检察机关服务供给侧结构性改革的路径探索

文 伟 王帮元

（海南省人民检察院第二分院，海南 儋州 571700）

一、供给侧结构性改革概述

（一）供给侧结构性改革概念的提出

2015年11月10日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议时强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧的结构性改革，着力提高供给体系的质量和效率，增强经济持续增长的动力，推动我国社会生产水平实现整体跃升。供给侧结构性改革的概念正式提出后，迅速成为国家的最高决策，贯彻于国家重要经济政策之中。党的十九大报告指出将在深化供给侧结构性改革上进一步加大改革力度，十九届五中全会关于“十四五规划”的内容中对供给侧结构性改革作了进一步部署和要求，供给侧结构性改革在未来较长时间内仍是我国经济政策的主线。

（二）供给侧结构性改革的涵义

对于什么是供给侧结构性改革，社会上尤其是经济学界有诸多认识。概言之，供给侧结构性改革，就是以改革的方法，对经济结构进行调整，增加有效供给，提高供给的质量和效益，适应发展变化的市场需求，进而拉动经济持续增长的经济政策。当前我国供给侧结构性改革的主要举措是“三去一降一补”，即：去产能、去库存、去杠杆，去供给侧的过剩，去掉无效的供给；降低生产成本，补短板，大力发展高新技术产业。

供给侧结构性改革作为一个新的经济政策，主要是区别于旧的以需求为着眼点的经济政策而言。供给侧结构性改革更加注重技术进步和创新，以技术创新推动供给水平的提高；供给侧结构性改革强调经济的长期可持续的发展，很多政策都是非常长期的政策；供给侧结构性改革强调充分发挥市场的决定性的作用，强调激发企业和民众的积极性和创造性，激发市场的活力；供给侧结构性改革非常重视法律制度的建设，产权制度的建设，特别是知识产权制度的建设。通过优化各个主体之间的责权利的关系，来化解深层次的矛盾，促进经济持续健康发展。

二、检察机关服务供给侧结构性改革的理论定位

（一）检察机关服务供给侧结构性改革的职责定位

检察权是法律监督权，主要是对国家公权力的监督，限制国家权力的违法滥用，进而达到维护社会公平正义的目的。供给侧结构性改革的一个非常重要的内容就是放松管制，减少行政审批，让企业能够更有积极性、更有效率地进行投资。同时，供给侧结构性改革非常强调减税，降低企业和民众生产经营和科技创新的成本，从而更好地促进供给。放松管制的要求与检察机关对公权力的监督性质具有趋同的权力运行向度。检察机关服务供给侧改革的职责主要就在于监督政府权力的依法行使，将政府职能真正转变到监管、服务上来，转变到为供给侧的市场主体营造公平有序的市场环境上来。

（二）检察机关服务供给侧结构性改革的价值定位

检察权以保障和维护公民权利为价值取向。供给侧结构性改革就是要激发企业等市场主体的创新意识，以科技创新发展生产力，提供优质高效供给产品，满足消费需求，适应市场变化。供给侧结构性改革要求尊重市场主体的独立地位，保护市场主体的合法权益，这与检察机关保护公民权利的使命具有相同的价值追求。检察机关服务供给侧结构性改革，就要进一步把维护市场主体独立的社会地位、平等的竞争机会、合法的经营权益作为价值追求，特别是要保护企业自主的知识产权和产品品牌。同时，供给侧结构性改革会促进商品生产技术更新换代和服务业管理水平提升，对原有的就业结构会形成冲击，检察机关也要积极维护劳动者的合法权益，维护社会的公平正义。

（三）检察机关服务供给侧结构性改革的目标定位

供给侧结构性改革已经上升为国家最高决策，全国各地各行业各类市场主体，都必须按照党中央的统一部署参与这项改革，以努力实现中国经济增长方式转变。去产能、去库存、去杠杆，也是统一普遍的要求，执行过程中严禁各地“搞博弈”，“看谁撑得久”，别人“去”我先不“去”，消极抵抗“三去”的政策要求。保持国家政令统一、形成合理市场结构的要求与检察机关维护法律的统一实施的目标具有相同的原理。服务于党和国家的中心工作，是检察机关发挥职能作用的着力点和切入点。检察机关服务供给侧结构性改革，目标就在于促使中央政令得到统一实施，进而形成合理的市场结构。

