公共卫生导向下城市社区应急管理模式现状及对策探究

南京师范大学中北学院 熊武，石成玉，邢温迪，李心怡，高婧

一、背景

自2019年12月新型冠状病毒肺炎暴发以来，疫情在短时间内蔓延全国。城市社区作为国家社会治理的最小单位和民众进行社会交往的公共空间，其发展状况和治理水平直接关系到城市社会治理程度。此次疫情，公众及媒体焦点多聚焦于医疗前线，忽略社区中人民群众的力量及社区在城市整体疫情防控中的凸显作用。本文主要通过疫情期间城市社区具体措施及实施过程，深入了解在此次疫情中城市社区应急管理模式现状并进行剖析，探究城市社区在今后面对重大突发公共卫生事件如何发展以统一领导、综合协调为特征的以公共卫生为导向的非常态化的应急管理模式，提升社区韧性以有效应对压力。

二、现状与问题

目前城市社区居委会在重大公共卫生事件中所承担的事务过于繁杂，工作人员任务多、压力大，难以高效有序地进行社区应急管理模式的具体化操作，社区动员参与社群较为固化。

（一）社区各组织职责不清

1.社区居委会：工作繁杂

目前社区各组织工作职责中，出于历史背景、法定职责等多方原因，社区居委会承担社区应急管理中绝大部分具体工作，涉及社区多方面内容，操作内容繁杂；有限的工作人员承担繁重的工作任务，容易出现职业倦怠的现象，工作的专业性和细致性也难以保证。

2.社区业委会：监督缺位

作为业主权益的代表方，社区业委会理应在突发公共卫生事件中发挥其保护业主权益的作用，由于业主委员缺乏应急管理意识，对应急管理知识了解不足等缘故，未能有效发挥其作用；同时，由于居委会在社区内长期的主导地位及物业公司的专业性要求，业委会对于两者工作的监督在实践操作层面有一定的难以实现性。

3.物业公司：指导不足

物业公司对于保障小区内卫生情况负有重大责任，在重大公共卫生事件中，作为利益相关方，物业公司积极主动参与保障小区安全、对小区进行消毒等情况。由于物业公司市场主体地位的特性，社区居委会对于其业务工作及组织协同的指导性较弱。

（二）社区居民参与度低

1.参与意识薄弱

由于长时期的社会文化的影响，大多数社区居民对于社区作为应急管理的第一战线的现状不够了解，仍保持政府承担所有应急管理职责的旧有观念，对于自身参与到社区疫情防控工作的意识有所欠缺。

2.应急管理知识缺乏

城市社区居民对于重大突发公共卫生事件的应急管理相关知识了解程度较低，知识覆盖率较低，同时由于重大突发公共卫生事件低频次的特质，由此社区居民缺乏对于应急管理相关知识进行主动学习的意识。

3.宣传动员不足

社区居民缺乏对应急管理系统性知识的了解，在社区疫情防控中对具体情况不够了解，同时出于对自身健康受损的担忧，缺乏一定的积极主动性，以志愿者的身份参与到社区疫情防控工作中去。

三、对策

（一）厘清社区基层组织职责

1.基层党组织：保证领导核心

中国特色的城市社区基层居民自治是在党和政府部门的指导下开展的居民自治，进行城市社区居民自治建设和加强党的领导本质上是一致的。社区基层党组织领导和监督社区各组织工作，支持和保证社区居委会依法行使职权，同时在政治思想和方针政策上予以社区各组织工作指导。

由于基层党组织在城市社区中的重要地位，应充分发挥其在重大公共卫生事件中领导核心作用，领导社区居委会进行相应的组织安排工作，同时注重结合现实情况，予以社区居委会适当的建议，达到有效调节个体与个体、个体与群体、个体与社区的多种关系，培育城市社区居民积极主动的参与心态，构建以保障社区居民生命健康安全为核心的多类型、多层次的社会服务网络。

2.社区居委会：主导协调工作

社区居委会作为我国城市分布范围最广、最普遍的基层群众性自治组织，是社区治理工作的重要载体，是居民实现自我管理、自我教育、自我服务的有效途径。社区居委会接受街道办事处的指导，协助人民政府开展工作，在党和政府同广大人民群众之间起着联系和沟通的作用。[1]

在日常的社区治理过程中，社区居委会与业委会、物业公司、社区组织以及社会各组织有着密切的联系，对于解决公共卫生类社区治理问题有一定的现实经验。故在重大公共卫生事件中，发挥社区居委会主导地位与作用显得尤为重要。

社区居委会在其中的具体工作是主要承担人员核实的情况、相应的人员摸底排查，并且及时对现有情况进行指导。自身不太了解防疫相关情况下，需要社区工作人员进行相应的宣传和指导工作。居民进出小区的及时登记，以及居民的一些基本服务项目也相应地由社区居委会来进行工作的协调安排。

