■ 姚建龙 陈子航
2020年10月17日,新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未保法》)经过全国人大常委会的三次审议后正式颁布,并自2021年6月1日起实施。
回顾《未保法》修订过程便会发现,此次《未保法》的修订幅度之大前所未有。自1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《未保法》以来,《未保法》至今已进行了3次修订。2006年《未保法》进行了第一次修订,修订幅度相对也较大,从56条增至72条,完整保留的法条仅有4条,占修订前原法条数的约7%,彼时由全国人大内务司法委员会与未成年人保护法修订起草组共同组织编写的《未成年人保护法学习读本》将此次修订称之为“一次全面的修订”[1]。其后2012年的修订仅是配合《刑事诉讼法》对第56条第一款进行了文字性修改。而此次2020年修订的新法不仅在法典体例上将旧法“四大保护”增加为“六大保护”,在增、删、改方面变化之大是前两次无法相比的。“增”方面,将法条数增加近乎一倍,从72条增加至132条,新法共计有16000多字,增加了约一万字;“删”方面,旧法72条中整条删除的有21条之多①旧《未保法》第10、11、13、15、25、28、31、46、48、49、57、59、61、64、65、66、67、68、69、70、71条,共计21条。,仅原文保留第2条一个法条;“改”方面,旧法或被删除或被不同程度修改,其中修改后保留的有50条①旧《未保法》第1、3、4、5、6、7、8、9、12、14、16、17、18、19、20、21、22、23、24、26、27、29、30、32、33、34、35、36、37、38、39、40、41、42、43、44、45、47、50、51、52、53、54、55、56、58、60、62、63、72条,共计50条。。可见,2020年修订的《未保法》法条修改的诸项数值相较于2006年的“全面修订”也是有过之而无不及,就修订的内容而言则更可称得上是“全面升级”。
本次《未保法》的修订也是被寄予厚望的一次修订。针对《未保法》所长期存在的批评意见主要有:(1)过于原则,缺乏可操作性;(2)执法责任主体不明确,存在“责任稀释困境”;(3)没有“牙齿”,缺乏刚性;(4)保护体系设计存在硬伤,特别是政府保护缺位。从本次修法的动因来看,也具有针对性回应上述问题的考虑[2]。然而,尽管本次《未保法》的修订幅度前所未有,但是有效解决了上述问题吗?本文将围绕本次《未保法》的修订情况,对其进步与展望进行分析。
总则部分对各专章起着引领的作用,此次的修订中,“最有利于未成年人”“国家亲权”等理念在总则均得到体现,重要机制、制度也得到了明确,这反映了新法的巨大进步,具体体现在以下几个方面:
一是完善基本原则。旧法存在国家亲权原则与最有利于未成年人原则缺失的硬伤,导致“执法过程中理念滞后,理解出现偏差,许多措施落实不到位”[3]。新法以专条(第七条)形式规定了监护人和国家在未成年人监护职责中的法律关系,明确国家应“采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责”,事实上确立了国家亲权原则。新法(第四条)还将原特殊、优先原则进一步发展、明确为“最有利于未成年人原则”,并细化规定了六项具体要求。
二是明确工作协调机制及责任主体。旧法中对政府的未成年人保护工作职责,特别是工作协调机制只作了笼统要求,并未作过多的硬性要求,导致了实践中各部门“利”则争先恐后,“无利”便相互推诿,“人人有责”的规定事实上变成“人人无责”的“责任稀释”尴尬,未成年人在这种相互“撕扯”“推诿”中独自面对侵害。面对“谁是具体责任主体?”的争论,新法(第九条)直接明确了建立未成年人保护工作协调机制的主体是县级以上人民政府,明确具体工作由政府民政部门承担,不再争议。
三是增设强制报告制度。旧法强制报告责任的缺失,导致相关密切接触单位担心“麻烦”而往往选择隐瞒侵害未成年人事件,甚至沦为“帮凶”。有鉴于此,新法(第十一条)确立了强制报告制度,明确强制报告的义务主体是国家机关、居(村)委会和密切接触未成年人的单位及其工作人员,并在法律责任章(第一百一十七条)对未履行报告义务的法律责任规定了“单罚制”,只对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”进行处分,使该项制度长出“牙齿”。
四是加强学科理论建设。针对我国未成年人保护理论研究严重滞后于实践发展需要的问题,新法(第十二条)明确了国家对学科理论建设的责任。新法(第十三条)对国家建立健全未成年人统计调查制度并公开的要求不仅是未成年人保护综合反应机制中监测预防环节的重要组成,也是未成年人学科理论发展的重要支撑。
