人民检察院性质的理论辩思——“法律监督机关”的概念史考察

王海军

2021 年6 月15 日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》发布，其中着重指出：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”〔1〕《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，载《人民日报》2021 年8 月3 日，第1 版。这是对人民检察院作为“法律监督机关”重要意义的强调，宣示了其在新时代所承载的法治功能。“法律监督机关”是我国宪法对人民检察院的性质定位，在新中国人民检察制度发展过程中经历了长时间的讨论和思考，是党领导下的以马克思主义中国化精神进行法治建设的重要成就之一。从概念史角度出发，“法律监督机关”作为人民检察制度的关键词生成于对苏联检察监督职权的理解和认知，是一个被创造出的、以中国话语言说域外检察机关性质的新概念，是在人民检察制度体系设计、建构、改革过程中形成的具有中国特色的话语范畴，并成为建构中国检察理论的重要元素。从“法律监督机关”概念的生成、使用和定型的演进过程来看，其作为标记人民检察院性质的重要性并不在于该概念在各种文件和立法中的频繁使用，而取决于在关键历史节点所指向的具体时代内涵，以及在阐释中国社会、政治、法制发展时表现出来的不可或缺性。因此，从“法律监督机关”概念史视角出发，基于法律监督职权阐释人民检察院性质定位的形成，对于形塑法律监督职权的功能价值和人民检察制度未来走向均具有重要的理论意义。

一、“法律监督机关”概念生成：人民检察院性质的关联理解

新中国成立初期，立法对检察机关的性质定位以“检察”概括表述，“法律监督机关”是基于对苏联检察监督职权的理解对检察机关做出的性质定位，这种定位并非是苏联检察立法及其相关法律文件中的明确表述，而是新中国成立初期的立法者和法学家对苏联检察研究后的认知，并开始将其关联到我国检察机关性质之上。

（一）苏联检察监督职权下的机关性质

苏联检察机关是苏联国家机关中的重要组成部分，但是苏联立法并未对检察机关的性质定位予以明确，更多是通过对检察监督职权进行侧面的阐释，包括一般监督和司法监督。

一般监督是苏维埃社会主义检察制度中的重要制度，“增强对准确执行法律的一般监督，这是检察长在一般监督职权领域所要执行的任务，明确了检察长在消除违法方面的权能，这是检察长对违法行为进行调整的基本方式”。〔2〕В. К. Цeчoeв, Иcтoрия oргaнoв и yчрeждeний юcтиции Рoccии. М., 2014,C. 361.一般监督职权最初在1922 年《苏俄检察监督条例》中规定，即“对以犯罪人追究刑事责任及对违法决议提出抗议的方式，代表国家对一切政权机关、经济组织、社会团体、私人组织以及个人的行为是否合法，实行监督。”〔3〕Cт 2. Пoлoжeниe o прoкyрoрcкoм нaдзoрe . 28.05.1922 г.1929 年《苏联最高法院与苏联最高法院检察院条例》通过规定最高法院检察长的职权扩大了一般监督的范围，包括监督各人民委员部及其他中央机关的决议、各加盟共和国中央执行委员会及其主席团的决议、国家政治保卫总局的活动是否合法，监督各人民委员部及其他中央机关，以及有全联盟意义的团体的活动是否合法。〔4〕Cм. Cт 58. Пoлoжeниe o Вeрхoвнoм Cyдe CCCР и прoкyрaтyрe Вeрхoвнoгo Cyдa CCCР. 24.7.1929 г.1933 年检察机关独立后，同年通过的《苏联检察院条例》再次明确检察机关有权“监督苏联、各加盟共和国主管机关，以及各地方政权机关的决议和命令是否符合苏联宪法、苏联政府的决议和命令”。〔5〕Cт 4. Пoлoжeниe o прoкyрaтyрe CCCР. 17 .11 .1933 г.此后，一般监督制度在1936 年《苏联宪法》中予以确认，即“苏联总检察长对于所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律进行最高监督”。〔6〕Cт 113. Кoнcтитyция CCCР. 05.12. 1936 г.这使得一般监督具有了宪法地位，并在苏联延续下去。〔7〕参见1955 年《苏联检察监督条例》第1 条、1977 年《苏联宪法》第164 条、1979 年《苏联检察院法》第1 条。因此，一般监督被视为苏联检察机关职权的核心，更是理解检察机关性质的重要坐标。

苏联检察监督中的司法监督“是对调查、侦查、审判等工作是否正确及有无违背法律的情形进行监督”。〔8〕王海军：《苏俄检察监督制度及其现代发展》，载《国家检察官学院学报》2017 年第6 期，第157 页。在调查和侦查监督方面，1922 年《苏俄检察监督条例》就规定检察机关有权直接监督侦查机关和调查机关在揭发犯罪方面的活动，并直接监督国家政治保卫局各机关的活动。〔9〕Cм. Cт 2. Пoлoжeниe o прoкyрoрcкoм нaдзoрe. 28.5.1922 г.在审判监督方面，检察机关有权对法院审理案件是否遵守法律进行监督，这是其行使检察监督的一个重要表现，〔10〕Cм.В. М. Кyрицын, Иcиoрияoтeчecтвeннoгoгocyдaрcтвaипрaвa 1929-1945. М., 2016,C. 102.1923 年《苏联最高法院条例》也规定了苏联最高法院检察长和副检察长有权按照审判监督程序对共和国最高法院的民刑案件予以调取和审查，各级检察机关对不合法和无充分根据的法院判决、裁定和决定提出抗诉。〔11〕Cм. Cт 22. Пoлoжeниe o вeрхoвнoм cyдe CCCР. 23.11.1923г.此外，1924 年《苏联及各加盟共和国法院组织原则》中还规定了检察长有权对拘留场所、羁押场所执行法院处罚情况和其他强制措施场所是否遵守法律实行监督。在1933 年《苏联检察院条例》中则集中对司法监督予以规定，即“监督各审判机关在适用法律上是否正确和统一，根据特别条例监督国家政治保卫总局、警察局和劳动改造机关的活动是否合法和正确”，有权对“任何诉讼阶段的案件”实施检察监督。〔12〕Cт 4. Cт 6. Пoлoжeниe o прoкyрaтyрe CCCР. 17 .11 .1933 г.