（四）检察机关服务供给侧结构性改革的手段定位

供给侧结构性改革就是要进一步发挥市场对资源配置的决定性作用，建立按市场规则运行的经济体系。要释放市场主体的创造活力，就需要加大制度创新力度，为激发市场主体的能动作用提供坚实的法治基础。供给侧结构性改革注重法律制度建设与检察机关依法监督法律制度实施的实践具有相同的法治逻辑。检察机关服务供给侧结构性改革中，主要的手段也就是以法律为依据，采用法律的手段，启动法律程序纠正违法行为，追究法律责任，实现法治的规范性要求，促进市场经济法律制度的统一实施和不断完善。

三、检察机关服务供给侧结构性改革的理念更新

（一）增强创新监督意识，多元化解矛盾

供给侧结构性改革是转变经济发展方式的政策选择，提高供给质量必然要求提高生产的技术含量和管理的科学水平，创新意识是贯穿于供给侧改革的核心理念。新的生产方式和管理模式，必然外化为社会关系的新型化和矛盾纠纷的复杂化。矛盾纠纷的化解涉及生产者、投资者的合法权益和投资环境的保护。检察机关作为社会公平正义的维护者，也是化解社会矛盾纠纷的主体之一。为了有效化解矛盾纠纷，检察机关不能机械办案，而是要增强创新意识，创新检察监督方法，善于利用有益的社会力量，在坚持法治原则的基础上，充分与调解组织、仲裁机构、行业协会等社会组织建立协作机制，多元化促进矛盾纠纷的化解。

（二）树立协商执法理念，提高工作效率

从经济发展角度来看，协商性行政执法体制在面对行政纠纷时首先做的并不是动用强大的国家机器，而是与相对人进行协商，相对人也减少了许多对国家的恐惧，愿意接受行政主体的协商，双方在和谐的氛围中解决行政纠纷，节省了相当大一笔不必要的开支，也减少了很多矛盾。①曲光毅：《论上海自贸区行政执法体制的创新—以协商性行政执法体制为视角》，《经济观察》，2015。协商性的执法方式对检察机关很有借鉴意义。供给侧结构性改革首要目的在于促进经济发展，生产投资者是这项改革中的主体，而政府部门是这项改革的主导者和服务者。改革中的纠纷会有很强的政策性，也势必会对经济成效有一定的影响。检察机关在处理违法事件中，需要考虑政策效果和经济效果多一点。与生产投资者和政府部门做好沟通和协商，全面准确把握违法事件的性质和影响，以便于妥善处理法律纠纷，将违法行为对改革的不利影响降到最低。实行协商式的检察执法理念，在检察环节让冲突各方平等参与纠纷解决过程，妥善征询相关领域专业人士的意见，将提高检察机关办案的效率和效果。

（三）树立刚柔并济监督理念，提高监督效果

供给侧结构性改革目的在于使经济结构更合理、供给更有效、产品更优质，是政府干预经济的重要方式，是促进我国社会主义市场经济繁荣发展的重要途径，是满足人民群众对美好生活需求的有效方法。供给侧结构性改革不仅要立足于国内经济形势，还要充分考虑国际经济格局的发展变化。检察机关服务于供给侧改革，就要给经济改革提供良好的法治保障，将检察监督渗透于经济改革活动之中。检察监督不仅要依据国家的法律，还要充分考虑政策性规定以及相关的国际性规则。监督理念上也要更新，不能坚持追求刚性监督的思维定式，还要学会和监督对象和谐互动，掌握经济活动的规律，实行柔性的监督，使检察监督意见符合经济工作实际，服务经济政策需要。对于发现违法现象，检察机关要及时与政府部门和涉案主体进行充分协商交流，避免因为政策理解不一致而启动监督程序，浪费司法执法资源，确保监督的准确性。通过与监督对象的沟通，特别是行政执法机关的沟通，更能了解监督客体的行政行为是否存在监督的必要性，通过沟通也使得行政执法机关充分考虑检察机关的意见，作出的监督决定更容易被接受。

（四）增强主动监督理念，参与改革进程

供给侧结构性改革是一项长期的经济政策，随着经济形势的变化会相机抉择实行具体的改革措施。供给侧结构性改革是对经济结构直接的深层次调整，其影响远大于一直以来以刺激需求为主要方式的改革，因而供给侧结构性改革更需要考虑政策的稳妥性和适当性。供给侧结构性改革需要建立政策措施的规划制定、贯彻实施、跟踪问效和反馈完善的有效机制。供给侧结构性改革需要所有国家机关和社会力量的广泛参与，特别是要发挥人民代表大会对政策制定的准确授权和政策实施的及时评价作用。检察机关是国家的法律监督机关，是人民代表大会法律监督的具体化方式。检察机关要改变一直以来以事后监督为主的监督方式，要增强主动监督意识，积极参与改革进程，从政策制定到实施进行全程跟踪，适时提出检察监督意见。检察监督要发挥作为人大的法律监督具体化方式的优势，将违法的政策及不当的执行在必要时提交人民代表大会及其常委会决定，增强检察监督的权威和实效。主动监督方式的转变也需要检察监督能力的提升，检察监督不局限于既成法律文本，更要关注包括经济运行规律在内的现实中的法。