家庭保护章虽历经修改,但其处于各专章首位的体例却始终未变,立法重视程度不言自明。此次修法该章内容上变化主要体现在以下三个方面:
一是细化家庭监护职责。父母是未成年人天然、最佳的监护主体,也是在这种思想的影响下,国家长期保持了对家庭监护介入的“克制”,但无数的侵害未成年人,甚至是监护侵权的恶性事件表明了“父母法律责任越小,孩子便越危险”[4]。新法对旧法的规定进行了清理和整合,新法(第十五条)明确了监护人和其他家庭成员的义务,(第十六、十七条)还具体列举监护“正负清单”,即监护人的十类应履之责与十一类禁止行为。此外,新法特别加强了父母或者其他监护人的安全保障职责,如增加采取配备儿童安全座椅、教育未成年人遵守交通规则等措施,防止未成年人受到意外事故的伤害等义务。
二是完善委托照护制度。未成年人恶性事件的背后往往存在父母的监护失职,2006年《未保法》修订时针对儿童监护缺位问题增加了委托监护制度,解决了委托监护缺失的问题,但如2011年的“小悦悦事件”等监护失职的恶性事件仍时有发生。新法把旧法的“委托监护”改成了“委托照护”,监护职责必须亲自履行,只有照护才可委托,一字之差却反映了立法观念的巨大变化。在此基础上,新法明确了被委托照护的条件、禁止委托的情形以及委托时的考量因素、监护人应当履行的义务等。此外,新法(第二十一条)还针对缺乏生活自理能力的未成年人增设了区分保护。新法强化了监护职责,填补了委托监护的漏洞。
三是新增离婚抚养权规定。未成年人父母离婚案件中不可避免地会涉及抚养权、探望权等问题,针对实务中藏匿、抢夺未成年人子女现象缺乏有效解决途径的问题,新法(第二十四条)增设未成年人父母不得以抢夺、藏匿未成年子女等方式争夺抚养权的规定,还首次在《未保法》中明确了不直接抚养未成年子女的一方的探望权,与《民法典》(第一千零八十六条)的规定①《民法典》第一千零八十六条规定:离婚后,不直接抚养子女的父或者母,有探望子女的权利,另一方有协助的义务。行使探望权利的方式、时间由当事人协议;协议不成的,由人民法院判决。父或者母探望子女,不利于子女身心健康的,由人民法院依法中止探望;中止的事由消失后,应当恢复探望。协调一致。
学校保护章的修改总体上延续了回应社会热点的特点,新法通过细化和落实学校保护的主体责任强化了学校在未成年人保护的作用。新法(第二十五条)新增规定“学校应当建立未成年学生保护工作制度”,在总体上对学校进行未成年人保护的顶层设计提出了要求。具体主要从以下两个方面落实:
一是强调学校的教育、保育本职。学校是未成年人成长过程中接受教育的重要场所,在新法学校保护章前半部分(第二十五到第三十三条)重点完善了学校、幼儿园的教育、保育职责。新法明确保障了未成年人受教育权,增加了平等受教育的权利,落实了未成年学生全面发展要求的同时,减轻了学生的课业负担。此外,针对商业化教育的快速发展、侵入校园领域、乱象丛生的问题,新法也将其纳入规制范围,包括了学校的商业化活动和校外照护、早教、培训、托管服务机构等方面。
二是强化学校安全保障责任。校园安全事关未成年人身心健康,关系社会稳定。近年来,校园安全事件屡见报端。2017年,国务院办公厅就曾专门发布《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》对校园安全问题防控进行了系统规定。此次修法重点关注了三类安全问题的学校安全保障责任,具体主要通过以下制度的构建完成:
其一,校车安全管理制度。近年来时有发生的重大校车安全事故是新法相关修改的直接推动力,新法(第三十六条)新增规定了使用校车的学校、幼儿园应当建立健全校车安全管理制度,正面强化了校车安全管理的力度。
其二,学生欺凌防控制度。近年来,学生欺凌问题一直是社会热点,恶性事件时有曝光。2016年,国务院教育督导委员会办公室就曾专门发布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》,随后相关部门也陆续出台政策文件,但始终未能上升至法律层面。此次修法不仅“学生欺凌”的定义首次得到了法律层面的明确(第三十九条),还细致规定了学校对学生欺凌的预防与干预责任。
其三,预防性侵害、性骚扰未成年人工作制度。性侵是对未成年人身心健康侵害最为严重和深远的侵害方式,也是未成年人保护最为复杂和棘手的问题。近年来,校园性侵害、性骚扰事件的社会关注度升高,作为对2018年最高检向教育部发出的“一号检察建议”的回应,新法(第四十条)就该问题要求学校、幼儿园应当建立预防性侵害、性骚扰未成年人工作制度,确立了学校、幼儿园的报告义务以及对该类事件教育和预防的主体责任。