上述检察监督职权在1955 年《苏联检察监督条例》和1979 年《苏联检察院法》中继续存在，但始终未明确规定检察机关的性质，如果从其检察监督职权维度考量，一般监督和司法监督的内容都集中在对遵守法律和执行法律情况监督方面，这些制度成为新中国成立初期人民检察制度建设过程中被借鉴的重要内容，且对理解我国检察机关性质具有基础性作用。

（二）以“检察”为关联词的人民检察署性质定位

在新中国成立前夕的立法筹备阶段，1949 年6 月23 日董必武在第四小组政府提纲起草委员会讨论时作了《政府组织法纲要中的基本问题》的报告，首次提出了设置最高人民检察署为最高检察机关的建议，〔13〕参见《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》，载《董必武选集》，人民出版社1985 年版，第247 页。指出最高人民检察署的组织性质和作为国家机关的定位。该建议得到了起草委员会的一致同意，经第四小组全体会议讨论后确定，并直接体现在此后的立法中。

1949 年9 月27 日，《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）通过，第5 条规定：“组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关”，最高人民检察署正式成为国家机关，第28 条规定其职权为“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”。其中体现出实质意义上的苏联一般监督制度的内容，而从对最高人民检察署为“检察机关”“负最高的检察责任”的措辞来看，明显是以“检察”作为表达最高人民检察署性质的关键词。根据《中央人民政府组织法》 第5 条和第28 条的规定，1949 年12 月20 日颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称《试行组织条例》）第2 条规定了人民检察署为“检察机关”，以及与《中央人民政府组织法》中同样的一般监督职权。从立法语言上看，这是法律对宪法性文件中相关条款的遵守。但如果从人民检察署职权层面考察，则是以“检察”作为职权性措辞来修饰其机关性质的做法。这在《试行组织条例》第3 条中得到了印证，第3 条规定最高人民检察署直接并领导下级检察署行使职权，该条文中的“检察”实质上就是后续立法中的“监督”，体现出检察机关的一般监督、抗诉、改造场所和监所监督，以及公益诉讼职权体现出极强的法律监督色彩。此外，根据李六如的研究，“罗马尼亚、朝鲜的宪法与新中国中央人民政府组织法等所规定，同样是走苏联的道路，就是说都是把检察作为单独的法律上的监督”。〔14〕李六如：《检察制度纲要》，载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008 年版，第835 页。结合立法中对检察职权的规定和李六如的观点可知，“检察”与“法律上的监督”两个概念内涵是等同的。根据上述论述可以判断，人民检察署基于上述几种监督职权，初步实现了“检察”和“法律监督”或“监督”的内在关联。

同时，虽然新中国检察制度移植于苏联，但当时两国的国情不同，因此检察机关的职权、任务和功能都存在差异，直接影响对其机关性质的理解。根据新中国成立初期国内的实际情况，“新民主主义革命时期的检察机构没有延续下来，创建新中国检察机关时既无组织基础，又缺乏工作经验，人们对检察工作的重要性和必要性知之甚少”，〔15〕孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009 年版，第17 页。因此《试行组织条例》第3 条规定人民检察署的职权“在下级检察署尚未设立的地区，得暂委托各该地公安机关执行”。1950 年1 月29 日中央转发的《关于中央人民检察署四项规定的通报》中就组织问题提出：“因干部缺乏，且为工作便利起见，各级检察机关可暂同公安部设在一起”，“各级检察长最好暂从公安部门正、副负责人中择一人兼任，另选一人为副，以专责成”，〔16〕《中共中央关于中央人民检察署四项规定的通报》，载中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集》（第2册），人民出版社2013 年版，第102 页。因此在检察机关建设过程中，检察职权为公安机关行使的情况非常普遍。同时，在第一届全国司法会议的报告中对公安机关如何行使检察职权，以及二者的关系都做出了说明，即“凡尚未建立检察署的地区，将用明文规定，暂行委托公安机关，代理检察职权中刑事公诉这一部分，但这一部分工作，必须受检察署的指导”。〔17〕李六如：《人民检察任务及工作报告大纲——在第一届全国司法会议上的报告》，载《福建政报》1950 年第11 期，第55 页。将检察职权纳入公安机关而不是其他机关，说明了人民检察署职权任务所侧重的方向。

可以说，新中国成立之初在移植苏联法的同时，考虑了新中国的社会和政治情况，在一般监督、抗诉、改造场所和监所监督，以及公益诉讼职权的基础上完成了对人民检察署性质的基本认定，以概括性的关键词——“检察”予以表达，呈现了涵义笼统、观感直接的特征，虽然没有太多争议，但仅存在一种关联性的法律监督意涵。

（三）“法律监督机关”概念的中文首现与关联语用

“法律监督机关”概念首次出现在中文文献中是在20 世纪50 年代，是我国法学家和立法者通过自我研究、认知和理解对苏联检察机关性质的定位。我们所理解的“法律监督”在苏联检察立法中被称为“检察监督”，苏联也从未出现过可翻译为“法律监督”的立法术语，其机关性质也没有明确规定。因此“法律监督机关”并非是从苏联检察术语直接翻译后移植来的，而是中国对苏联检察监督职权进行自我理解后创造出的新概念，并为各种文件使用后形成的一种共识性表达。

在新中国成立初期，移植苏联法是中国法制建设的一个重要方式。苏联检察制度研究中，重要代表人物李六如在其《各国检察制度纲要》中首先提出苏联检察机关“主要是政府的法律监督机关”，〔18〕李六如：《各国检察制度纲要》，载《检察制度》，中央人民政府最高人民检察署1950 年印行，第2 页。行使包括一般监督和司法监督的检察监督职权，一般监督是检察监督制度的核心。但正因其拥有广泛监督范围和对象的“一般监督”，我们当时将其理解为监督遵守法律执行、维护国家法制统一的国家机关就顺理成章了，只不过是将其用中国语言进行规范后简称为“法律监督机关”。此后，在1950 年7 月召开的第一届全国司法会议上，李六如在报告中明确指出社会主义苏联的检察机关“职权是法律监督”。〔19〕李六如：《人民检察任务及工作报告大纲——在第一届全国司法会议上的报告》，载《福建政报》1950 年第11 期，第54 页。这种表述重申了他对该问题的观点和态度，并直接影响后来中央文件中涉及相关问题时的概念表述。

1950 年9 月4 日，中共中央发布的《关于建立各级检察署的指示》指出：“苏联的检察机关是法律监督机关，对于保障各项法律、法令、政策、决议等贯彻实行起了重大作用。”〔20〕《中共中央关于建立各级检察署的指示》，载中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集》（第4 册），人民出版社2013 年版，第12 页。虽然这是对苏联检察机关性质的理解，但是“法律监督机关”在很大程度上已经被认同为社会主义检察机关的共同性质。这表明，中国在朝着社会主义方向发展的同时，已经设想以苏联检察制度为指导将人民检察署建设成一个具有法律监督性质的机关，但是新中国成立初期的发展阶段与这种指称还“不匹配”，还处于由新民主主义向社会主义过渡时期，与已经建成社会主义国家的苏联存在社会形态和法制形态上的差距。同时，新中国与苏联的政治环境也存在差异，当时的中国，“在某些地区特别是有些新解放地区，国民党反动派残余在帝国主义指使之下，仍在采取武装暴乱和潜伏暗害等活动方式，组织特务土匪，勾结地主恶霸，或煽动一部分落后分子，不断地从事反对人民政府及各种反革命活动，以破坏社会治安，危害人民与国家利益”。〔21〕周恩来、沈钧儒：《政务院、最高人民法院关于镇压反革命活动的指示》，载《山东政报》1950 年第8 期，第16 页。中央对此做出重要指示：“对于这些反革命活动，各地必须给以严厉的及时的镇压”，〔22〕《中共中央关于镇压反革命活动的指示》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第1 册） ，中央文献出版社2011 年版，第120 页。而检察工作“对于镇压各种反动分子以巩固人民民主专政，在目前更为重要”，〔23〕李六如：《人民检察任务及工作报告大纲——在第一届全国司法会议上的报告》，载《福建政报》1950 年第11 期，第54 页。因此人民检察署主要工作方向为打击反动分子，以及处理违法乱纪侵犯人权的案件、损害公共财产和经济建设的案件、贪污案件、破坏土改和土改中的违法案件。

