从基层法院视角看人民陪审制度的施行

如东县人民法院 朱啸轩

2018年4月27日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国人民陪审员法》，这是我国第一部关于人民陪审制度的法律，这部法律的出台对于保障公民民主权利、推进司法民主发挥了积极的作用，但是在至今三年多的施行过程中，仍然存在一定的问题，使得人民陪审制度流于形式，与立法的本意存在一定的偏差。本文着重探讨基层法院人民陪审制度适用过程中存在的问题，并就如何完善陪审制度提出一些浅见。

一、人民陪审制度的起源与发展

人民陪审制度是指人民法院审判案件时,吸收普通公民作为陪审员陪审，与法官一起审判案件的一种司法制度。设立陪审制度的初衷是为了让普通民众参与到司法过程中，体现司法民主、公正，保障司法廉洁。人民陪审制度最早起源于古希腊的城邦制，是古希腊民主政治的产物，而现代陪审制度起源于英国，通常在审判过程中设立陪审团，广泛运用于民事领域。在不断的发展中，陪审制度逐渐形成两种模式，一种是陪审团模式：主要在英国、美国等英美法系国家适用，另一种为参审模式，主要适用于大陆法系国家。我国的陪审制度参考了大陆法系的参审模式，最早出现在清末沈家本编订的《大清民事刑事诉讼法》中。中华人民共和国成立后，在中国人民政治协商会议共同纲领及1954年宪法中均明确规定了陪审制度，但一直没有编订专门的陪审制度法律，2004年最高法院出台了《关于完善人民陪审制度的决定》，对陪审制运行过程中出现的问题进行完善，2018年颁布了中华人民共和国第一部人民陪审员法，从立法层面首次确认了人民陪审制度，明确地赋予人民陪审员和法官同等的权利，对于人民陪审员的选任、权利和义务、陪审案件的类型等具体事项进行了明确，这部法律的出台标志着我国人民陪审制度正式扬帆起航，可以说是我国人民陪审制度发展史上的一次重大进步。

二、人民陪审制度在基层法院的适用现状

我国法院系统分为四级法院，基层法院是指区县或以下级法院，绝大部分案件都是由基层法院审理，自实施立案登记制以来，基层法院受理的案件数大幅上涨，审判人员明显不足，人民陪审制的适用对缓解基层法院办案压力起到了一定的作用。以笔者所在的地区为例，每年的案件数量在1万件以上，员额法官为53人，人大任命的陪审员有160人，略多于员额法官的3倍，人民陪审员参与的案件类型包括民事及刑事案件（行政案件实施集中管辖），参与的案件占全院案件的30%左右，根据法律规定，一审案件涉及群体、公共利益的，社会影响大的，案情复杂等情形的，可以由法官和陪审员组成合议庭，法院在审理过程中，简易程序的案件因被告下落不明、案情复杂等原因，在超过三个月后，原则上要转为适用普通程序，组成合议庭进行审理，合议庭可以由三名法官，也可以由法官和陪审员组成，司法改革后，由于案多人少的原因，在司法实践中一般是由一名审判员与两名陪审员组成合议庭进行审理，选择陪审员则由法官通过网上申请，由系统随机分配陪审员。客观地说，人民陪审制在实施中发挥了一定的积极作用，但与立法的构想和制度设计仍然有一定的差距。