在此次修改中,社会保护章“口袋章”①社会保护章的“口袋章”特点主要体现在将不适合规定于家庭保护、学校保护、司法保护章但与未成年人保护密切相关的内容纳入,以及针对社会热点、未成年权益保护热点问题立法。引自:姚建龙.《未成年保护法》的修订及其重大进展[J].当代青年研究,2007(5):15-21.的特点依旧明显,但条款内容有较大完善。从内容上看,2006年大规模修订时,我国经济发展水平较低,社会能够给予未成年人的保护与福利都相当有限,经过十几年的快速发展,出现了许多新问题,我国经济发展水平也有了极大的提高,对未成年人的保护与福利也要求更加细致、全面。此次修订主要有以下四个方面:
一是责任主体大幅增加。新法对居(村)民委员会、新闻媒体、公共场所运营单位、住宿、营业性娱乐场所经营者、彩票、危险品销售者等均新增了不同程度的主体责任。
二是拓展未成年人社会福利内容。新法在旧法基础上,加大了公益性文化设施向未成年人免费开放力度,明确了未成年人使用公共设施的优惠待遇,并规定任何组织与个人都不得违反对未成年人的优惠规定。
三是提高社会环境优化的要求。新法在细化完善旧法对传统传播媒介内容的限制基础上,新增了媒体监督、审查、标记提示、禁止儿童色情产品等规定。此外,新法(第五十九、六十条)还增加了向未成年人销售彩票、管制刀具等物品以及未成年人出入娱乐场所的限制(第六十一条),将未成年人参与商演也纳入法律规制,对营造未成年人友好型的社会环境提出了更高、更细致的要求。
四是加强公共场所安全保障。安全保障本质上是在保障未成年人最基础的生存权。新法(第五十六条)明确了未成年人集中活动的公共场所的安全保障义务,新增了发生突发事件时“优先救护未成年人”的原则。此外,住宿场所也是实务中未成年人受到侵害的高发空间,新法(第五十七条)新增了未成年人入住时,住宿经营者的询问、报告义务。
近年来,互联网已经渗透到未成年人的生活、学习之中,成为继家庭、学校、社会之后未成年人成长的“第四空间”。面对未成年人网民的激增,旧法对未成年人的保护无法满足日益提高的未成年人保护要求。全国人大在《关于<中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)>的说明》中指明了立法初衷是“对网络保护的理念、网络环境管理、相关企业责任、网络信息管理、个人网络信息保护、网络沉迷防治等作出全面规范,力图实现对未成年人的线上线下全方位保护”。具体而言,增设的网络保护章有两个特点较为突出:
一是针对突出问题回应社会关切。针对未成年人易沉迷网络的特点,新法高度重视未成年人网络问题的预防和干预,对舆论关切的未成年人网络素养、个人信息保护、网络欺凌、网络直播等方面均做出了回应。新法首先明确了网信部门、家长、学校以及网络服务提供者宣传、教育、引导、监督、处置的主体责任,针对具体问题加强了未成年人隐私和个人信息保护,对未成年人注册网络平台账号进行了一定限制,增加“建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统”的要求,加强了易沉迷内容监管,还完善了网络欺凌处置机制。
二是多方协调联动,综合手段保护。主体上,本章不仅开篇便在总体上明确了国家、社会、学校、家庭四方对未成年人网络保护的责任,整章对相关政府部门、事业单位、社会网络服务企业、家庭及社区之间的协调互动也作出了相应的规范,明确了协调的联动机制。手段上,不仅规定了强制性的行政手段,也规定了宣传、教育、引导等非强制性手段。
2013年南京饿死女童案不仅直接推动了民政部门的改革,更极大促进了国家对家国关系认识的转变,人们意识到国家,尤其是政府必须勇敢地站出来保护“不合格”父母的未成年子女。此次修法,政府保护也相当顺利地独立成章,《未保法》在结构上更加科学与完备,是一项意义重大的进步。从本章内容来看,主要通过以下三个方面加强了政府对未成年人保护的责任:
一是细化政府职责。面对旧法中未成年人保护共同责任原则导致了责任稀释的困境,新法总则明确县级以上人民政府民政部门作为牵头部门设置协调机制的基础上,在政府保护章开宗明义(第八十一条)规定了政府未成年人保护工作的队伍专门化的要求。并进一步补充、细化了政府的职责,(第八十二至八十六条、第九十一条)全面规定了包括政府对家庭教育指导、未成年人受教育权保障、幼托及学前教育监管、职业教育支持、困境未成年人实施分类保障等多个方面的职责。
