轨，并在体制机制上进行了深入改革。党的十八大以后，村级权力监督进入全面创新阶段。

（一）萌芽阶段（1921—1949）：思想教育、党内监督与整顿村级财政相结合

党在创设初期就高度重视农村。1927年召开的“八七会议”确定了土地革命和武装起义的总方针，将党的工作重心由城市转向农村。抗日战争爆发后，中国共产党广泛开辟敌后战场和建立敌后抗日根据地，许多贫苦工农出身的积极分子取得了管理根据地农村的地位。村民通过政治参与直接介入到管理中来。但是，由于农民党员干部文化水平和政治理论水平相对较低，其无产阶级思想尚未形成，个人权威代替组织权威的现象时有出现。毛泽东同志曾指出：“党内种种不正确思想的来源，自然是由于党的组织基础的最大部分是由农民和其他小资产阶级出身的成份所构成的。”[1]

该阶段，村级权力监督的主要形式有：一是思想政治教育。这是建党初期对村级权力监督的主要形式。特别是以农民运动为主要载体，党开展了广泛的农民思想政治教育活动，如制定农民问题和农民教育相关政策，开办农民夜校和农民运动讲习所等。二是实施党内监督。如《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例（草案）》明文规定：“腐化堕落、假公济私、贪赃枉法、包庇蒙蔽者”应予惩戒[2]。三是整顿村级财政。如晋察冀边区行政委员会规定了村财的收入和支出的具体内容，出台了《晋察冀边区行政委员会关于村概算的规定》等文件，规定以边区村财政委员会负责拟定村财政，然后呈交给村民代表大会，经由村民代表讨论，决定通过后再提交区公所审核并转县政府备案[3]。

（二）初步建立阶段（1949—1978）：国家政权全面介入，群众性政治运动突出

中华人民共和国成立以后，为迅速恢复和发展国民经济，党领导农民全面开展土地改革。到1952年底，全国基本完成了土地改革。1958年8月，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》对“人民公社是形势发展的必然趋势”等六个方面的问题进行了讨论。人民公社实行“政社合一”。但是权力的高度集中和生产力量的高度集聚使农村资源实现了更高程度的整合，受高指标、浮夸风和“共产风”等影响，村级权力滥用、失范等现象一定程度存在[4]。

这一时期，村级权力监督的主要形式有：一是发动群众政治运动。中央相继在农村掀起“三反”“五反”运动、整风整社运动、社会主义教育运动。如为了从根本上解决“共产风”问题，1960年中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，明确要“放手发动群众，整风整社”[5]。二是开展廉政教育。在各类运动中加强思想政治教育，如在农村中开展“三反”运动，强调“教育为主，惩办为辅”，“目的是团结和教育极大多数”[6]。三是建立村级监察组织。1962年，党的八届十中全会上正式通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》明确规定了人民公社各级监察组织的职权，如“检查干部有没有侵犯社员的公民权利和社员权利，有没有其他违法乱纪的行为”，“检查徇私舞弊、铺张浪费、多吃多占、贪污盗窃和破坏公共财产的行为”等。它在机制上强调了中央的监管，明确提出了中央监察机关可以“直接过问”[7]。

（三）深化改革阶段（1978—2012）：群众自治机制不断深化，监督机构普遍建立

随着改革的深入发展，农村社会环境发生了显著变化。1982年，村民委员会被写入《中华人民共和国宪法》，这明确了村级群众性自治组织的法律地位。但是这一时期，许多村干部特别是一些富裕村、城中村的干部权力明显增大，在涉及征地、拆迁、项目建设等问题时，有关部门需要依靠村干部帮助推进工作。如何加强对村级公共事务的规范和管理显得尤为迫切。

