东北地区经济协同立法可行性研究*

周福键，陈文华

1.广东培正学院法学院；2.广东培正学院

一、东北地区的现状

首先在这里需要明确东北地区的范围，东北地区所涵盖的范围应该以2010年所提出的为准，东北地区除了东北三省还应将内蒙古东部地区容纳进来。这些地区不单单是在地理上与东北三省相邻，在资源分配上，内蒙古东部地区拥有大量的煤炭资源，而且这些煤炭资源与东北地区相比更为优质、产量更大，而且对环境影响较小，符合可持续发展的理念。至于东北地区的立法问题，并不是指以往的一个区域某部法律的问题，而是省与省之间、地区和地区之间，因地区文化类似资源分布不均而结盟的立法问题。这些立法，并不单单是指类似于美联邦、欧盟成立时的法律，还可以理解为在正式结盟之后，由整个东北地区为了更好地管理和协作而补充的其他条款。不过这里的立法问题，仅仅是狭义的立法，就单单指经济结盟之法，仅仅是经济上和资源利用上的结盟，而不包括政治上的结盟。盟友之间只是讲究交易利益，还会在省内的资源分配和调动方面，稍微地放一下手，为合作打造便利条件，以寻求更好地合作。

其实，早在2006年的时候，东北三省就提出了“立法协作”这一概念。起初是为了解决车辆跨省“外逃”事件而提出的一个构思。这一构思也符合2003年的时候所提出的东北振兴理念，值得赞赏的是该想法是得到了三省人大的赞同，而且还有一个重要的实施例子—黑龙江的《行政许可监督条例（讨论稿）》就是根据《东北三省立法协作框架协议》而制定的。可惜的是，这一美好的构思在后来就没有下文了，只是“昙花一现”。虽然得到了人大的支持，但却没有及时通过地方立法将成果固定下来。

除此之外，还有三个比较重要的原因。第一，因为这是前无古人的想法，很多地方都没有这一做法，这就需要东北地区自己摸索，没有任何的经验可以参考。而且中央政府也没有相关政策对此支持，所以最后也就不了了之。第二，地方权限有限，这是属于跨省的立法，在我国的法律体系里，只有两种法律规范可以跨地域立法，那就是全国人大及其常委会和国务院，而且这一立法范围也是属于全国的，目前还没有跨地域的立法活动。由此可见，省级人大面对这一跨地区的立法是没有权限的，对于该立法协作可以做的事情只能是支持却没有权力将该协议变成协议。因此，对于经济区域的联盟，跨省的地区是无法真正做到紧密结盟，并且只能以一份没有多大约束力的行政文件作为约束，又因为各自为政的关系，该行政文件只要超出省的范围，作用也就微乎其微了。最后只能说是一个君子之约，即使这位“君子”是政府，在这个注重经济的环境下，也不能仅仅靠诚信管理整个东北地区。这是因为涉及最根本的利益分配、行政许可等复杂的问题。这就更说明地方立法的重要性。

如果上述的论述正确，那我们就得知，每一次大宗交易，都会有一个新的合同或者合作协议。根据私法自治原则，这些合同都只能约束双方主体并且具有一定的保密性，也无法提供给其他地区参考。综上所述，2006年所提出的“立法协作”理念，也就胎死腹中。

既然立法协作早已提出，那么就可以在此基础上结合世界主流和发展的要点，对此提出新的理念。立法协作是整个东北地区经济发展的协议，而这份协议就是立法，具有法律上的效力。而协议的具体内容是矿产资源、人才资源、经济收入等资源都涵盖进来，秉持着凡是可以利用的、对本地区有利的都是资源这一理念，勾画出新的东北地区内部资源的调动和协调发展。

但是，这并非是通过法律搞独立，而是通过法律的形式将这一重大的改革变得有法可依，也可以说是通过法律的形式将区域内的资源整合起来，再大力发展。

二、东北地区经济立法的可行性

目前是最适合对区域立法进行改革的时间点，因为这已经不是2006年所处的年代，各省的发展早已不是局限于省内合作协调发展，而是需要更广泛的合作。再者，国家早已提出依法治国的理念，现在更要有法可依。十八届三中全会习近平总书记提出，凡属重大的改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。因此，区域立法的呼声符合现在的政策。

首先，从政策上来看，中央一直关注东北老工业基地的发展问题。2018年9月下旬，习近平总书记对东北振兴问题提出了新的要求，要在改革区域上面多下功夫，提出了“东北振兴十大比喻”。[1]为了更好地激发某一经济领域的发展动力，是需要通过自身的改革，释放出更大的动力的。而要改革就离不开立法活动，改革并不能仅仅依靠行政手段，而是需要上升到法律层面。注重发挥立法在深化改革进程中的引领和推动作用。[2]只有如此，执法部门在执法过程中才有法可依；只有如此，在改革过程中才能大刀阔斧，有法律依据；也只有如此，才可以更好地巩固改革成果，以免发生法律纠纷，而无法可依。

其次，各省的发展，早已离不开某一地区的经济盟友的帮助，而目光早已不限于省内，而是扩展到全国，甚至是世界各国。为了得到更好的发展，早已和其他地区共同参与合作项目，通过项目合作，将共同的利益“绑”在一起。或者通过税收减免的方式，鼓励高新技术企业落户和吸引外资。这些都是资源，有资源就可以发展本省或者该地域的经济，所以现在的竞争，本质上就是资源的利用和资源的调动问题。而全国早就出现了八大经济圈和各城市群体。例如长三角经济圈、东北经济圈、珠三角经济圈和中原城市群等经济协作区域，这是“十二五”计划所确定下来的成果。经过长时间的实践，也理应有相关的法律出台，这也符合我国十八大所提出的“实践发展永无止境，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。”[3]