二是确立国家监护制度。为了对未成年人进行“兜底”监护,新法(第九十二至九十六条)详细明确了应当由民政部门临时监护的七种情形以及长期监护的五种情形,并规定了临时监护、长期监护可终结的情形,对父母不能、不宜履行监护职责且无其他依法具有监护人资格的人,由国家对未成年人进行兜底监护。确立了较为完备的国家监护制度,对于落实国家亲权原则意义重大。
三是增设密切接触未成年人行业从业查询及禁止制度。应对未成年人密切接触者性侵未成年人是行业从业查询及禁止制度产生的原因,我国早在2016年便开始了地方探索,清退了一批潜伏的“危险分子”,成效显著。不同于以往的待违法犯罪发生后对行为人追责的做法,新法政府保护章(第九十八条)确立了建立向密切接触未成年人的单位提供免费查询服务的信息查询系统的要求,与社会保护章所规定的“密切接触未成年人的单位”录用查询、定期查询两项制度一起,共同构建了密切接触未成年人行业从业查询及禁止制度,意在为未成年人构筑“防火墙”。
此次修法顺应了新时代要求,赋权检察机关,强化了检察机关监督职能。总体上,司法保护章对未成年人的保护朝着更加全面、专业、细致的方向发展。具体而言,主要进行了以下三个方面修改:
一是拓展司法保护的外延。新法对司法保护进行了广义化理解,删除了原司法保护范围的一些限制,如旧法(第五十条)中的“在司法活动中”、旧法(第五十五条)中的“办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件”等。新法对司法保护范围仅做两条限制:主体限制为“公检法司”,对象限制为“涉未成年人”。限制的减少必然导致保护范围的扩大,修改后的司法保护界定更符合对未成年人全面保护的要求。
二是加强司法机关专门化建设。队伍专门化是我国少年司法三十余年探索的宝贵经验,未成年人司法保护首先应当加强队伍专门化建设。新法(第一百零一条)首先规定了各司法机关“应当确定专门机构或者指定专门人员,负责办理涉及未成年人案件”,同时还规定各司法机关“应当对上述机构和人员实行与未成年人保护工作相适应的评价考核标准”。新法(第一百零五条)检察机关监督职责的规定也是队伍专门化建设的保障。
三是完善涉未成年人诉讼程序。在旧法关于未成年人诉讼程序的规定基础上,新法主要修改包括听取未成年人的意见,保护未成年人信息,明确了检察机关监督、公益诉讼的职权,细化规定未成年被害人的保护措施等方面,增加、细化了相关规则。
法律责任章本次修改呈现出两个明显的特点,即幅度较大与刚性增强。从数量看,旧法中法律责任章共有12条,新法中该章共13条,但修改后保留的仅3条,剩余10条均为新增;从内容看,被删除的多为原本应由其他法律规定的条文,例如关于行政处分、行政处罚、刑事责任的规定,增加的条文的独立适用性较强①旧法法律责任章12条中仅第六十条提及“违反本法规定”,其余法条均可脱离《未保法》独立适用,形成明显对比的是,修订后的法律责任章13条中仅第一百一十八条与第一百二十八条未提及“违反本法”,其余的大部分法条也都指明了其在本法中专门适用的具体法条,第一百一十八条虽未指明但其修改也是为与本法新增的强制报告制度相对应。。一直以来,《未保法》因缺乏执行的“刚性”而广受批评,让《未保法》长出“牙齿”的呼声也不绝于耳。从此次修改的结果来看,其强化了法律责任,适用性明显增强。此外,附则进行了一定的扩容:首先增加了对本法的一些名词的界定,其次增加了属地管辖的原则。可以看到,法律责任章与附则部分明显体现出了《未保法》立法技术的提高。
法条的修改总归太过具体且繁杂,而社会民众一般又不会细致了解,那么新法如此高的社会关注度及社会评价的原因何在?质言之,即在于基于具体法条抽象总结而来的制度理念的进步得到了大部分民众和专家学者的认同。具体体现在以下五个方面:
“儿童福利是儿童权利得到保护、人格尊严受到尊重、健康成长得以保障的‘防护网’”[5]。此次修订,在较大程度上贯彻了未成年人保护法“福利法化”的思路,即“将立法的重心放在规定国家对未成年人健康成长的责任之上,兼顾我国社会发展阶段,出人、出钱、出机构、出政策、出规则,切实履行国家亲权职责。除了直接规定国家的职责外,还包括督促负有职责的监护人、社会组织、其他主体切实履行未成年人保护职责,形成未成年人保护的体系”[6]。福利法化是我国《未保法》的发展方向,按照儿童福利制度“三步走战略”[7],我国2020 年应全面建立适度普惠型儿童福利体系,在全国范围内建立惠及非正常儿童的福利保障和服务供给 。
新法“建立协调机制,明确牵头部门,赋权协助单位,畅通专门力量,确立了未成年人保护工作新体制”[8],针对性地解决了《未保法》缺乏执法责任主体,未成年人保护共同责任原则造成责任稀释困境等问题。此外,“监测预防、发现报告、应急处置、评估转介、干预帮扶、督查追责为一体的未成年人保护综合反应机制”初步建立[8],新法“实现了‘福利法’的基本转向,解决了《未保法》的基本定位这一重大理论问题”[8]。