可以说，当时对于人民检察署的性质问题，“正是基于对新民主主义社会阶段的认识，这时只是强调‘它是人民民主专政的重要武器’。要像苏联的检察机关那样，逐步建设成为法律监督机关”。〔24〕孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009 年版，第166 页。因此，当时并未将“法律监督机关”使用到人民检察署性质定位上来，而是通过其他相关措辞予以表达，如董必武认为检察机关为司法机关，他提出：“要建立一系列的司法机构，如各级法院、检察署等等，才便于进行工作。”〔25〕董必武：《要重视司法工作》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986 年版，第100 页。李六如也将其定位为“广义的司法机关”并指出：检察署和法院，虽则都是司法机关，而前者是司法监督机关。〔26〕参见李六如：《人民检察任务及工作报告大纲——在第一届全国司法会议上的报告》，载《福建政报》1950 年第11 期，第55 页。上述两种看法代表了的当时的官方观点，可以证明当时检察机关的性质为具有监督属性的“司法机关”，并且已经开始具有“法律监督机关”概念的重要内涵，二者的关联性也愈加明显。

如果将“法律监督机关”概念置于历史语义领域中去理解，那么这个阶段所使用的“法律监督机关”既不是纯粹的苏联法概念，也不是直接指称人民检察署性质的概念，而是呈现一种对域外制度进行移植时的理解和认知，中国使用者对其的理解是，将它的含义固定为整个社会主义国家检察机关的性质定位，并趋向中国关联。

（四）“法律监督机关”关联概念的凸显

基于对苏联检察机关为“法律监督机关”的理解，“监督”和“法律监督”的概念术语逐渐被使用到人民检察署职权表述上，形成了一种潜移默化的概念互用，同时在具体概念的表述上，“检察”“监督”“法律监督”并不做严格区分，关联性更加凸显。

在检察理论研究中，陈启育在其著作《新中国检察制度概论》中就提到：“检察机关的主要任务，就是运用司法监督的力量，对各级政府机关，公务人员和全国国民是否严格遵守法律，负责检察……这种监督政府机关公务人员和全国国民遵守法律的检察机构，是人民民主专政最有力的武器之一”。〔27〕陈启育：《新中国检察制度概论》，新华书店1950 年版，第1 页。根据以上阐述，他在人民检察层面使用“监督”概念，而且从书中观点的表述中可知，将“检察”与“监督”视为同一概念并通用。〔28〕陈启育在阐述苏联检察制度时，认为“一般监督又称为一般检察”，“司法监督又称为司法检察”。参见陈启育：《新中国检察制度概论》，新华书店1950 年版，第21-23 页。

官方报道中，1951 年1 月12 日《人民日报》在刊发的社论《加强人民检察工作》中指出：“人民检察机关是人民民主专政的有力武器之一，是革命法纪和革命秩序的保护者，是人民政权机构中的一个重要部门”，“对于国家法律法令要实行严格的监督”，并认为“检察机关行使法律监督权的范围是很广泛的”，在当时应当以“检察重大刑事案件和检察司法公安机关有无违法拘捕与判决等事情为工作的重点”。〔29〕《加强人民检察工作》，载《人民日报》1951 年1 月12 日，第1 版。一方面，检察机关依然是在人民民主专政语境下进行表述，所体现出来的是人民检察署强烈的政治属性；另一方面，认可了人民检察署对遵守法律法令，以及违法拘捕和判决的监督职权，并在此基础上开始使用“监督”“法律监督”的术语，但与“检察”并未做出严格区分。这在其他报道中也同样如此，如《人民日报》在1951 年3 月答读者问中提到：“人民检察署是检察机关，其主要职责是检察一切违法事件。”〔30〕《人民法院、人民检察署、人民监察委员会的分工和关系问题》，载《人民日报》1951 年3 月30 日，第2 版。又如1951 年9 月《人民日报》 在社论《加强与巩固人民革命的法治》中提到：“对于反革命案件及其他严重危害国家利益的刑事案件，实行检察，提起公诉是十分重要的。”〔31〕《加强与巩固人民革命的法治》，载《人民日报》1951 年9 月5 日，第1 版。

在立法层面，1951 年9 月颁布了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（以下简称《暂行组织条例》）和《各级地方人民检察署组织通则》，在检察职权部分依然延续了前两部立法（《中央人民政府组织法》和《试行组织条例》）中使用的“检察”，以及所涉及的一般监督、改造场所和监所监督、公益诉讼职权，同时《暂行组织条例》 在第3 条中规定“对各级审判机关之违法或不当裁判提出抗诉”，将《试行组织条例》中的“司法机关”修改为“审判机关”，“抗议”修改为“抗诉”，凸显了检察机关的审判监督职权，“这是进一步保护国家和人民的利益，也就是进一步加重了司法机关裁判和人民检察署司法监督的责任”。〔32〕李六如：《关于“最高人民检察署暂行组织条例”修正案和“各级地方人民检察署组织通则”草案的说明》，载《人民日报》1951 年9 月5 日，第3 版。《各级地方人民检察署组织通则》相关条款的措辞则与《暂行组织条例》保持一致。〔33〕《各级地方人民检察署组织通则》第2 条规定地方各级人民检察署的职权为：“检察各级政府机关、公务人员和国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令。”“对各级审判机关之违法或不当裁判提起抗诉。”“检察监所及犯人劳动改造机构之违法措施。”“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”同时，《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第38 条规定：“人民检察署对其起诉或参加的案件，如认为人民法院的判决为违法或不当者，得提起抗诉”，“人民检察署对于人民法院的确定判决，认为确有重大错误者，得提起抗诉，请予依法再审。最高人民检察署对于最高人民法院的确定判决，亦得提起抗诉，请予依法再审”。上述规定在审判监督职权维度上更加明确了人民检察署的法律监督属性。

“法律监督机关”并非是一个输入性概念，而是通过一般监督和司法监督制度运行和职权属性体现出对苏联检察制度形态整体认知、理解后形成的话语表达，其使用方式也主要为介绍苏联检察机关并宣示中苏社会主义法制之间的一致性，蕴含了对社会主义苏联法的一种政治情感，立法规定的一般监督、审判监督、改造场所和监所监督、公益诉讼等法律监督职权也成为人民检察署可定位为“法律监督机关”的制度基础。客观地说，“法律监督机关”概念的生成和关联使用蕴含了新中国成立初期国内的政治要求，影响和塑造了人民检察制度的运行机制，是人民检察院性质确定的逻辑起点。同时，“法律监督机关”的相关概念成为当时关注的中心或重点讨论的关键词，出现了以“法律监督机关”来确定人民检察院性质的趋势。

二、“法律监督机关”概念转用：人民检察院性质的中国阐释

如前文所述，“法律监督机关”最初是我国对苏联检察机关性质的理解，并成为论述人民检察署性质时频繁使用的关联概念。同时基于社会主义检察机关性质的一致性，各种文件开始使用“法律监督机关”概念表述人民检察署性质，逐渐呈现了一种从苏联到中国的概念转用态势。对于术语而言，“法律监督机关”对苏联检察机关和中国检察机关的性质定位在语言表达上是相同的，但在具体语境中的话语结构又有所差异，转用为人民检察署性质定位的“法律监督机关”概念是在当时中国政治法律话语体系下的表述。