三、人民陪审制度在适用过程中存在的问题

人民陪审员法从立法层面上确认了人民陪审制度，也对陪审制度中存在的问题进行了完善，但在司法实践中，仍然暴露出了一些问题，主要有以下几点：

（1）陪而不审、合而不议的现象依然突出，这一现象可以说是我国实施人民陪审制度以来一直存在的问题，也是制约人民陪审制度发展的桎梏，人民陪审员法的出台也没有能够完全解决这一问题。笔者认为，出现这一问题的主要原因并不在于陪审员法律知识的欠缺，而是制度运行偏离了立法目的，首先，陪审制度的价值没有得到充分的认同，这既包括陪审员也包括法官。在司法实践中，绝大多数陪审员参加的案件都是由法官选择，从法官的角度看，选择陪审员往往是因为简易程序审理时限不够，需要转为普通程序组成合议庭，因为缺乏足够的员额法官，法官助理又不能参加合议庭，在此情况下才需要陪审员参与审理，选择陪审员只是法官不得已所为。从陪审员的角度看，虽然法律规定，审判长要对案件涉及的事实认定及证据规则进行说明，但陪审员往往都是根据法院通知参加庭审，法官在庭前没有通知阅卷或者与其沟通案情，导致陪审员在庭审中无法准确了解案件，自然也就不会主动发表意见，而且法律作为一个专业性要求很高的专业，没有相关法律知识的陪审员在潜意识中会选择相信专业法官的意见，从而放弃自己的意见，导致陪而不审、合而不议现象的存在，与立法的初衷背道而驰。其次，法律规定人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除法律另有规定外，同法官有同等权利。因此，陪审员既需要参与庭审，也需要在庭审结束后与法官共同进行评议，并根据表决结果确定合议庭意见，但是这一规定显然与实践中的承办人负责制相冲突，同时如果案件按照陪审员的意见审理终结，一旦被认定为错案，那么承受责任的就是法官而不是陪审员，这也导致陪审员在合议时更多以法官的意见为准，不敢独立发表意见，这也导致人民陪审制度形同虚设。

（2）没有区分事实审与法律审，人民陪审员法规定，对于三人合议庭，人民陪审员对事实认定和法律适用发表意见，行使表决权。对于七人合议庭，只在事实认定进行表决，对法律适用不表决。这一规定实际上导致绝大多数案件人民陪审员都要既做事实认定，又进行法律适用认定，这与人民陪审的本意并不相符。陪审制度的本意在于让普通民众以朴素的观点去看待法律问题，把普通民众的善恶观念、是非观念带进审判过程，并以此对案件做出判断，因此各国对人民陪审员的选择均没有要求其具有法律知识，在此情况下，要求人民陪审员对法律适用进行表决，只能让陪审员感到无所适从，最后只能同意专业法官的意见，从而使得人民陪审失去意义，同时也造成我国诉讼审判中既存在一元审判组织，又包含了双重审判组织审判权力分离的形式，造成审判组织混乱。

（3）陪审员的权利与责任不清晰，人民陪审员作为合议庭的一员，具有与法官相同的权利，但在司法实践中陪审员往往是参加庭审，对于庭前的阅卷及庭后的评议，法院均极少通知陪审员参加，使得人民陪审员沦为庭审的“装饰”。同时，人民陪审员除退休人员外，大多是兼职参加，有其本职工作，往往在参加庭审前还需要与所在单位沟通，经常有陪审员与笔者沟通，反映参加庭审与单位工作有冲突，导致无法参加庭审。陪审员参加庭审虽然有相应的补贴，但与其实际的支出仍然有差距，导致陪审员参与庭审的积极性不高。部分陪审员对自己的职责认识不清，人民陪审员作为司法民主的重要象征，在一定程度上体现了司法过程中的民众意志，部分陪审员认识不足，存在无故不到庭参加庭审或者将个人私事凌驾于庭审之上的情况，笔者多次遇到此类事件，有时一个案件需要更换几个陪审员，大大增加了法院的工作量，降低了案件审理的效率，也没有能够让当事人感受到司法民主，反而对陪审制度颇有微词，还有部分陪审员即使参加庭审也不发表意见，把参加庭审看成是一项任务，以完成任务为目的，放弃了自身拥有的权利，使得陪审制度沦为空谈。

（4）人民陪审员的任期过长。人民陪审员法规定，人民陪审员的任期为五年，一般不得连任，笔者认为，法律规定的陪审员任期过长，不利于体现司法民主及发挥司法监督的作用。首先，易造成陪审员的专职化，人民陪审员不是法官，人民陪审员参与庭审是民众对司法活动进行监督最为直接、有效的方式，人民陪审员任期过长，长期与法官接触，容易与法院工作人员相互熟悉，既不利于司法监督，也使得陪审员在发表不同意见时碍于情面，不能将自身意见充分表达。其次，人民陪审员作为民众参与司法的重要途径，立法应当考虑通过这一制度让更多的民众参与进来，既有利于人民陪审员的流动，也可以让更多的民众参与到法治中来，使得司法民主的观念深入人心，在全社会营造支持人民陪审员依法行使审判监督职责的氛围，同时，人民陪审制度也是一次很好的全民普法宣传，应当把陪审团看成一所常设的免费学校，每个陪审员在这里根据律师的帮助、法官的指点而使自己精通了法律，因此应当考虑适当缩短人民陪审员的任期。