这一时期，村级权力监督的主要形式有：一是建立村级权力监督机构。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》对村民委员会的监督机制等内容进行了规定，要求“收支帐目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督”。2004年，浙江省金华市武义县后陈村建立了村务监督委员会，负责对村级村务、财务等实施监督。2010年，修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构。”此后，村务监督委员会在全国各村普遍设立。二是突出强调村务公开。1997年8月，民政部下发的《关于进一步建立健全村务公开制度深化农村村民自治工作的通知》，要求各地民政部门提高认识，加大对村务公开工作的指导力度。1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》提出：“村民委员会实行村务公开制度。”2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》进一步明确规定：“全面推进乡镇政务公开、村务公开和党务公开。”三是创新监督机制。制度的完善推进了村级权力监督的扩面提质，各地突出问题导向，相继探索出了一系列行之有效的民主监督形式。如：2002年，天津市蓟县开始探索试行《村“两委”班子履行职责承诺书》和《村民权利义务约定书》。该承诺书和约定书明确规定了村“两委”班子必须怎么办和群众可以做什么，实现了村干部和村民的双向约束和双向监督;2001年，中共温岭市委推进基层民主政治建设，组织和引导群众广泛参与对公共事务的决策、管理、监督，并把“民主恳谈”引入乡镇人代会的预算审查、监督过程。

（四）全面创新阶段（2012至今）：党的领导不断强化，监督体系基本形成

党的十八大以来，习近平总书记就推进全面从严治党向基层延伸作出一系列重要论述，多次强调要推进全面从严治党，必须做好抓基层、打基础的工作，这为村级权力监督提供了基本遵循。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，从定位、职责权限、监督范围、工作方式、管理组织等方面为村级权力监督指明了方向。

这一时期，村级权力监督的主要形式有：一是强化党的领导。《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》明确规定：“村务监督委员会的各项工作都要在黨的领导下进行。”以村务监督委员会诞生地——武义为例，其村务监督委员会主任100%由村党组织成员兼任。2019年，中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第七条规定：“农村经济组织、社会组织具备单独成立党组织条件的，根据工作需要，可以成立党组织，一般由所在村党组织或者乡镇党委领导。在跨村跨乡镇的经济组织、社会组织中成立的党组织，由批准其成立的上级党组织或者县级党委组织部门确定隶属关系。”这意味着村党组织全面领导隶属本村的各类组织和各项工作。二是建立立体化监督体系。2018年，《中华人民共和国监察法》出台，明确将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察范围。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出形成“全程实时、多方联网的监督体系”。这个部署既体现了中国共产党对建构村级权力监督体系的政治考量，也反映了村级权力监督体系在乡村治理体系中的重要地位。三是数字化监督平台的运用。随着数字化技术的普及，村庄借助电视、广播和网络开展监督较为普遍。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》提出：“推动党务、村务、财务网上公开，畅通社情民意。”2020年，农业农村部、中央网络安全和信息化委员会办公室印发的《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》明确提出：“逐步实现信息发布、民情收集、议事协商、公共服务等村级事务网上运行。”实践中各地也在积极探索，如：2014年，山东省寿光市在全市推行“网上阳光村务”监督平台;2019年，浙江省义乌市开通“村务清廉钉办”平台等，畅通了村民监督的渠道。

二、村级权力监督的演变逻辑

建党一百年来，随着中国共产党自身所处的历史方位的深刻变化，村级权力的监督在政党、国家和社会层面均发生了重大的历史性转变：推动村级权力监督从事前教育为主到以教育和制度并重的全过程监督，从国家政权的单一监督到多元系统性监督，从无序监督走向规范监督。

（一）政党向度：从宣传式教育向制度化约束转变

农村权力监督的发展，一个重要指向是要在党的领导下，深入推进基层民主自治，涵养山清水秀的基层政治生态。建党初期，新生政权将村级干部的权力滥用定性为“干部作风”问题，所以教育成为权力约束的主要形式。在人民公社时期，开展教育是运动型监督最为明显的特征。这一时期，虽然从国家层面制定了若干村级权力监督的政策，但都散落在各种具体制度之中，且由于制度和机制的不完善，其实际对村级权力的监督作用较为有限。改革开放后，各类监督制度渐成体系，党中央从全局视角对村务公开、民主管理和村务监督等进行了顶层设计，为深化村级权力监督提供了制度保障。特别是《中华人民共和国村民委员会组织法》对村级监督机制和监督结构进行了明确的界定，《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》等一系列配套制度的制定，体现了村级权力监督运用法治思维和制度规范基层权力运作的过程。

