城镇化推进下拆迁安置社区治理困境及路径探索——基于南京市江宁区的经验分析

南京工业大学 熊亚婷

近年来城镇化进程迅速推进，开辟新城区、拆迁移建旧城区改变了城市的空间面貌，动迁的农民群体被集中安置在城市新建社区内，这些农民群体仍保留的乡村痕迹增加了社区治理的难度，涌现出管理体制欠缺、文化适应失调、生态环境破坏等问题。如何改善拆迁安置社区治理工作，在现阶段引起社会各界的广泛关注，这是亟待解决的社会问题。提升拆迁安置社区社会治理能力是新时期推进新型城镇化建设的重要要求，将推动我国社会的公平正义和城乡间的融合发展，因此根据南京市江宁区拆迁安置社区治理情况，寻找合理的途径打破当前社区治理僵局，以促进城乡社区稳定发展。

一、拆迁安置社区治理工作现状及问题

（一）安置社区居民集体公共意识欠缺

乡村生活一般更加自由随性，原属村民在原来村庄地域的生活方式、风俗习惯、道德规范很少受到规范性的引导，[1]动迁后的农民由“村里人”转变为“城里人”，居民身份、生活环境等均发生了改变，但生活方式的改变却远滞后于城市文化，这使得大多数居民难以适应新的生活，尤其是适应能力较低的老人。[2]我国学者常宇经过走访社会调研发现社区文化活动达不到拆迁安置社区居民的精神需求标准，社区领导往往忽视拆迁安置社区居民的文化建设。[3]被安置的居民缺乏公民意识，缺乏维护公用设施、公共秩序等意识，难以配合社区建设工作和物业管理工作，公民自我公共规范意识不强，公共设施建设形式化使得空间可利用度大大降低，居民需求得不到满足，容易争抢公用设施空间，时常出现随意停占车位、自行开辟土地种菜等不良行为。[4]

（二）安置社区居民缺乏自主性、难以融入城市文化

拆迁安置社区目前治理方式具有乡村基层管理模式转化城市社区治理的过渡状态，这种社区在治理中带有“半城半乡”特点。[5]首先，社区的治理自主性较差，安置社区中传统文化与现代都市文化交流碰撞，居民的整体社区自主建设意识薄弱，不愿意积极投身于社区管理工作中。[6]其次，新安置社区大多是多村混合集中到同一社区，社区居委会与新迁居民之间的沟通交流缺乏深度，两者之间有轻微的“陌生化”倾向，居民遇到问题受原有思想观念影响会寻求原来村委会的帮助，对社区居委会认同感较低；乡村居民保持原有“小团体”观念，自身利益与公共利益冲突时不配合政府、社区管理组织管理[7]。

（三）安置社区自身治理能力不足

拆迁安置社区具有自身特殊属性，不同于城市商品住宅区、老旧社区，缺少完整成熟的管理社区生活发展的治理制度和管理方法。当前基层领导者的治理还是一种不成熟的、被动式的消极工作方式，没有转化治理积极性。面对安置社区内存在的卫生环境需求、居民精神与物质需求等一系列问题，基层领导者没有深入地与群众交流。社区自治组织处于初级适应管理阶段，规范化、制度化建设流于形式。社区内的行为规范条例难以硬性约束居民日常生活实践，居民难以从心理上真正认同这些要求。社区管理中村委会、居委会“双轨并行”，职能划分不明确，日常管理事务交叉管理，社区管理失效。居委会领导班子大多由原来村委会成员转化而来，仍沿袭传统农村治理方法，管理专业水平和工作经验都不能适应现代城市社区管理的需要。

二、城镇拆迁安置社区治理实践：南京市江宁区社区治理探索

本文选择南京市江宁区作为案例探究的原因是，江宁区地处南京市东南部，在南京城区占地较广，下辖10个街道，129个社区、72个村，总面积1561平方公里。南京市政府历来重视江宁区城乡建设规划，实施“老城换新貌”项目，结合城乡统筹发展，加大重视安置房拆迁建设，为加快新市镇建设步伐，解决江宁街道在拆迁安置社区治理过程中的一系列问题，近年来江宁区在治理机制方面进行有效探索，已形成具有借鉴意义的实践经验。

（一）打造“1+10+N”社会组织治理平台

拆迁安置社区居民自治意识薄弱，2017年，江宁区政府根据实地调查安置社区居民不同的需求，精准定位入手，精细社区治理，把社区自治理念引入社区建设，发挥社会组织在社区治理体系中的作用，形成“1+10+N”社会组织发展服务平台治理模式。“1”是指1个区级社会组织总部基地；“10”是指10个街道社会组织培育发展中心；“N”是指社区社会组织服务站。“1+10+N”自治模式有效突显社会组织桥梁和引导作用，推动拆迁安置社区治理健康有序发展。2020年起江宁区在第六届公益创投的支持下，江宁区城镇拆迁安置社区之一的青林社区不断创新社区治理模式。青林社区现有12家社会组织，这些社区组织群体活动涉及日常居民生活的方方面面，以“真心服务、真情回报、真诚奉献”为主题，走进拆迁安置社区居民日常生活，解决村民环境转换适应能力差等问题，使村民尽快适应新的管理体制，凝聚社区民心民力。