（一）人民检察对“法律监督机关”概念的使用

1952—1953 年在全国范围内开展的司法改革运动，成为新中国法制由新民主主义到社会主义阶段的重要基础和前奏，开始形成了具有和社会主义苏联一样的法制形态，人民检察署在其中扮演重要角色。彭真在了解司法改革运动后就认为：“需要把检察署的组织系统逐步充实和健全起来，以之作为克服和防止滥捕、滥押、错判、错杀、刑讯逼供等违法乱纪行为的武器之一。”〔34〕彭真：《加强司法工作（一九五三年三月十四日）》，载《彭真文选（一九四一 — 一九九〇年）》，人民出版社1991 年版，第239页。其中隐含着人民检察署的法律监督职权，大致体现为对侦查、监所、审判、刑事判决执行方面的监督。在这种背景下，人民检察署开始被认定为具有社会主义检察机关普遍性质的“法律监督机关”。

首先，“法律监督机关”的提法获得党中央的认可。1953 年11 月28 日，彭真在将最高人民检察署党组《关于检察工作情况和当前检察工作方针任务的意见的报告》转呈中共中央的报告中建议：“选择若干地方建立对公安部门的捕押和法院审判建立司法监督制度。对国家机关和国家工作人员的一般监督制度，还只能重点地摸索经验和试行。”〔35〕《彭真传》编写组编：《彭真年谱》（第2 卷），中央文献出版社2012 年版，第428 页。同时，彭真在检察实践经验的基础上认为：“检察机关是国家的法律监督机关，负责对犯罪分子的起诉，对公安机关、法院有监督的权利。”〔36〕《彭真传》编写组编：《彭真传》（第2 卷），中央文献出版社2012 年版，第886-887 页。据王桂五记载：“1953 年11 月，由彭真主持工作的中央政法党组在向党中央的建议中认为：‘检察署是法律监督机关，它检察所有国民包括国家工作人员的违法犯罪案件’。党中央批准了这个建议。”〔37〕王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008 年版，第389 页。同时结合后续相关的表述和文件中开始频繁、统一地使用“法律监督机关”概念表示人民检察署的性质，以及将其与检察职权和工作联系起来的情况综合考量，中央确实对此给予了认可。

其次，有关人民检察署工作的文件使用“法律监督机关”。1954 年3 月，第二届全国检察工作会议（以下简称“二检会”）召开，董必武在会议讲话中提到：“检察机关的职责是保障国家法律的执行……国家将这一监督法律执行的重大责任交给检察机关，检察工作人员的责任是很重大的。”〔38〕董必武：《在第二届全国检察工作会议上的讲话》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986 年版，第322-323 页。之后，《人民日报》在社论《加强检察工作保障国家建设》中指出：“作为国家法律监督机关的人民检察署。”〔39〕《加强检察工作保障国家建设》，载《人民日报》1954 年5 月21 日，第1 版。这是官方媒体首次明确人民检察署为“法律监督机关”，已经从此前对于苏联检察机关的性质认定过渡到对人民检察署的性质表述上来了，“从中央政法党组的建议和《人民日报》社论可以看出，检察署的法律监督机关性质这一点，在1954 年已经得到中共中央的认可。法律监督机关概念，从产生之初作为中国人对苏联检察性质的理解，自此已被承继到对中国检察署性质的确定之上。”〔40〕田夫：《什么是法律监督机关》，载《政法论坛》2012 年第3 期，第46 页。

最后，“法律监督机关”首次在法律文件中表达为人民检察院的性质。1956 年8 月最高人民检察院关于《各级人民检察院侦查工作试行程序》的说明中明确提到：“人民检察院是国家的法律监督机关，它必须向违法犯罪行为进行斗争。”〔41〕《最高人民检察院关于〈各级人民检察院侦查工作试行程序〉的说明》，载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008 年版，第460 页。这是首次以“法律监督机关”来表述人民检察院性质的法律文件，该文件在性质上属于人民检察院的内部规章，是人民检察院根据侦查工作对自我性质的认知，与法律上的认同具有质的差别，但从某种程度上可以看出立法将“法律监督机关”定位人民检察院性质已成可能。

在中国法制话语体系中，“法律监督机关”概念所发生的转用是一种苏联法中国化的过程。而且其中存在一种逻辑，即事先形成表示社会主义检察机关性质的概念，然后将这种概念自然运用到自身，并且人民检察院的监督职权在不断充实和完善，逐渐构建起将人民检察院理解为“法律监督机关”应具有的职权维度。

（二）“法律监督机关”概念的职权维度表达

“法律监督机关”与“法律监督”联系密切，其逻辑关系即为行使“法律监督”职权的检察机关性质为“法律监督机关”，中心概念为“法律监督”。关于检察职权的规定，1954 年宪法的内容与1936 年苏联宪法中的相关内容极为相似，1954 年宪法确立了检察机关独立的宪法地位，但并未对机关性质予以明确，1954 年《人民检察院组织法》也是如此，依然是围绕着法律监督职权的间接表述。

在制定1954 年宪法的讨论阶段，宪法起草委员会将“人民检察署”改为“人民检察院”，对立法条文作了较大修改，然而“宪法草案关于检察机关的宪法定位的有关表述反反复复”，〔42〕闵钐：《检察权配置的历史变迁与反思》，载《国家检察官学院学报》2010 年第5 期，第55 页。无法明确，但鉴于出台宪法的现实需要，某些非重要问题就暂时搁置，因此关于检察制度的内容在1954 年宪法第81条表述为：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”这其中仍然以“检察”来代替“监督”的含义，但一般监督内容宪法化确定了其制度的宪法地位，并概括性规定了各级人民检察院对遵守法律情况的监督内容。因此，在1954 年宪法正式颁布前，虽然在各种法律文件中都未直接明确人民检察院的性质，但已经体现出其法律监督属性，并通过法律监督贯穿于检察职权中。

1954 年《人民检察院组织法》依然没有对人民检察院属于何种机关进行明确，但其中的法律监督属性已经十分明显。其第3 条最高人民检察院一般监督职权与1954 年宪法相应条款一致。第4 条规定地方各级人民检察院“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”，即地方检察机关的一般监督。同时具体规定了司法监督和公益诉讼的内容，即“对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”，这些法律监督职权在相关立法中也有规定。人民检察院的职权已经明确为“监督”，并规定了一般监督、侦查监督、审判监督、执行监督、劳改场所监督，以及公益诉讼，共同建构了“法律监督”的职权维度，使“法律监督”的内涵得以进一步全面化，凸显了人民检察院的“法律监督机关”性质。

这个时期，“法律监督机关”的提法在各种文件中已十分普遍，立法侧重对法律监督职权的重申和细化，因此人民检察院在职权维度已经成为“法律监督机关”，但还未成为一个被立法所确认的法律概念。这与新中国检察制度初建时期相关理论认识存在差异、实务经验缺乏有关，彭真在回答毛泽东对1954 年《人民检察院组织法》“写得别别扭扭”的评论时说：“对检察工作我们没有经验，现在只能写成这个样子。”〔43〕《彭真传》编写组编：《彭真传》（第2 卷） ，中央文献出版社 2012 年版，第881 页。