3.社区业委会：履行自治职责

作为以小区为单位、以维护业主自身权益为核心职能、实现业主自我服务、自我管理的常设自治管理机关之一，业主委员会是全体业主代表大会的下属执行机构。其主要职责是负责执行全体业主代表大会交办的各项具体事项，是保证广大业主合法权益得到有效实现的组织形式。

业委会主要职责是监督并协助本小区内的物业管理公司履行合同，积极向相关行政主管部门反映业主群体的意见和建议，同时协助相关部门做好小区内行政监管、社区服务等多项工作。业委会应当积极配合社区居委会依法履行其自治管理职责，对于居委会的工作应予以支持，并接受其业务工作上的指导与监督。

业委会与居委会的关系具有业务工作方面上的被指导及权益维护上的独立自主的双重性，故业委会应配合居委会，协同物业开展疫情防控的相关工作，协助居委会及物业公司工作人员进行居民进出登记、人员排查等各项工作。除此之外，监督也是业委会的主要工作，比如居委会物业公司履职尽责是否到位，目前的疫情防控工作有无需要改进方面。

4.物业公司：发挥技术专长

作为物业管理市场供方的主体，物业管理公司是拥有相应资质，按照法定程序成立的从事物业管理业务的经营性企业法人，是社区建设和治理不可或缺的主体。物业公司具有管理小区物业的技术专长、设备条件和经济实力，具有专职管理人员队伍[1]，同时其作为社区服务提供方，主要是提供小区安保以及清洁服务。涉及到本小区，小区的消杀工作、小区居民进出登记工作、小区安全保障工作，主要是由物业公司负责。

（二）动员社区居民广泛参与

1.提高居民防护意识

社区居民是城市社区应急管理模式中重要组成部分，社区应急管理工作落实与推进离不开社区居民群众对应急管理工作的支持与配合。

应急管理知识教育常态化，将其融入学校教育体系，从小培养公民的危机意识和危机应对能力。在政府相关部门的指导下，社区居委会组织关于社区应急管理制度、体系、模式等相关主题及内容的宣传推广活动，以求提高社区居民对于社区作为国家应急管理体系中第一线的重要地位与作用的认知。鼓励社区居民参与到社区应急管理工作中来，形成社区居民对于社区功能的新认知，给予社区应急管理工作开展更多的支持与配合。

2.发展社区自治组织

作为城市社区中民众参与社区多元治理网络主要载体，社区自治组织能在居民个体与组织之间关系的紧密性方面有效地发挥促成作用，有助于培育居民个体对于所在城市社区的集体感与归属感，其存在的数量及以自治为核心的多项功能的发挥影响着社区居民参与社区多元治理的成效。

社区居民自治组织是由社区内有共同的兴趣爱好或共同需求的居民自发成立的共同体，致力于居民间共同目标的实现。作为社区多元治理中的重要力量之一，目前社区居民自治组织已成为社区居民参与社区事务的重要平台。在重大突发公共卫生事件中，社区居委会应积极发挥社区居民自治组织在居民个体之间的联结作用，凭借其核心成员的人际网络，动员社区民众参与社区事务，进而提升社区整体的集体行动力。

3.完善动员机制体系

在现有城市社区制度体系下，要想完善城市社区动员机制，必须建立健全城市社区在重大突发公共卫生事件的总体及各专项应急预案，对于社区各主体在社区动员中的各项职责进行细化，以发挥基层城市社区在重大突发公共卫生事件中自主性为核心，提高社区居委会在重大突发公共卫生事件中的应急反应能力。

同时着重发挥基层社区贴近群众的重要优势，提高其应对能力与反应效率，以求更好地对重大突发公共卫生事件作出有效的回应。

四、结语

本文以突发公共卫生事件为背景，探讨公共卫生导向下城市社区应急管理模式目前存在的问题及相应对策。研究发现，在重大公共卫生事件中，应充分发挥基层党组织领导，居委会主导，业委会、物业公司协作，社会各组织参与的作用。多方协作参与，以便更好地适应重大公共卫生事件所产生的影响。疫情各个阶段，对疫情防控的要求也不同，社区工作人员及时将相应的政策传达到物业公司，乃至传达到居民，多方协作从而起到多方宣传倡导的作用。

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公共安全管理专业培养具备安全科学与技术、公共突发事件应急管理、公共安全法律等方面基础知识与能力，掌握风险管理、预案编制、演习设计、预测与预警、安全评价等基本技术与方法，具备较强的实践技能、全面的协调能力和缜密的分析思维能力，能够在各级政府安全监管部门、应急管理机构、企业事业单位、城市社区、职业安全健康中介机构从事安全管理监察与管理、公共安全研究与管理、安全评价与咨询、突发事件应急等方面工作的、富有创新精神的应用型专门人才。