网络保护章、政府保护章的单列是此次修改的一大亮点,同样也是顺应时代发展的要求。“随着信息化时代的到来,网络已然成为未成年人成长的第四空间”[9],根据中国互联网络信息中心的统计,2006至2020年,未成年网民规模增长约1.5亿②据第18次《中国互联网络发展状况调查统计报告》显示,2006年网民规模为1.23亿,18岁以下用户占比14.9%,约为0.18亿;根据第46次《中国互联网络发展状况调查统计报告》显示,截止至2020年6月,我国网民规模达9.40亿,19岁及以下用户占比18.3%,约为1.72亿人。因两次年龄占比统计口径不一致(相差1岁),故文中未成年网民规模数值为笔者估算。。而《未保法》自2006年修改后至今几乎未变动,随着中国互联网的高速发展,未成年人使用网络工具的门槛越来越低,未成年人直播、充值、潮玩炒作、应援打赏等网络问题层出不穷。法律虽具有前瞻性,但总体上是滞后的。未成年人网络保护在旧法社会保护章中虽有所涉及,但仅有一条且规定笼统。同样,2006年《未保法》修改之时经济发展水平有限,政府保护能力亦有限,政府保护争议较大故而未能独立成章,旧法将政府相关职责部分归入社会保护章,实际上淡化了政府对于未成年人的保护责任。
新法改变了自1991年延续至今的“四大保护”的体例格局,法典的结构上,“此次修订采取‘保护主体为主,成长空间为辅’的新思路谋篇布局,‘六大保护’进一步织密了未成年人保护法网”[8]。新法中将网络保护单列成章,大量增加相关法条(增加法条数在各章中位列第一位,共16条),明确相关主体责任、增设相关制度、强化网络领域监管力度,以期实现对未成年人保护的周延。新法中政府保护也不再躲藏,而是理直气壮地、旗帜鲜明地单设专章,强调未成年人成长的政府责任,相关条款也摆脱了“寄人篱下”的境况,保护结构更加科学和严密。“这样的修法思路没有受限于法典篇章的机械逻辑,而是服务于完善未成年人保护体系的需要,务实、灵活而又未脱离基本法理”[8]。
未成年人无论在身心发育程度还是社会地位等方面相较于成年人均处于弱势地位,因此除了保障未成年人与成年人同样的人权,还需要给予未成年人额外的特殊保护与待遇,这也要求未成年人保护需要在法律一般原则之外遵循一些特殊原则。新法最有利于未成年人原则与国家亲权原则的明确入法,使得未成年人保护的三大基本原则①即:儿童最大利益原则、平等保护原则与国家亲权原则。在《未保法》中得以健全,其法理基础更加完备。
新法最为瞩目的当属最有利于未成年人原则的确立。最有利于未成年人原则系儿童利益最大化的本土化称谓,该原则源起于18世纪末英美法系国家收养制度,1989年联合国《儿童权利公约》第三条规定:“关于儿童的一切行动,不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行,均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”。该原则成为国际社会未成年人保护工作的指导原则并受到国际社会普遍认可,我国于1991年正式加入该条约,履行条约义务是我国不可推卸的责任。未成年人对国家的重要性自不必多言,就该原则本身来说,其要求以儿童利益为本位,在未成年人保护工作之中全面、长远地考量未成年人发展利益、根本利益,保障未成年人利益最大化的实现。《民法典》第一千零四十四条第一款规定“收养应当遵循最有利于被收养人的原则,保障被收养人和收养人的合法权益”,虽体现原则精神但未予明确,故新法系首次明确,意义非凡。
其次是新法中国家亲权原则的确立。父母亲权固然天然且便利,但父母亲权缺位时未成年人便会陷入危险境地,此时便需要“祖国母亲”进行兜底与保障,国家亲权便从父母亲权中逐步脱胎形成。国家亲权原则对未成年人保护有十分重要的意义,是国家监护的理论根基,此次《未保法》修订明确将国家监护纳入其中,值得举首戴目。国家亲权原则在新法得到了全面的体现,总则部分的十四个法条中,直接以“国家(国家机关、政府)”为责任主体的就有10条②新法第3、5、6、7、8、9、11、12、13、14条,共10条。,而旧法仅有6条,且其中有2条国家(机关)为并列责任③旧法第3、4、6、7、9、12条,共6条,其中第4、6两条是并列责任。。具体而言,新法(第三条)开宗明义,将“未成年人享有……”修改为“国家保障未成年人的……”,(第九条)还明确政府为设置未成年人保护协调机制的主体,明确国家在未成年人各项权利保障之中的首位责任。旧法中相关国家机关只能对未成年人的父母或者其他监护人提供家庭教育指导,新法(第七条)修改为“国家采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责”,明确了国家亲权高于父母亲权。此外,在国家亲权原则的指导下,新法构建了国家监护制度,系统规定了国家监护完整制度体系。新法国家亲权原则的确立可以说是“国家监护落地落实,让祖国母亲名副其实”[8]。