（二）“网格党建”+“党建阵地”

江宁区作为全省“全要素网络”试点单位之一，以智能化信息平台为依托，解决居民日常纷杂事务办事来回往返奔波的困扰，推行社区党支部进网格，党小组进楼栋，构建“一网融合、多点支撑、全面推进”的基层党建体系，深化大数据网格化模式，破除党支部领导在上层理念，引导党员干部下沉到基层社区管理，深入考察拆迁安置社区治理特点，大方向引导治理路径，积极主动开展服务。

江宁区秣陵街道家园社区精心打造“党建阵地”，社区党组织大力宣传党的思想，领导拆迁安置社区基层治理，团结动员群众。在2003年拆迁后社区居民被全部安置在秣陵欣旺花苑，为扩大党建工作在党员工作中的影响，引导规范安置社区居民治理，增强社区凝聚力，家园社区党群服务中心打造办公场所，以全要素网络服务平台为抓手，搭建为社区居民可放松、可益智、可健身、可解决问题的服务平台，从而提升社区治理成效，提高居民服务满意度。

（三）民意沟通制度

为畅通社区居委会和村民之间沟通渠道，提升村民对社区工作的满意度，江宁区东虹花苑小区社区治理中认真听取居民意见。东虹花苑小区是复建房小区，也是一批拆迁安置小区，社区环境较差，治安管理秩序混乱，社区居民委员会、业主委员会两委会走访了解了群众意见。一是走访调查。社区两委班子成员及领导干部主动联系居民，收集群众信息，归纳整理归档意见。二是落实处理。根据居民反映最多的关于小区“车满为患”和“电动车楼道充电”问题，社区居委会及时召开专题会议，就居民提出的承诺事项和意见建议进行分析、梳理，及时有效联络各个社区物管部门处理，努力做到“件件有落实、事事有回音”。

三、拆迁安置社区治理工作路径

（一）转变社区居民观念，培养公共意识

社区安置居民在社区治理体系中发挥着监督、制衡其他治理主体的作用，在参与治理过程中首先应当转变观念，增强责任意识和主体意识，积极与社区两委沟通表达群众意见。[8]居民的参与就是社区发展的内生力和向心力，缺乏居民的监督和制衡，管理的局面就会陷入混乱。基层政府、居委会应当做好群众工作，通过民意沟通制度切实走访调查居民真实需求，深入调查研究，了解和把握群众的真实意愿，定时召开社区居委会议、议事会，收集居民不同意见，调动群众社区治理参与的自主性、社区管理的关注度。

社区居民的居住地虽然从农村转变到城区，空间上实现了转移，但空间观念还未发生转变，还保留着原有农村生活习惯，农村文化与现代城区文化碰撞必然产生矛盾冲突。要想提高公众素养，政府和居委会要加大宣传教育，定期向居民宣传公共意识和公共空间的使用规则，居委会工作要密切联系社区群众，仔细听取群众困惑和意见。

（二）鼓励社会组织第三方融合参与社区治理

拆迁安置社区治理明确定位基层政府和社区居委会职能，且还应接纳社会第三方社会组织参与到社区管理中，以解决当前社区治理中政府、社区居委会不方便解决或管理不到位的事务。在社区居委会引导下，社会组织大力培育一些贴合居民自身特点和现实需求的社区项目，以连接社区居民和社区骨干、领导阶层间紧密关系，极大调动社区不同群体参与社区活动的积极性，融合消除城乡文化碰撞摩擦，让各个群体中的社区居民体会到温暖感和归属感。“1+10+N”社会组织治理平台强调基层管理组织也要积极配合社会组织活动，改变传统村落家长式领导方式，并逐步过渡到城市社区居委会。着力在组织结构和体制上与城市社区居委会接轨，同时还应按照拆迁安置社区的生活空间特点和管理要求，落实安置社区居民的真实诉求，提升社区服务水平。

（三）发挥基层党建引领作用

党的领导是基础性、根本性的，是社区各项工作的主导力量，要时刻扩大基层党建在社区群众中的影响。基层党委是党时刻考察基层群众自治情况的窗口，是宣传党的主张、贯彻党的决定、推动改革发展的群众阵地，它有责任引导社区治理的各方面沿着正确方向和提供及时必要的服务。基层党建应当建立社区党支部，在群众工作中搭建宝贵的阵地堡垒，社区党支部应始终发挥党的思想政治领导作用，确保社区治理的正确政治方向，在社区治理管理混乱局面下指出正确发展道路和解决方向。信息化时代，基层治理运用大数据“网格党建”便民利民同时，极大调动群众参与社区治理积极性，构建党建体系，党下沉到群众生活，真实有效为人民办事。

四、结论

拆迁安置社区是当前城镇化进程中重要的居住类型，其特定的居住特征和潜在的居住问题对社区治理提出了新的要求。解决安置社区治理工作的层层困难需要相关部门加大重视，推动新型城镇化改革建设需要政府、居委会基层组织以及每一位居民动身起来，深层次分析治理问题产生的原因，结合社区实际环境寻找有效路径，在党的领导下落实相关解决措施，共同提升安置社区治理水平。