（二）国家向度：从单一性治理向系统性治理转变

土地革命胜利后，新生政权得以深入中国乡村社会内部。中华人民共和国成立后，在高度集权的计划经济体制下，国家层面从乡村汲取资源反哺城市，于是村级权力承担了国家下派的各项任务，普通村民权力运作空间被极度压缩。这一时期，村庄虽然建立了村级监察组织，但其作用发挥有限。税费改革后，随着农村经济社会的快速发展，资金、资产、资源在农村基层加速聚集，农村可调配的资源、资金日渐增多，村干部手中的权力也越来越大，农村基层的利益矛盾与冲突更加多元、复杂。这也促使党政部门采取廉政教育、财务审计、履责督查等方式约束村级权力。与此同时，农民的平等意识、监督意识、维权意识不断增强。各地结合实际自发创造出具有“草根性”的监督组织和监督机制，如：浙江省武义县的“村务监督委员会”、浙江省宁海县的“村级小微权力清单三十六条”等。政府持续不断完善村务监督制度。最终，这些创新上升为国家制度，实现了基层实践与顶层设计的良性互动。

（三）社会向度：从运动式参与向法治化参与转变

抗日战争初期，群众运动较为温和，且农民与干部地位上的平等使得农民的民主监督权力在形式上有了保障。但是，为应对抗战困难，巩固根据地，群众运动逐渐走上激进的阶级斗争模式[8]。在人民公社后期，针对基层出现的干部作风问题、腐化问题，国家通过向农村基层派驻工作队的形式对基层干部开展社会主义教育运动等群众运动，以揭发、教育、批判等方式监督基层干部的权力。“在相当长时间，中共的领导人认为这是由于反对革命的力量破坏及新兴精英的‘蜕化变质所引起的。为此，中共通过从外部派工作队的方式持续不断地开展政治运动加以整肃。”[9]这种政治式群众运动存在着盲目性、不可控性、缺乏规范性等缺陷。为了改变这一现状，村级群众自治组织建立并不断完善，村级权力监督逐渐超越以往运动式、功利化的“群众运动”，转向常态化、法治化的“群众路线”。各地通过实施民主恳谈会、民主听证会、民主议事会和民情沟通日等形式，主动组织、引导群众参与农村政策制定、实施、监督，将涉及村里公共利益的“人”“事”“财”作为监督对象，将监督贯穿于整个村庄公共事务管理的过程中，充分调动群众参与村级权力监督的积极性，畅通村民常态化行使民主权利的通道。

三、村级权力监督演变的经验启示

建党一百年来，村级权力监督在政党、国家和社会层面均取得了明显的成效。这些成效不仅体现在小微权力腐败案例的查处上，也体现在党的基层执政合法性的巩固和执政能力的提升上。在一百年来村级权力监督的艰辛探索实践中，中国共产党在监督村级权力运行方面积累了弥足珍贵的历史经验，为新时代创新村级权力监督体制机制提供了启示。

（一）坚持党的领导，着力巩固党的基层基础，发挥党对村级权力监督的政治引领作用

政党组织在乡村政治整合中发挥着重要的作用[10]。村级权力监督的演变伴随乡村社会结构的巨大变迁和党自身建设的发展。党组织作为乡村治理的核心主体，逐步嵌入乡村社会结构和社会行动中，巩固党的执政基础和引领社会治理。在村级组织体系中，党支部是领导核心，监委会是监督机构。只有坚持党的领导，才能保证村级权力监督朝着正确方向前进，才能保证权力有序行使。

新时代，加强村级权力监督的根本点在于：通过党建嵌入，发挥政党力量的政治资源、组织资源和党政资源等比较优势，使党的基层组织在乡村社会得到延伸和渗透。一是加强政治领导。加强对村级组织的领导，谋划村务监督发展方向、基本原则、重大政策，巩固发展好村党组织领导下的农村现代治理格局。二是加强组织领导。积极推进村党组织班子成员兼任村民委员会成员、村党组织副书记或分管纪检工作的成员兼任村务监督委员会主任，提高村民代表中的党员比例，从制度上保证党组织对基层各类组织的领导。三是加强工作领导。完善村级重大事务决策“五议两公开”机制，积极支持村务监督委员会依法行使职权，把基层党建和基层治理及规范村级运行结合起来，不断夯实基层基础。

（二）坚持以人民为中心，着力贯彻党的群众路线，发挥群众在监督中的主体作用

毛泽东曾多次强调“让人民来监督政府”。党的十九大报告中，习近平总书记强调“让人民监督权力”。人民群众亦是村级权力监督的主体，但依靠人民群众并不等同于一定要发动群众运动。改革开放前，群众运动成为村级权力监督的主要形式之一，并长期被纳入“以阶级斗争为纲”的轨道，这种做法曾使农村经济、社会为此付出了沉重代价。改革开放后，村级权力监督的历史演变展示了群众对自身利益的关注、对法律赋予监督权的行使、对村级治理现代化的探索实践，是基层群众首创精神的集中体现。特别是党的十八大以来，党领导并带动群众共同参与村级权力监督，形成了党领导下的利益协调机制，打造了共建共治共享的乡村治理格局。