需要提及的是，理解“法律监督机关”的概念内涵，必须对一般监督制度进行阐释。一般监督作为苏联检察监督中的特色，在理解苏联检察机关为“法律监督机关”时是一个重要指标，为新中国检察立法所借鉴，并成为“法律监督”在概念层面和职权层面的重要组成部分。如前文所述，《中央人民政府组织法》《试行组织条例》《暂行组织条例》，以及1954 年宪法和1954 年《人民检察院组织法》都规定了一般监督的内容，表明了一般监督对人民检察院法律监督属性和职权结构的重要性。在具体工作中，1954 年5 月就提出要逐步建立一般监督制度，包括为工矿建设服务，“一般监督工作方面，浙江省已经运用职权检查，纠正不少的障碍农业生产、互助合作、统购统销、增产节约、征集新兵、工商业改造等工作中违反政策法令的案件，起了良好的作用。”〔44〕《第二届全国检察工作会议决议规定了今后检察工作的方针任务》，载《人民日报》1954 年5 月21 日，第1 版；《各地人民检察署积极开展工矿检察工作》，载《人民日报》1954 年5 月22 日，第3 版；《在第一届全国人民代表大会第三次会议上的发言希望早日制定刑法民法——黄绍竑代表的发言》，载《人民日报》1956 年6 月30 日，第3 版。但与此同时，在一般监督具体实践中，由于认知不同而造成了诸多困境，很多监督活动大都只是涉及与国家法制关系不大的领域，真正对国家机关的决议和命令进行的监督十分零星，这在很大程度上不适合我们国家法制发展的需要。对此，彭真特别指出：“如一般监督，检察院是做不了的，就是在党内，真正有这样的水平，能够搞一般监督的人也不多”，〔45〕《彭真传》编写组编：《彭真年谱》（第3 卷），中央文献出版社2012 年版，第116 页。同时认为“检察机关在‘一般监督’上徒费精力而少有效果，同时又削弱了侦查、起诉和司法监督的开展”，〔46〕《彭真传》编写组编：《彭真传》（第2 卷），中央文献出版社 2012 年版，第880 页。主张通过具体案件进行监督。之后“一般监督”经中央决定暂时不用，而是作为一种职权“备而待用”。可以说，在一般监督缺位的情况下，人民检察院作为“法律监督机关”也是合理的，这就从很大程度上证明了苏联模式的法律监督在中国可以呈现另一种形态，这也为中国检察立法脱离苏联检察理论并将人民检察院性质定位为“法律监督机关”提供了基础。

中医制剂能力建设是中医院专科建设的重要方面，医院从战略角度，加强对制剂的研发、保护、推广使用显得尤为重要。在专科建设中，医院要主动寻求发展方向和突破点，制定有效的绩效激励机制，鼓励临床研究总结临床疗效好的治疗方法，对于医药市场供应缺失品种，有针对性的研发系列疗效好的病种处方，加强中医制剂的深入挖掘和保护，从而增强专科核心竞争力；加强中医制剂的人才队伍建设，创造良好的用人环境和氛围，充分调动临床医生、药学研究人员等开发制剂新品种的积极性，鼓励运用新剂型、新技术促进中药特色疗法的开展。

（三）“法律监督机关”概念的时代政治内涵

根据新中国成立初期人民民主专政任务的要求，“法律监督机关”概念的中国内涵不仅蕴含着需要贯彻实施检察职权，更重要的是包含政治性的价值理念和制度功能。尤其从20 世纪50 年代中后期开始，人民检察院成为一种附带政治目标的“法律监督机关”的色彩愈加明显，在注重本土特色和时代特质中体现其概念背后所承载的机关性质和职权的政治内涵。

在新中国成立初期，检察机关的工作任务集中在与反革命犯罪做斗争，保护土改和镇压反革命方面上，深刻体现出它是人民民主专政的有力工具，并体现在“法律监督机关”概念内涵中。政务院法律委员会在制定1954 年政法工作的总任务时就指出：“进一步健全人民民主制度，加强和运用人民民主法制，巩固人民民主专政”，〔47〕《政务院政治法律委员会规定今年政法工作任务》，载《人民日报》1954 年3 月30 日，第1 版。其中加强检察机关的工作是一个重要环节。基于此，在“二检会”后，《人民日报》刊登评论：“人民检察机关是人民民主专政的重要武器”，〔48〕《加强检察工作保障国家建设》，载《人民日报》1954 年5 月21 日，第1 版。彭真也提出：“公安、检察、法院是国家的专政机关，是阶级压迫的武器”，“对于反革命分子、严重刑事犯罪分子，要实行专政”。〔49〕彭真：《人民警察是人民的勤务员》，载《彭真文选（一九四一 — 一九九〇年）》，人民出版社1991 年版，第301 页。对于检察机关的任务问题，1955 年7 月刘少奇指示道：“检察院当前第一条任务，就是要保证把该捕的反革命分子迅速捕起来”，“检察院要很快把批捕、起诉工作全部担负起来。”〔50〕《刘少奇同志对检察工作的指示》，载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008 年版，第857 页。此后他又提出：“有很多反革命分子是隐蔽的，有的还隐藏在我们的内部；工人、农民当中也有犯罪的，如果再不健全法制，就容易出毛病了，现在所谓健全法制，主要是健全检察机关。”〔51〕中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱（1898—1969）》（下卷），中央文献出版社1996 年版，第372 页。

在“反右”斗争中，“法律监督机关”概念的人民民主专政色彩愈加强化。1957 年6 月，《关于组织力量准备反击右派分子的猖狂进攻的指示》发布，对“反右”斗争做出了具体部署。同年7 月，张鼎丞在报告1956—1957 年检察机关的任务时提到：“今后各级检察机关必须继续贯彻‘有反必肃’的方针和镇压同宽大相结合的政策，彻底肃清一切反革命分子，并且更有成效地改造一切可能改造的反革命分子，进一步巩固人民民主专政。”〔52〕张鼎丞：《关于一九五六年以来检察工作情况的报告——1957 年7 月1 日在第一届全国人民代表大会第四次会议上》，载《人民日报》1957 年7 月2 日，第4 版。此外，在1956 年中共八大上也提出，为了巩固人民民主专政，“在今后，我们的公安机关、检察机关和法院仍然必须同反革命分子和其他犯罪分子进行坚决的斗争”。〔53〕刘少奇：《在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编（第9册）》 ，中央文献出版社1994 年版，第94 页。