四、检察机关服务供给侧结构性改革的内容和方式

（一）推动法治政府建设，促进政府职能转变

1.助力法治政府的建设

供给侧结构性改革中，政府权力的影响仍然是无处不在。简政放权、制作权力清单，是本届政府既定的工作方针。政府与市场权限的合理界定，需要借助法治的方式予以明确。检察机关在执法办案、履行职责过程中，可以对政府权力的行使状况开展信息收集和调查研究，为法治政府的建设提供立法建议，早日实现“法无授权不得为、法定职责必须为”的法治政府状态。

2.纠正政府不当行为

政府对市场干预的减轻，同时要加强对市场秩序的维护，对市场行为的监管，特别是要加大对假冒伪劣产品的打击力度，这样才能保障市场健康的发展，保证企业提供优质的供给产品。供给侧主体也需要政府的监管和服务，比如农业供给侧改革中农村土地产权的确定，旅游供给侧的环境保护等都离不开政府的积极作为。对于政府应该履行的监管和服务职能，检察机关的监督职能一方面是对严重违法的职务犯罪行为提起公诉；另一方面对一般违法行为，可以积极督促行政机关履职，对不作为、乱作为的情况通过发检察建议的方式予以纠正。

3.监督公共服务质量

政府是公共服务产品的提供者，如教育、医疗、卫生、文化、体育等等。关于公共产品供给侧结构性改革的问题，凡是可以不用政府举办的公共产品，都可以交由市场来举办，凡是可以普遍购买的公共服务产品，就一定要通过购买来实现。①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过。检察机关对于政府提供公共服务的监督，一方面是监督其工作人员不廉洁、不依法办事的行为，通过执法办案来予以纠正处理；另一方面也是协助，检察机关利用办案的权力以及社会的信任，协助行政部门弥补职能上的不足、克服工作中的障碍。

（二）保护企业的自主经营权，促进产业结构优化

1.加强对重点产业和重大建设项目的司法保护

重点产业和重大建设项目是经济发展的引擎，抓好重点产业和重大建设项目是各地发展经济的关键。比如，海南的产业结构还很不合理，亟需发展高新技术类产业，把海南优美的环境和高科技的产业结合起来，促进海南特区经济的腾飞。海南省委省政府确定了互联网等12个重点产业的发展规划①《棋眼落子盘活全局海南精心谋划着力推动12个重点产业发展》，《海南日报》2015年6月26日第2版。，检察机关要围绕这些重点产业及其重大建设项目，做好法律服务工作，重点打击严重阻碍产业升级、影响项目建设质量的贪污、挪用公款、私分国有资产及受贿行贿犯罪，筑牢经济发展基础，促进产业结构优化。

2.依法保障和促进非公有制经济健康发展

非公有制经济是社会主义市场经济体制的重要组成部分，较于公有制经济有历史遗留问题少、发展体制机制灵活等优势，在供给侧结构性改革中，非公有制经济的充分发展对于调整产业结构、促进经济转型升级有着重要意义。检察机关要依法惩治侵害非公企业及非公经济人士人身权、财产权、知识产权的刑事犯罪，依法追究国家工作人员利用职权侵害企业合法利益的犯罪，营造有利于非公经济依法创业的政商环境。

3.准确把握政策法律界限处理涉企案件

法律总有保守的倾向，改革总有突破常规的事例。供给侧结构性改革过程中，允许新生事物的出现，也允许合理的试错行为。检察机关在处理涉企案件时，要准确把握政策法律的界限，严格区分执行和利用国家政策中发生的偏差与钻改革空子实施犯罪的界限，慎重采取强制性措施，最大限度减少对企业正常生产经营活动的不利影响。对于法律没有规定，政策也不明确的经营行为和商事现象，如果没有明显社会危害的，也要坚持权力的谦抑性原则，持宽容的态度，容许新事物的发展成长。