新时代，加强村级权力监督的关键点在于：提振村民对权力监督和乡村治理的信心，提升他们对权力监督的关注度、参与度，强化利益相关性和组织化程度，实现农民对农村的身份回归、利益回归和情感回归。具体而言，一是要通过监督方式方法的创新拓展使村级公共产品、公共服务、公共决策供给与村民参与有机结合，增强村民的获得感，从根本上提高村民自愿参与监督的积极性。二是要增强村级权力监督组织成员的监督能力。突出政治标准，鼓励乡镇以购买服务的方式引导专业人员进入村务监督委员会队伍。针对不同村的特点，精准配备民情监督员，增强群众监督力量。三是要保障和落实群众的监督权，规范集体资产、农民建房、干部报酬、财务收支管理等村务工作，满足人民群众在民主、法治、公平、正义等方面的新期待，把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中。

（三）坚持综合监督，着力健全村级权力运行体系，搭建立体监督网络

村级权力监督不断演进的内在驱动力来自基层党委政府和乡村社会对村庄有效治理的共同诉求，破解权力不对称和信息不对称下的“信任危机”。从“结构”视域下的权力监督与制约理论来看，村级小微权力监督系统实现了从党的一元监督到“书记-主任”二元制约，再到多元监督的权力配置之结构转换，监督系统内部权力结构的转换必然引起监督系统的重新构建。历史经验也证明，随着农村社会的快速变迁和原子化程度不断加深，完全依靠村级内生力量实现有效监督显然是不现实的，而是需要国家进一步整合权力，为有效监督提供条件，从而实现农村治理有效。

新时代，加强村级权力监督的着力点在于：理顺村级组织之间的关系和权力运行机制，实行监督力量的系统整合，规范村级权力的有序运行，推动监督机制的上下贯通。一是整合监督力量。构建纪检监察监督、“第一书记”监督、村务监督委员会监督和村民群众监督的高效融合体系。优化村级班子结构，全面推行村务监督委员会与村级纪检组织、村经济合作社监督委员会的合署运作。二是规范村级权力运行。制定“小微权力”清单，绘制村级重大事项决策流程图。严格执行村级重大事项决策“五议两公开”制度，推行村级事务票决机制，实行村级重大事项提级管理。三是创新监督方式。运用村级权力智慧监督系统，突破传统监督形态，对村级权力监督组织“赋能”、对村民“赋权”，为村民监督权的实现提供可能和技术支持，进而使村级治理走向“以民为本”的治理转型之路。

（四）坚持法治思维，着力推进村级权力监督的制度建设，建立健全监督机制

加强制度建设，形成完善有效的监督机制，是强化权力监督的根本途径。改革开放以前，村级权力监督注重从思想道德上加强对人的教育和“改造”，忽视从制度上强化对权力的规制和约束，这导致监督出现随意性甚至破坏性。只有作出规范的刚性制度安排，把权力运行纳入法治轨道，才能保证村级权力监督的稳定性、连续性和有效性。

新时代，加强村级权力监督的支撑点在于：突出用制度管权、管事、管人，着力把村级权力关进制度的笼子，把厉行法治作为治本之策，围绕授权、用权、制权等环节，完善决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。一是在用制度管权上，明确村级权力事项内容、实施主体、权力依据及操作流程，进一步健全“小微权力”规范运行体系。二是在按制度办事上，总结、提炼村级权力监督的经验做法，构建包含监督内容、监督方式、监督流程等要素在内的村務监督标准体系。加强对村级决策事务运行的事前、事中、事后监督，健全村级重大事项纠偏机制，建立村干部廉情评价体系，进一步完善监督制衡机制。三是在靠制度管人上，围绕村务监督委员会成员的考核、保障、退出机制等方面，着力形成相互配套、相互衔接的激励体系。各项村务监督制度有机联结成一个科学完整的闭合系统，以此保障整个监督工作的良性运作，有效实现制度对权力的规制功能。

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