未成年人保护关系千家万户,本次修法拓展公众参与立法方式,广泛听取了包括未成年人在内的各界意见和建议。2018年,十三届全国人大常委会立法规划明确由全国人大社会建设委员会牵头修改未成年人保护法,同年9月,全国人大社会建设委员会牵头成立了未成年人保护法修改工作领导小组,该领导小组在修法过程中广泛吸收了社会意见,据全国人大披露,截至2019年11月25日,未成年人保护法修订草案共有37000多人提出了45000多条意见,其中有17000多名未成年人提出了21000多条意见,约占总意见数量的45%[10]。参与征求意见的未成年人的数量之多、占比之大实属少见,全国人大常委会法工委对这些意见进行了充分的调研、吸收,在反复研究论证的基础上,对舆论热点问题均进行了回应。以学生欺凌为例,新法回应社会舆论的热切关注,增设了学生欺凌防控制度。此外,近年来社会普遍关注的未成年人性侵、网络沉迷、儿童色情、意外溺水、高楼坠落、课业负担、未成年人门票减免等问题,新法也都增设或者完善了相关条款。民之所呼也是法之所向,新法的修订是“一次人民立法的生动实践”[8],是民主立法的生动体现。
“实践先行是我国未成年人法进步的一个重要特征”[11],即地方各行探索,形成成熟经验后进行立法吸收,本次《未保法》修订也充分体现了这一特征,比较典型地体现在以下几项制度的增设上:
一是合适成年人参与制度。“合适成年人”概念自本世纪初引入我国以来,许多地区都进行了相关制度的试点,各地也发展出地方特色的制度模式,其中具有代表性的有“盘龙模式”“上海模式”“同安模式”等[12]。旧法及2012年修改的《刑事诉讼法》虽体现“合适成年人”制度之精神,但却未能明确其概念,进而细化其规则,新法(第一百一十条)新增了“合适成年人”概念,是立法上的首次明确,对合适成年人制度进一步完善提供了法律支撑,有着重要的意义。
二是密切接触未成年人行业的从业查询及禁止制度。面对频发的性侵未成年人恶性事件,2016年浙江省慈溪市出台了《性侵害未成年人犯罪人员信息公开实施办法》,开始了我国首个公开性犯罪者身份信息的实践探索。此后,多个省市在实践探索中将改革的重心放在了创设密切接触未成年人行业的入职查询与从业禁止制度上。地方实践的成效是此次《未保法》修改将该制度明确增设入法的重要推动力。
三是侵害未成年人强制报告制度。近年来,江苏无锡、浙江杭州、贵州贵阳、湖北襄阳等多地颁布了地方规范,进行市一级的未成年人强制报告制度试点,2020年,在总结各地实践探索的基础上,最高检联合有关部门发布的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》在全国范围内确立了强制报告制度,新法将该制度纳入了正式的立法规范之中。
四是网络防沉迷系统及网络游戏统一身份认证系统。2007年,新闻出版总署等八部委联合发布了《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知》,要求各网游运营商在所有网络游戏中试行防沉迷系统。2011年,新闻出版总署等八部委下发了《关于启动网络游戏防沉迷实名验证工作的通知》,启动了网络游戏防沉迷实名验证工作。多年来,实名认证防沉迷系统不断完善,未成年人网络沉迷防治效果显著,此次《未保法》在网络保护章中明确将其吸收入法。
《未保法》首先是“福利法”,修法应当适应我国儿童福利政策的变化。新法基本实现了“福利法”的基本转向,进步史无前例。尽管包括笔者在内的社会民众对其充满了赞赏与期待,但新法仍有诸多欠缺。我国目前刚建立起适度普惠型(选择型)的儿童福利体系,仅有针对特殊儿童的福利政策,其体现的仍然是儿童福利政策的家庭本位立场,即“强调家庭对儿童抚育责任的承担,国家只需要对边缘儿童提供必要的援助,更加关注儿童抚育能力较为欠缺的家庭,充当家庭‘支持者’的角色”[13]。而普惠型儿童福利政策体现的则是国家本位,即“强调国家在儿童抚育过程中的积极责任,国家是儿童福利的主要提供者,为所有儿童提供福利和服务”[14]。可以说,普惠型儿童福利体系不仅是我国儿童福利制度“三步走战略”中“第三步”的要求,也是国家亲权理念的本质要求。未来应当在现有适度普惠的儿童福利政策的基础上,进一步“福利法化”,根据社会发展情况,逐步建立普惠型儿童福利体系。故以下基于“福利法化”的立场对《未保法》的未来进行粗浅的展望。