（三）完善知识产权的保护制度，释放创业创新潜能

1.积极维护知识产权法律的正确实施

供给侧结构性改革要求通过创新创业，激发企业活力，达到调整产业结构，提高产品质量的目的。知识产权是创新成果的法权形态，知识产权的保护关系到科技创新的成败。知识产权的法律非常广泛，民事、行政、刑事法律中均有大量涉及知识产权的相关内容。知识产权法律的更新往往跟不上科技创新的速度。知识产权法律专业性强，法律实务工作者往往难以准确理解和使用。检察机关作为法律监督机关，在维护法律统一正确实施的过程中，要更加关注知识产权法律的实施，并积极发挥司法的能动性，促进知识产权法律的日益完善。

2.建立专业的知识产权办案机构

知识产权法律的专业性强，必须要有专业的人才专门处理这类案件。法院系统已经在建立专业的知识产权法庭，检察机关办理的知识产权类案件分散在不同的业务部门，可以尝试打破现在业务条线划分，设立专业的知识产权检察部门，统一办理各类涉及知识产权的案件。可以根据经济发展状况和知识产权纠纷案件数量，合理设置集中的知识产权办案机构，一定程度上与跨行政区划的检察机关改革相融合，优化知识产权类案件的办理机制，提高知识产权案件的办理水平，为科技创新提供有效的检察保障。

3.加强对知识产权执法的监督

行政执法权在社会管理中居于主导、优先地位，知识产权执法是对知识产权最有效、最直接的保护。但是知识产权执法中还存在不规范、不及时、不合法等现象，检察机关应该加强对知识产权执法行为的监督，对行政不作为、乱作为情况也要及时监督纠正。忠实履行检察监督职能，通过对各种知识产权执法行为的违法、不当采取监督措施，促进知识产权执法部门积极履行职责，提高知识产权行政执法水平，营造良好的创业创新氛围。

（四）维护职工的合法权益，促进社会的公平正义

1.积极维护下岗分流职工权益

经济转型升级、产业结构调整，特别是在当前的“去产能”过程中，不可避免地有一些企业需要“关、停、并、转”，而部分职工不可避免地面临失去原有工作的危机，且这些职工已经为其奉献了人生中最宝贵的青春。供给侧结构性改革中绝不能发生有违社会公平正义的事，充分保障下岗职工的合法权益是包括企业在内的社会各界的义务。检察机关也要通过执法办案积极维护下岗分流职工权益，对于发生纠纷没有得到合理解决的，要监督有关部门或者法院合法解决纠纷，发现法院判决错误的要坚决予以抗诉纠正，充分维护下岗职工的合法权益。

2.结合办案帮助企业完善管理制度

追求利润是商人的天性，也是企业发展的动力所在。完善的管理制度是企业健康发展的条件，承担相应的社会责任也是企业应尽的义务。目前还存在很多企业不与职工签订劳动合同、不缴纳社会保险费用、不保障劳动者的休息权利等问题，特别是农民工的权益没有依法得到保障。这一方面侵犯了职工的合法权益，另一方面也给企业的正常经营发展埋下了隐患。检察机关在办理案件中，发现企业管理制度不完善、不积极承担社会义务的情况，要及时提醒纠正，通过发检察建议帮助企业完善管理制度。情节严重的，要向劳动社会保障部门移送，由主管机关作出行政处理。

3.送法进企，主动供给法律服务

供给侧结构性改革是在坚持社会主义基本制度、社会主义基本价值观念下的改革，改革的最终目标是实现社会的共同富裕。检察机关作为社会公平正义的维护者，要时刻关注与企业相比处于弱势地位的劳动职工的合法权益。送法进企，为劳动职工提供法律服务，是供给侧结构性改革思维在检察工作中的具体体现和运用。检察机关不是等到职工权益受到损害才提供服务，而是要主动供给法律服务，帮助其依法维护自身的权益。

结语

供给侧结构性改革是国家的一项重要经济政策，检察机关作为国家法律监督机关，似乎与该项经济政策没有直接的职责关联。但是供给侧结构性改革将促进我国经济结构的转型升级和高质量发展，也将影响到社会经济生活的方方面面。检察机关作为党领导下的国家政权机关，也要积极服务于国家经济建设大局。市场主体是公民从事经济活动时的身份形式或组织形式，市场规则法治化才有利于市场主体的权益保护。检察机关从维护市场主体权益的价值立场出发，将能发现服务供给侧结构性改革的切入点和着力点，为供给侧结构性改革做好法治保障。服务供给侧结构性改革也将促进检察监督理念的转变和检察监督方式的创新，有助于促进检察机关更好地履行法律监督职责，在实现中华民族伟大复兴的中国梦中体现检察担当和作为。