检察工作从“反右”结束后开始出现大跃进趋势，打破常规加快办案速度，公检法联合办案，期望以最快速度发挥检察的专政功能，开始强调法律监督与人民民主专政的统一性，“法律监督机关”也成为人民民主专政机关的指称。1958 年“四检会”提到：“检察机关的专政性质和监督职能，两者是统一的。检察机关的监督，是在专政前提下的监督，而且恰恰是为了巩固专政的。如果脱离了专政，就不是真正的‘监督’，而是矛头对准人民内部的‘监督’；如果，只讲专政，不讲监督，那就是说，不需要通过法律监督的职能来为专政服务，那么，检察机关就没有存在的必要了。”〔54〕《检察机关的今后任务》，载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008 年版，第588 页。张鼎丞在做总结发言时也提出：“我们认为检察机关是无产阶级专政的武器，又具有法律监督的职能，专政和监督是一致的。”〔55〕《张鼎丞检察长关于第四次全国检察工作会议的总结》，载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008 年版，第611 页。这其中提及了检察与法律监督之间的一致关系，凸显了专政与监督统一视角下法律监督的意义，即通过发挥人民检察院的法律监督职权来更好地为专政服务，但这忽视了法律监督原本的制度价值，着重强调“检察机关必须是一个强有力的对敌人实行专政的武器”。〔56〕《为实现总路线创造安全环境》，载《人民日报》1958 年8 月25 日，第6 版。

同时，当时出现了对法律监督批评和排斥的声音，“批判检察机关的法律监督职能是将专政矛头对准人民内部，对准国家机关和干部，而不是对准反革命和刑事犯罪”。〔57〕蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999 年版，第94 页。鉴于此，在“四检会”后制定的《最高人民检察院关于修改办案程序的初步意见》中提出：“本院原来制定的有关侦查、侦查监督、审判监督的程序，可合并为一个‘关于侦查、批捕、起诉、出庭等工作程序的规定’”，〔58〕《最高人民检察院关于修改办案程序的初步意见》，载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008 年版，第482-483 页。其中最主要的变化就是取消“监督”一词，体现出“反右”后对法律监督职权的回避态度。基于此，对法律监督的态度凸显了专政的色彩，人民检察院进行侦查、批捕、起诉、支持公诉，对侦查、审判、劳改机关活动进行监督的目的都是为巩固人民民主专政，使人民检察院成为为人民民主专政服务的“法律监督机关”。这种提法和观点到1961 年“五检会”和1962 年“六检会”报告中依然存在，都是在加强人民民主专政的语境中，在法律监督工作和检察职权基础上认为人民检察院是人民民主专政的“法律监督机关”。〔59〕参见1960 年2 月26 日《张鼎丞检察长在第五次全国检察工作会议上的讲话》和1962 年11 月2 日第六届全国检察工作会议上张鼎丞所作的《适应形式、统一认识，加强团结、扎扎实实地做好检察工作》的报告。但是，从具体实践出发，“法律监督机关”已经不是以“法律监督”为核心建构的概念了。1961 年公检法合署办公，人民检察院的侦查监督和审判监督，以及刑事判决执行监督职权受到限制。虽然1962 年恢复了检察机关的地位，但工作重心发生转移，因此持续到“文革”前，人民检察院都无法很好地履行法律监督职权，〔60〕参见雷铣、张培田：《新中国检察审判制度演进研究》，中国检察出版社1995 年版，第59 页。“法律监督机关”概念的原本内涵被淡化。

“文革”期间，人民检察发展处在停滞期。1968 年12 月，《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》获中央批准，“从而使实际已撤销的检察机关得到肯定。1969 年，人民检察院被正式宣布撤销”。〔61〕蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999 年版，第109 页。此后，1975 年宪法更是规定将人民检察院的职权并入公安机关，法律监督职权也逐渐丧失了原本属性，检察机关从建制上被彻底取消，虽然有些法律监督职权还在运行，但是“法律监督机关”的法律色彩已经暗淡了。对“法律监督机关”概念政治内涵的阐述过程，凸显出当时中国的特殊法律监督机制，即一般监督已经“备而待用”，实践中主要对侦查、审判、劳改机关活动进行监督，但是这种法律监督内核并非是法律，而是政治。字面上的“法律监督机关”已经超出了此前所具有的法理意涵，而是在当时中国政治语境下进行的概念言说。

“法律监督机关”概念内涵是在上述历史语境中加以诠释的，因此在论述“法律监督机关”概念作为人民检察院性质时，考察这段历史和政治状况是不可或缺的。至此，“法律监督机关”概念被频繁提及，已经由苏联检察机关的性质定位转用为人民检察院的性质定位，并成为人民检察话语的重要表达方式。但“法律监督机关”囿于各种原因依然未能在立法中体现，这也成为当时立法的未竟之业。

三、“法律监督机关”概念入宪：人民检察院性质的最终定型

“文革”结束后，国家的法制重建工作逐步展开，人民检察制度也得以继续发展。1978年宪法恢复1954 年宪法中关于人民检察院职权的规定，五届全国人大一次会议也决定重建检察机关。此后，1979 年大规模立法活动展开，“法律监督机关”概念也随1979 年《人民检察院组织法》制定正式入法成为法律概念，法律监督职权也在法制框架下恢复运行，经1982 年宪法确认为宪法概念后，人民检察院的法律监督职权回到原本的制度轨道，人民检察院性质为“法律监督机关”也就此定型。

（一）“法律监督机关”概念的讨论及入法

1978 年底召开的中共十一届三中全会决定把工作重心转移到经济建设上来，开启了改革开放的新时期，诸多停滞的工作得以重新开展，也迎来了法制建设的新时期。1978 年12 月，第七次全国检察工作会议后，《人民日报》刊发了社论《大力加强人民检察工作》，其中提到：“人民检察院是国家的法律监督机关。宪法赋予了它的基本任务，就是要同一切违法的现象进行斗争，镇压反革命活动，打击那些触犯刑律的严重违法分子，保护人民行使民主权利，保障宪法和法律得以正确实施，以维护和加强社会主义法制，巩固无产阶级专政。”〔62〕《大力加强人民检察工作（社论）》，载《人民日报》1978 年12 月31 日，第1 版。可以看出，在人民检察制度恢复重建过程中，官方媒体将人民检察院表述为“法律监督机关”，并提及了其所承担的为宪法任务，这从某种程度上预示着其后续在法律和宪法层面的发展。

十一届三中全会以后，彭真领导法制建设的工作，主持制定国家重要法律，同时也将监督国家机关的法律原则贯彻执行，延续了他此前一贯的观点和理念，这也在很大程度上决定了人民检察院性质定位的立法选择。在制定1979 年《人民检察院组织法》过程中，关于人民检察院性质问题出现过争论，即确定为“国家法律监督机关”还是“国家法律检察机关”，〔63〕孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009 年，第328 页。其焦点在表面上是“监督”和“检察”两个法律术语之间的选择，但鉴于当时“语言即政治”的时代状态，“实质问题仍然是20 世纪50 年代批判法律监督的消极影响所产生的后遗症，企图回避法律监督这一概念”。〔64〕王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008 年版，第183 页。经过讨论和整理，1979年2 月16 日，《关于〈中华人民共和国人民检察院组织法草案〉的说明（修改稿）》送交全国人大常委会，其中明确说明了关于争议的最后意见，即“大家一致认为，在事关检察机关的性质这样的根本问题上，必须旗帜鲜明，拨乱反正，重新肯定检察机关的法律监督的性质”，因此“不仅坚持了原来关于各项检察职权的规定，而且进一步明确规定：‘中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关’”。〔65〕孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009 年，第331 页。这条规定在6 月12 日送交全国人大法制委员会提交五届全国人大一次会议审查的《中华人民共和国人民检察院组织法修正草案》中依然坚持。这可以证明，“法律监督机关”作为人民检察院性质问题依然存在争议，但是已经获得了最大程度的统一，并被认为可以成为立法条文予以规定。这在相关的立法讨论文件中都得到了统一，如彭真对《人民检察院组织法》草案进行说明时提到：“确定检察院的性质是国家的法律监督机关。”〔66〕彭真：《关于七个法律草案的说明》，载《人民日报》1979 年7 月1 日，第1 版。同时，《最高人民检察院关于〈中华人民共和国人民检察院组织法修正草案〉的说明》对1954 年《人民检察院组织法》进行修订和补充时提到：“修正草案仍然确定人民检察院是国家的法律监督机关。”〔67〕《最高人民检察院关于〈中华人民共和国人民检察院组织法修正草案〉的说明》，载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008 年版，第417 页。