新法第四条确立了最有利于未成年人原则,并列明了处理未成年人相关事务的具体要求,意义重大。但有学者批评该原则“是不确定的、含糊的和随意的,在很大程度上,对原则的运作依赖于决策者的价值体系”[15],该原则较为模糊的含义导致了实施标准模糊的问题。此外,新法中该原则的适用范围也需要进行“扩容”。新法规定“保护未成年人”“处理未成年人事务”应当坚持最有利于未成年人原则,但仅规定了相关主体对“未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或面临其他危险情形”的报告制度,对未成年人普通的求助的帮助义务也并未进行规定。为了补足最有利于未成年人原则可能导致个别实施者降低自我要求标准、逃避责任的漏洞,切实落实最有利于未成年人原则,有必要在最有利于未成年人原则基础上衍生确立未成年人保护的近距离责任原则。
近距离责任原则“有一个基本的责任认定公式,即知晓并且有能力就等于有责任”①关于未成年人保护近距离责任原则的进一步论述,详见姚建龙.未成年人检察的几个基本问题[J].人民检察,2020(14):1-6.。笔者认为,该原则要求国家机关、居(村)委会、密切接触未成年人的单位及其工作人员,对于所知道的未成年人遭受侵害、疑似遭受侵害、面临其他危险以及寻求帮助情形,都应当在能力范围内做出相应的处理,及时制止、报告对未成年人的侵害或给予帮助。也即知情便“应为”,能力虽不同,但都是“能为”,“不为”则要面临与其职责、能力相当的追责。
首先,应适当扩大保护的年龄范围。在1991年《未保法》通过之前,党中央为治理青少年犯罪,便在其发布的两份专门文件中使用了年龄涵盖范围超过十八周岁的“青少年”的概念②即1979年,中央宣传部等8单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》、1985年中共中央发出《关于进一步加强青少年教育预防青少年违法犯罪的通知》,其中前者特别强调了“青年”群体的概念,而后者则认为青少年是“一个人从呱呱坠地到‘三十而立’”,对青少年概念的界定均超出了十八周岁。。而1991年通过的《未保法》在制定之初也是采取涵盖了青年群体的“青少年”的立法思路①《未保法》制定过程中曾用名称有《青少年保护条例》《中华人民共和国青少年保护法》,直到 1989年团中央、国家教委向国务院报送时改为《未成年人保护法(送审稿)》。,但最终通过的《未保法》“正式将年龄界限清晰的‘未成年人’非年龄界限模糊的‘青少年’作为法律名称”[7]。值得注意的是,制定时所采用的立法思路未得以坚持的主要原因是“由于青年的年龄范围并无统一的认识”[7]而非青年群体不应特殊保护。新法第二条(即关于“未成年人”年龄范围的界定)是本次修法中唯一原文保留的条款,故新法保护范围依旧限于“未成年人”,即十八周岁以下。未来应当基于未成年人保护的实质对保护范围进行适当扩大,而非局限于“未成年人”之概念。
适当扩大保护的年龄范围不仅符合未成年人保护的实质,而且也是国家中长期青年发展规划的要求,将《未保法》与《中长期青年发展规划(2016-2025年)》衔接将更有利于为国家及各省市、区县的中长期青年发展规划落实提供立法上的保障。此外,适当扩大范围也是国际通行做法。例如“联合国《少年司法最低限度标准规则》(北京规则)第3.3条明确要求‘还应致力将本规则中体现的原则扩大应用于年纪轻的成年罪犯’”。在世界范围内,也已有诸多国家对未成年人的法律规制进行了年龄上的扩大。如日本《少年法》、俄罗斯《联邦刑法典》(2003年修订)、德国《少年法院法》、奥地利《少年法院法》等域外法律中对特殊保护的年龄规定也均已超过18周岁[16]。
其次,应进一步完善对特殊儿童群体的福利保障。针对近年来频繁发生的未成年人恶性事件,尤其是困境儿童保护的严峻形势,此次修法在构建“六大保护”的新体系中确立了国家亲权原则,建立了国家监护制度,还明确了保护的责任主体,困境儿童恶性事件有望得到遏制。“困境儿童的本质特征是家庭不能提供应有的庇护,需要国家和社会介入、支持乃至替代监护的儿童”[7]。我国大量存在的由于儿童病理上的原因以致家庭生活困难的儿童实际上也是困境儿童的一种,但对此类儿童保护的重点并非是国家对监护的补位,此类儿童的监护人往往具有抚养的意愿,但是基于家庭客观经济条件的原因而出现弃婴或杀害残障子女的恶性事件。以自闭症儿童为例,相关调查结果显示自闭症儿童父母的亲职压力水平较高,其中最大的亲职压力来自对儿童的终身照顾,其次便是经济负担[17]。政府不仅应当保障此类病残儿童的生存权、受保护权等基本权利,更重要的是给予其家庭支持,提供一定的福利待遇。