三、完善建议

（1）人民陪审制度在宪法中没有体现，作为根本大法的宪法具有最高的法律效力，是其他一切法律制定的前提和依据，但凡实施陪审制的国家都有其宪法依据，如1787年美国在宪法中将陪审制度确立下来，随后在1791年的宪法第六修正案中，将是否使用陪审团的权利赋予了当事人，其中第七条规定了在民事案件中适用陪审团的范围。中华人民共和国成立后，我国先后颁布了四部宪法，在前三部中都提及了人民陪审制度，而我国现行的宪法中却没有对人民陪审制度进行规定，不能不说是立法上的遗憾，应当改变这一现状，在宪法中确立人民陪审制，使陪审制在全社会得到足够的重视，为打造法治社会而服务。（2）加大人民陪审员的保障力度，努力提高人民陪审员的补贴水平，同时完善陪审员考核机制，如对于在庭审中或者合议中积极参与的陪审员予以奖励，对于多次无故不到庭参加诉讼的，可以进行通报批评、罚款，直至提请人大免除其陪审员资格，明确陪审员的权利义务，加大保障力度，有助于提高陪审员的参与积极性，改善陪而不审的现象。（3）区分事实审和法律审，笔者以自身法院工作经验看，事实认定是案件审判的主要难点，人民陪审员参与事实审，可以和法官形成互补，纠正法官的思维逻辑定势。同时，人民陪审员作为非专业人士参加庭审，要求其发表专业法律意见是强人所难，既打击陪审员的信心，挫伤其积极性，也难以在法律适用方面给法官具体的建议，区分事实审和法律审，可以充分发挥人民陪审员的长处，提升案件审判质量和群众满意度。（4）在立法中对法官的指引、提示义务明确化，法律规定法官应当履行与案件审判相关的指引、提示义务，但不得妨碍人民陪审员对案件的独立判断，而如何指引、提示，法律没有明确规定，实践中也难以把握如何既指引又不妨碍独立判断。笔者认为，应当在立法中对法官应当履行的指引义务予以明确，并制定相应的细则，如庭前向陪审员提供起诉状、证据材料等，在庭审过程中，法官要充分调动陪审员参与庭审的积极性，在庭审之后的合议中，要在合议庭笔录中书面予以记载，尤其是在法律适用方面，应当就相关的法律规定向人民陪审员进行释明，指导人民陪审员就案件查明的事实，结合相关法律规定，发表独立的意见。（5）调整人民陪审员选任机制，要进一步降低陪审员的选任标准，如对于陪审员的学历要求可以不作硬性规定。意大利法学家贝卡利亚曾有段精辟的论述，每个人应当由与他地位同等的人来裁判，这是有益的法律，因为，在那些关于公民自由和幸福的地方，不应当让煽动不平等的那些情感作怪，走运者看到不幸者的优越感，上等人看到下等人的嫉妒心，都不能从事这种裁判。选任陪审员参与审判的时候不但要从法律的角度看待问题，还要从情理等实际的角度考虑，让更多阶层的人参与到司法中来。

四、结语

人民陪审制度是人民参与司法的一种重要途径，也是司法民主、司法透明的集中体现，这项制度是人类社会文明发展的产物，是我国民主法治进步的重要标志，是追求宪政文明的必然要求，中国目前的法治状况和正在进行的司法改革急需我们走出一条陪审制度的新路。因此，我们要充分发挥人民陪审制度的优势，进一步完善相关细则，让人民陪审员制度在基层法院实践中更具操作性，希望通过本文对人民陪审制度在基层法院的适用有所裨益，为建设社会主义法治社会发挥积极作用。