经过立法前的讨论，最终在1979 年《人民检察院组织法》第1 条中明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，同时明确了其法律监督的具体职权，如审判监督、侦查监督、执行监督、劳改机关和监所监督。在这些法律监督职权的支撑下，人民检察院作为“法律监督机关”的定位有了基础。至此，“法律监督机关”作为人民检察院的性质在立法中正式被确认，“法律监督机关”也成为一个法律概念，“这是根据我国的国家制度和政治制度，从我国的实际情况出发，具体运用列宁关于社会主义检察制度的指导思想而作出的法律规定。”〔68〕王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008 年版，第22 页。

（二）“法律监督机关”概念的立法内涵

“法律监督机关”入法是人民检察制度发展的一个重要表现。在取消了一般监督和垂直领导制的基础上，逐渐脱离基于苏联检察影响的制度内容，并对转用后的“法律监督机关”概念进行了重构，凸显出该概念在此历史时期的特殊内涵。

第一，“法律监督机关”是恢复人民检察院后重建法制权威的政治宣示。1979 年《人民检察院组织法》是在“文革”后国家政权建设背景下人民检察院恢复重建的产物，因此“法律监督机关”法定化后的内涵需要将人民检察院置于特定历史背景下予以言说。从前文所提及最高检对草案进行说明的意见中可以看出，“法律监督机关”入法确定为人民检察院性质是纠正“文革”期间人民检察院因其法律监督属性受到不当批判，对此前否定法制的“拨乱反正”，并以此树立全党全社会对法制的正确认识、重建法制权威的一个重要表现，即人民检察院通过行使法律监督职权，打击叛国和反革命活动，加强对敌人的专政，维护社会主义法制，而绝非此前被指责和污蔑的“右倾”“矛头对内”和“官僚机构”，在恢复名誉基础上消除了在“文革”时期被撤销的不良影响。可以说，“明确承认检察院的性质为‘法律监督机关’，主要体现了拨乱反正的宣示意义，主要是对1957 年开始的‘对公权力之法律监督制度的全盘政治打压’的否定”。〔69〕黄明涛：《法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义》，载《清华法学》2020 年第4 期，第23 页。从这个面向考虑，立法确认人民检察院为“法律监督机关”是国家政治意志在立法中的一种表达，并用以解释人民检察院的政治法律属性，更加明确了“法律监督机关”在中国语境下的时代内涵。

第二，“法律监督机关”是脱离了苏联“一般监督”和“垂直领导”的机关。20 世纪50 年代，最初认为苏联检察机关为“法律监督机关”，其中重要的制度支撑是“一般监督”和“垂直领导”体制。随着中国法制的发展和完善，“一般监督”和“垂直领导”已经不符合检察机关履行监督职权的实际，最终在1979 年《人民检察院组织法》中将原本一般监督的广泛内容限定在刑事法律领域，实质上取消了“一般监督”，〔70〕删除了1954 年《人民检察院组织法》第3、4 条的规定，代之以“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令统一实施的犯罪案件，行使检察权”。同时在领导体制方面不再照搬照抄苏联的“垂直领导”。可以认为，虽然“法律监督机关”在文字表述上与此前保持相同，“但是在检察体制和检察职权上恰恰是总结过去30 年的经验教训，实现了具有重大意义的‘中国化’，即取消了一般监督和垂直领导”。〔71〕孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009 年版，第337 页。因此，取消“一般监督”和“垂直领导”并不影响人民检察院对法律进行监督的职权，也不会影响维护国家法制统一这一终极任务和目标，以刑事审判监督、刑事侦查监督、刑事判决执行监督、劳改机关和监所监督职权阐释“法律监督机关”的概念内涵并不影响人民检察院成为“法律监督机关”。

1979 年《人民检察院组织法》对人民检察院的性质定位是在坚持列宁关于法律监督思想的基础上完成的，但在制度架构上逐渐摆脱了苏联模式的束缚，呈现一种自我构建和发展的趋势。这与彭真在《关于七个法律草案的说明》中的说法相吻合，即“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况”，〔72〕彭真：《关于七个法律草案的说明》，载《人民日报》1979 年7 月1 日，第1 版。最终形成尊重苏联检察监督理论的目标导向，但是在职权和体制上符合当时中国国情的现实选择。

第三，“法律监督机关”主要是刑事法律监督机关。如前所述，1979 年《人民检察院组织法》中规定的法律监督职权侧重刑事法律领域，并在这个基础上完成了对“法律监督机关”的性质定位。具体而言，1979 年《人民检察院组织法》第4 条规定：“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”第5 条则直接从具体职权出发，规定：“（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免于起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”这五项职权显然都是有关刑事法律方面的内容，表明人民检察院的主要任务都是通过打击刑事犯罪来完成的，突出检察机关打击刑事犯罪、维护国家安全的功能角色，并在这个基础上凸显法律监督的职权。

1979 年《刑事诉讼法》在“审判监督程序”部分第149 条对上述监督职权进行了相应规定，即“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗诉”，即审判监督职权。第164 条规定了执行监督、劳改和监所监督，即“人民检察院对刑事案件的判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”。同年颁布的《人民法院组织法》第5 条规定了审判监督的内容，其中有关抗诉的规定在立法表述上与1979 年《刑事诉讼法》 第149 条完全一致。《刑事诉讼法》与《人民检察院组织法》《人民法院组织法》中所规定的人民检察院的法律监督职权共同支撑了“法律监督机关”的职权维度。

1979 年《人民检察院组织法》将人民检察院性质确定为“法律监督机关”是在特殊的历史转型时期具有政治意义的立法表达，取消了一般监督职权，在侧重刑事法律领域监督的前提下凸显了司法监督的内涵，这既是对当时国内法制情况的适应，也是对具有中国特色的法律监督职权和机制的建构，在概念内涵层面开始脱离苏联的检察监督理论并获得中国化特征。

（三）“法律监督机关”概念入宪及意义

1980 年9 月，中共中央向五届全国人大第三次会议提出修改宪法和成立宪法修改委员会的建议，经批准后成立了宪法修改委员会，1982 年宪法的制定工作正式启动。从检察制度角度来看，1979 年《人民检察院组织法》将人民检察院性质定位为“法律监督机关”，但这仅仅是从其专门立法角度出发，是检察立法对其本身所调整的机关进行的自我认定，是否能够在宪法层面获得更高的意义并不明确，因此这些问题都需要在1982 年宪法中予以回应。