《未保法》未来应当落实国家亲权责任,调整政府保护章在六大保护的序位,强化政府保护责任。从“四大保护”增加为“六大保护”是新法的一个重大进步,其对未成年人全面保护的意义自不必多言。政府保护从社会保护章剥离而独立成章反映了国家亲权理论在我国立法上的承认,但仅是承认称不上是完美。新法中家庭保护仍位于各专章之首主要考虑到家庭是孩子最天然、有利的成长环境,“政府保护”的过分强调可能弱化家庭及监护人的保护责任,这种顾虑显然是不必要也不合理的。
新法“六大保护中家庭、学校、社会、网络、政府、司法的次序排列,无法体现未成年人保护体系的内在逻辑层次。尤其是,政府和司法保护同属于国家保护,放在最后只是机械地兜底,实则不利于未成年人保护事业对机构、经费、资源进行布局和调配”[18]。“政府保护章的序位不只是立法逻辑问题,更是立法理念问题。将‘政府保护’放置于‘家庭保护’之后则表明我国在未成年人保护问题上还未真正厘清政府与家庭之间的关系。政府保护前置于家庭保护之上,彰显的是国家亲权理念,体现的是国家亲权高于父母亲权的基本立场。这样的序位,为本法设计完善的国家监护制度提供了更进一步的法理支撑。同时,将政府保护置于家庭保护之前,并不否认家庭保护的基础性地位,恰恰相反体现的是政府监督父母履行监护职责,强化家庭保护的基础性地位的立场”[19]。未来国家亲权的立场应得到充分表达,政府保护专章应列于未成年人保护各专章之首位。
社区一词源于拉丁语,最早在社会学中被广泛使用,是指相对封闭区域的社会生活共同体。社区是未成年人成长、生活的重要空间,对未成年人的身心健康发育有着重要的影响,社区也是未成年人与成人社会的重要衔接场域,对未成年人的社会保护主要表现为社区保护,将其单设成章有利于严密未成年人保护体系,织密“七位一体”的未成年人保护法网。同时,社区保护还是未成年人违法犯罪一般预防的重要手段,完善社区保护规定可以协调与《预防未成年人犯罪法》的关系,体现系统性的立法思维。
社区中的未成年人面临着各种的危险与不良诱惑,但新法规定中社区保护虽有进步,但仍有较大的完善空间。针对旧法(第六条)“人人有责”导致了“人人无责”的责任稀释的规定,新法意识到社区管理者不是未成年人保护的旁观者,也应当对未成年人负担起特殊的保护责任,新法(第四十三条)新增了城乡基层群众性自治组织对未成年人的保护责任,规定了居(村)委会应当设置专人专岗负责未成年人保护工作,(第八十一条)还规定了政府对居(村)委会设置专人专岗的支持、指导职责。但居(村)委会的具体职责、可采取的措施、与政府相关部门的工作衔接、社区建设的目标以及社区其他主体的参与等方面均未得到明确。
《未保法》未来应当将社区保护单设专章,社区保护章应当在现有居(村)委会等基层群众性自治组织的未成年人保护责任的规定基础上补充完善,在家庭与学校之间建立起“友好、安全”的社区环境[7],这实际上也符合本次修法采取的“保护主体为主,成长空间为辅”思路[8]。
儿童津贴制度是普惠型儿童福利体系中一个十分重要却被“忽略”的制度,其直接降低了家庭的儿童抚育成本,有利于促进家庭稳定和谐、社会人口均衡发展[20]。我国目前已经建立适度普惠型(选择型)的儿童福利体系,仅有针对特殊儿童的福利政策,体现了儿童抚育家庭本位的理念。但“儿童抚育不仅是家庭的责任,同时也是国家和社会的共同责任”[21],建立普惠型的儿童福利政策是国家亲权理念的本质要求,而普惠型的儿童津贴制度是普惠型儿童福利体系的重要组成。尽管一直都有呼吁,但受制于国家经济发展整体水平,普惠型的儿童津贴制度一直未能得到立法的确立以及实践上落实。
在《未保法》中建立普惠型儿童津贴制度将是我国向普惠型儿童福利体系迈出的至关重要的一步。考虑全国各地的经济发展水平的巨大差异,可以同时规定具体发放的年限和金额由各省级行政单位自行确定,此外,参考国内地方老年福利津贴制度,可以分档次设置不同的补贴标准,这样的规定“可以降低制度的启动门槛,符合我国社会保障政策‘低水平起步’和‘摸着石头过河’的策略”[20]。
未成年人保护功在当代,利在千秋。近年来,我国未成年人保护的形势不容乐观,其中有未成年人沉迷网络、校园欺凌、校车安全、意外溺水等“老问题”,也有未成年人直播、课业负担等“新问题”。面对这些层出不穷的问题,新法完善了未成年人保护,是未成年人保护立法上的重大进步,标志着我国进入了未成年人保护的新时代。当然,新法也不可避免地存在不足之处,随着社会的发展及儿童观的转变,《未保法》应进一步“福利法化”,国家亲权理念也应得到更充分的表达与更全面的落实,未成年人的保护也应朝着全面化、专业化、精细化的方向演进。展望未来,《未保法》也应“从普通法律升格为由全国人大制定的基本法律”,同时“将该法名称更改为‘未成年人保护与福利法’”[7]。