最后，立法活动是一个庞大复杂的工程，如果一开始就得不到群众的支持，那么这部法律就是一个败笔，不会得到大多数群众的认可，按照亚里士多德的定义，这并不是一部良法。早在2006年的时候，就已经得到当地人大的支持，这也反映出立法协作是得到大部分人认可的。由此可见，这一合作协议，是符合当地人民的利益的。

另一方面，东北曾经被伪满洲国统治，也就是日本的殖民地，这里曾多灾多难。现阶段看来，东北地区的民族主要有汉族、蒙古族、满族和朝鲜族。虽然体现的是多民族其乐融融的局面，但熟悉中国历史的人都知道，东北地区在古中国属于少数民族所在的区域，因此不少文化习俗都是属于少数民族的。在经过漫长的岁月之后，才形成如今民族大团结的局面，但是在此时间段内，各民族文化相融是不可避免的。东北三省因为资源丰富，打下了牢固的重工业基础。其实，东北地区的发展和未来利益，只有当地的群众才得知其内在的利弊。这也是区域经济立法的好处，可以充分体现某一族群或者地区群众的利益。

在发展层面上，其实各省都有自身的问题，东北地区的缓慢衰落，除了资源的日益枯竭的和产业结构老化问题，还有一个问题，就是当地民风的问题。如果没有一部可以体现当地人利益的法律，东北地区的振兴问题，可能会力不从心。东北地区和全国各地略有不同，从称呼上，绝大部分的省份，都是称呼自己为某一省或者直辖市的人，就像是河南人、广东人、福建人等等，唯独东北人不会称呼自己是某某省的人。那是因为当地人对“东北”两字的认同度远远高于自己所在的省份。也就是首先会对自己是“东北人”有认同感，其次才是对省籍的认同。而区域立法，更是将“东北特色”以法律的形式固定下来，从而增强凝聚力更好地发展经济。

综上所述，东北地区的区域立法问题，在政策、经济、文化等方面已具备了一定的条件。而且在实施和适用方面，会得到当地民众和地方人大的支持。

三、东北地区经济立法的必要性

区域立法，是为某一区域在产业发展、经济调控、资源调配以及在经济发展过程中出现问题而预设的法律制度。通过立法活动，目的在于使某一地域内的省与省之间或者省与市之间进行紧密合作，并将这种合作关系通过法律制度规范化。以此完善市场机制和弥补市场缺陷，合理地调动各种资源，实现经济的增长和社会生态文明的可持续发展。东北地区作为一个老工业基地，资源虽然种类多，但在分布上却不均，只能通过省与省的合作，有限度地调动资源。例如东北地区的教育资源，大多分布在中南部，而北部和东部就较少。

四、东北地区经济立法制度建议

东北地区的经济区域立法，目前主要有一个重要障碍，只要解决了这个问题，才可以部署下一步的行动。在我国很少将几个省或者几个城市视为一个地区，虽然有所谓的经济圈和城市群，但那只是在政策上的称呼。而省市的立法权都是有地域限制的，要想跨省立法，只能通过全国人大的授权，地方人大才可以有权和其他省份或者城市进行基于经济上的互助的联盟立法。除此之外，还可以由全国人大直接对某一地区的经济联盟立法进行认可或者制定相关的法律法规。个人认为第一种方法是最为可取的，有以下理由：

第一，专业性更强。如果是由全国人大为某一地区进行立法，那么根据立法程序的要求，就是由全国人大的专业委员会和专家对该法律进行调研、起草、审核，最后由全国人大投票表决方可通过。这样的做法对区域立法是不大有利的，主要是起草委员会首先要对该区域进行调研了解，每个人对调研的结果都会有不一样的看法，据上述所说，只有东北地区的群众才知该立法是好是坏，对自己有什么有利的地方，而且也只有当地人才知道自己的不足和缺陷，知道自己的文化习俗。

第二，操作性更强。全国性立法与地方立法相比，效力的确更高，但是就规范化的细致性和具体性而言，却比不上地方性立法。换句话而言，同一部门法，在具体执行上，该如何行使？地方立法是在遵循全国人大制定的法律之下，根据地区的实际情况设立具体的做法和标准。如全国人大制定的《行政许可法》，而每个地区都有制定出XX省《行政许可监督法》作为具体的依据。在实施中，都是以地方立法和全国性立法作为标准去执行的。因此，由全国人大授权地方人大这一权力，那么区域立法操作性会更强。

第三，灵活性更大。当地人民的利益应该得到更好地保护，而当地群众深知该地域的利弊。地方人大在立法时，也会征求当地群众的意见，可以更好地结合地方实际情况，特意针对本地所面临的难题，进行立法。立法的灵活性表现在两个层面。其一，就是地方立法的选题具有高度的灵活性，特别是地方的自主性和一些试验性的立法项目，进一步探究该法的合法性和可行性。另一层面，所有的地方立法都要遵循中央立法，并以中央立法作为原则，也有一些中央立法对地方立法是有授权的，那么地方立法就会在其法律条文中体现出“地方特色”，实际上地方立法就是中央立法在本地区的体现。[4]至于区域立法更是起到很好的过渡作用。因此，经全国人大授权的地方人大，在实践中灵活性更大，也可以针对地区进行立法试验，相比之全国人大的立法，省去了不少成本，而且执行效率也将会大大提升。

由此可见，地方人大在得到授权之后，在有权力设立省与省之间的结盟之法时，将会更加按照实际情况进行规划，而且这更加会体现出一个地区的群众的利益，从而得到切实的保护。