十一届三中全会“是建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折”，〔73〕《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，1981 年6 月27 日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议一致通过。党和国家“深入总结建国以来的历史经验，恢复并根据新情况制定一系列正确的方针和政策，使国家的政治生活、经济生活和文化生活发生了巨大的变化。现行宪法在许多方面已经同现实的情况和国家生活的需要不相适应，有必要对它进行全面的修改”，〔74〕彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（一九八二年十一月二十六日），载《彭真文选》（一九四一 — 一九九〇年），人民出版社1991 年版，第435 页。因此1982 年宪法所确定的问题蕴含了当时复杂、微妙的多元因素，对中国宪制发展的意义非常重大，其作用和产生的影响都是前所未有的。这是在国家发展过程中经历多重曲折后才完成的，是否赋予人民检察院以独立的宪法地位，以及确定性的机关性质在当时也是经过慎重考虑的。例如关于人民检察院是否需要独立设置，以及人民检察院性质问题延续此前的讨论再次被提出，直到明确了“可改可不改的则不改”的原则后，“法律监督机关”概念作为人民检察院的性质才“顺势”从1979 年《人民检察院组织法》中安全过渡到宪法中。当然，1982 年宪法侧重对国家体制的改革和发展，检察制度方面的内容并非重点，因此在尽快出台新宪法的政治任务面前，延续既有制度符合当时修宪的总体工作要求。〔75〕参见黄明涛：《法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义》，载《清华法学》2020 年第4 期，第25 页。

从最后的文本上看，1982 年宪法第129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，正式从根本法上确定了人民检察院的性质，也使得“法律监督机关”概念获得了宪法内涵。

第一，“法律监督机关”成为宪法意义上的国家机关。在立法措辞上，1982 年宪法中的“法律监督机关”表述与1979 年《人民检察院组织法》一致，“但这并不是文字上的简单重复，从宪法角度看，这意味着法律监督机关或法律监督成为一个狭义的宪法概念，进而获得了允许宪法解释的空间”。〔76〕田夫：《监督与公诉的关系——以苏中比较为中心》，载《清华法学》2019 年第1 期，第47 页。一方面，延续此前对否定法制问题拨乱反正的任务，人民检察院的地位和功能依然被重视，其中也蕴含着拨乱反正目标取得了历史性的成果，在宪法层面对“法律监督机关”进行的表达更加符合中国当时的政治法律要求；另一方面，与1979 年《人民检察院组织法》中“法律监督机关”作为一种在机关范畴内讨论的概念不同，“法律监督机关”已成为宪法所规定的国家机关，由人大产生并对人大负责，而非将其以一个扩大化的概念予以无限扩展，其内涵需要结合宪法制度进行考察和解释。

第二，“法律监督机关”成为履行法律监督宪法职权的机关。“法律监督机关”入宪提升了人民检察院的地位，确定了人民检察院在宪法基础上的一种机关属性，实施法律监督职权也具有了宪法意义和高度。具体而言，“法律监督机关”是在人大监督下，具体履行法律监督职权的机关。从职权维度看，人大监督是保证宪法、法律和行政法规被严格遵守和执行的职权和措施，是最高层次的监督，人民检察院的法律监督职权与之相比较“存在位阶和性质上的差异”，“检察院法律监督权不得超越自身位阶，即法律监督对象不涉及国家权力机关实施的活动”。〔77〕秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政监察监督之归位》，载《东方法学》2018 年第1 期，第179 页。宪法将人大监督与法律监督结合在一起，一方面体现出了法律监督是一种宪法职权，人民检察院不仅是一个承担诉讼职权的机关，更是一个承担法律监督宪法职权的机关；另一方面，人民检察院成为通过实施法律监督而落实人大监督职权的机关。因此，“法律监督机关”成为具有宪法地位的、专司监督除人大外其他国家机关实施和遵守法律情况的机关。

第三，“法律监督机关”是一种宪法授权独立行使检察权的机关。在1982 年宪法修改过程中，曾就人民检察院是否为独立国家机关的问题进行了讨论，一种说法认为应当将人民检察院纳入司法部，一种说法则认为人民检察院应当独立于行政机关并予以保留。当时是否将人民检察院作为独立机关的宪法地位是经过慎重考虑的。胡乔木认为应当取消检察机关，而修改宪法委员会副秘书长王汉斌则认为，检察机关独立于行政部门有利于监督行政机关的违法行为，张友渔和彭真对此也都表示同意。在这个问题的讨论中，邓小平作出了重要决定，他主张基于加强法制的需要应保留检察院，不与司法部合并。〔78〕参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005 年版，第527 页；刘松山：《八二宪法的精神、作用与局限》，载《华东政法大学学报》2012 年第6 期，第75 页。这最终也决定了1982 年宪法中人民检察院的独立地位。同时应当注意的是，1982年宪法规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”而非“行使法律监督权”，这可以表明人民检察院是宪法授权的“法律监督机关”，对此国内学者就指出：“检察机关是‘国家法律监督机关’，是一种全称判断概念，不能把它解释为检察机关是一个全面监督国家法律实施的机关。”〔79〕韩大元：《关于检察机关性质的宪法文本解读》，载《人民检察》2005 年第13 期，第13 页。因此实质上宪法是将行使法律监督的职权赋予了人民检察院，使之成为“法律监督机关”。

“法律监督机关”作为一种概念和法律术语获得了宪法确认，不仅明确了人民检察院的宪法地位，为其依法行使检察权奠定了基础，法律监督也成为人大监督的一种延伸，成为宪法职权并逐渐朝具体方向发展。“法律监督机关”也不仅是一个承担诉讼职权的机关，更是一个承担宪法职权的机关，成为具有宪法地位、人大制度下的专司法律监督的机关。可以说，“法律监督机关”从一种法学概念到一种法律概念，再到宪法概念，在实施具体法律监督职权的基础上被赋予了新的内涵。至此，人民检察院的性质随“法律监督机关”概念入宪正式定型。

四、结语

“法律监督机关”从理解苏联检察机关的性质到入宪定型，是该概念在中国话语体系中的政治确认和法治确认的过程，描述了人民检察制度的历史发展轨迹。机关属性中蕴含的法律监督制度的演进，体现为政治改革、社会发展和法制建设要求的结果。其建立了检察理论与检察实践之间的融通，在概念演变发展中与人民检察制度形成了叙事互证，这是党领导下以马克思主义中国化精神进行法治建设的重要表现。自1982 年宪法确定人民检察院为“法律监督机关”后，人民检察院性质的宪法定位一直延续至今，并在后续发展不断深化。诉讼制度改革强化了诉讼监督，使“法律监督机关”在诉讼领域的角色愈加重要，监察体制改革使职务犯罪侦查权转隶，但同时“法律监督机关”的宪法定位也因转隶后的职权专门化而得以夯实。在新时代，随着“四大检察”新格局的形成，“法律监督机关”不断朝向加强法律监督职权的方向发展，并逐渐成为一个法律监督职权全面协调发展、法律监督领域全面铺开的“法律监督机关”，继续发挥对中国特色社会主义法治建设的重要保障功能。