构建与异质性特征相匹配的社区治理共同体

黄建宏

(中共广东省委党校，广东 广州 510053)

一、历史的视角：从单位管理到社区治理

当前有关基层社区治理共同体形成的困境探究大多建立在单位制消解之后的社会变迁之上。单位制是中国计划经济时代国家管理城市的一种方式。这种方式也被称为“集体化”管理，就是将城市居民安排在某一个特定的单位里面，国家再通过单位这个平台对个体居民实施有效的管控，由此形成了“国家—单位—个体”的纵向社会管理模式。这种由“单位主办”的社会因单位集政治、经济和社会于一身以及几乎包揽了城市居民的方方面面而被认为是一个整体性的而非碎片化的聚合体。[1]这种聚合体也因居民对单位垄断式资源的惯性依赖以及由此滋生的顺从心态——“心灵集体化”——而被认为是同质性的而非异质性的共同体，居民的整体利益观远远高于个体私利观。

20世纪80年代初的市场经济体制改革至少从三个方面打破了原有“单位共同体”赖以生存的社会根基：一是居民开始通过国有单位之外的私有市场获取生活资源，与单位垄断式控制相对应的“心灵集体化”变成了与市场经济相伴生的“心灵私有化”，居民自主意识和理性主义观念日渐盛行，整体性社会俨然变成了“主体性社会”；二是所有制结构的变化在为居民提供了多种就业渠道的同时也为居民与单位之间的身份“松绑”提供了机会和条件，居民不再被固定于某一特定单位，而是被允许在就业市场上自由流动；三是单位不再依照行政等级、工龄等标准为城市居民提供住房福利，居民主要根据自身货币量以及居住偏好从市场上满足住房需求，原先依托于单位住宅区而形成的相对封闭的同质性“单位共同体”也就随之瓦解。“单位共同体”的衰落给国家管理社会带来了巨大挑战。国家过去对城市社会的管理主要依靠单位这个重要组织，社会管理的直接对象是一个个组织化的单位，而单位制的消解则是将国家管理社会的直接对象变成了一个个原子化的个体。社会整体结构由此被描绘成“一盘散沙”或呈“碎片化”状态，社会整合程度低。为了破解这一社会管理困局，对原子化个体再次进行共同体打造的呼声不断高涨。不同的是，过去通过工作单位这个生产空间就可以“含括”到所有城市居民，如今伴随体制外市场的兴起使得部分居民无法通过体制内单位而被“精准含括”，一个比较有效的方法就是在社区这个居住空间里对城市居民进行共同体再造，即建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体。

二、现实的困境：治理主体的异质性与碎片化

在市场经济被明令禁止以及一切资源全部由国家垄断和统一再分配的计划经济年代，来自同一单位的员工被安排在同一个“单位住宅区”，由国家委托单位对全体员工进行统一管理。中国市场化改革不仅使得商品房小区逐步取代单位住宅区而成为现代城市社会的主要居住形态，而且导致了多种力量在新兴小区里聚集，从而形成了多元化的社区治理主体。这些主体力量概括起来主要有两种类型：一是原子化主体，即社区居民；二是组织化主体，包括社区居委会、业主委员会、物业管理公司、驻区单位以及社区社会组织、党组织、政府等。当前，原子化主体的异质性和组织化主体的碎片化非常不利于社区治理共同体的形成。

(一)原子化主体的异质性

在过去农业社会里，为了应对恶劣的生存环境，人们不得不联合同一家庭或宗族成员居住在同一个地方，这就形成了一个基于血缘关系以情感为联结纽带的同质性社区，社区内成员彼此相互熟悉，崇尚邻里互助及社会资源共享，社会分化程度极低。在中国计划经济时代，“单位住宅区”同样属于同质性社区：在消灭剥削及强调公平分配的理念下，来自同一个单位以及居住在同一个住宅区的居民在收入及福利获得结果上并没有太大差异，居民之间有着高度同质化的职业和身份，彼此相互熟悉。

在现代城市社会里，受现代化进程以及市场化进程的熏陶，社会分化现象普遍扩大，异质性成了社区人口分布的主要特征。异质性指人口在由类别参数(如性别、种族、宗教、职业等属性)所表示的各群体之间的分布，社区异质性在横向上体现为居民在种族、民族、语言、文化、宗教、职业等特征上的差异加大，纵向上则表现为居民在收入、财富、教育等资源占有上的分化增强。[2]社区异质性增长意味着社区成员的人口社会结构特征差异化程度越大以及社区内有更多的类别化群体，其后果是导致人际关系疏离，社区公共议题减少，以及水平化社会网络、社区凝聚力和集体效能感下降，人们之间的交往大多停留在非人情化以及表面化的层次，从而对城市社区整合构成了严重威胁。根据布劳设定的群体交往定律：人们的人际交往倾向于群体内的同质性交往，群体外异质性交往的可能性并不高[3]118，社区异质性增长会增加人们日常交往与合作的障碍。克雷默和布拉韦尔也认为，来自同一群体的成员比来自不同群体的成员有较高的合作水平。[4]

单位制的消解、城市化进程以及市场化改革是助推中国城市社区异质性增长的三大动力。单位制的消解意味着人们摆脱了过去计划经济时期的单位约束、档案绑定、身份规制以及户籍限制，城市化进程则导致了人口的自由流动，市场化改革则带来了住房的商品化，社区异质性增长实际上就是人口自由流动以及住房商品化以后居住空间自由选择的结果。社区异质性增长之所以不利于社区治理共同体的形成，当前主要有两种解释机制：一是社区异质性增长和社区公共性衰减是一个并行不悖的双重过程[5]，公共性衰减直接导致居民对于社区公共事务更加漠不关心，社区整体上处于一种“原子化”和“隔离化”状态；二是社区异质性增长意味着邻里社会资本作为传统的社会联结纽带遭到了破坏[6]，因为邻里互动大幅减少，建立在互动之上的邻里社会资本也就自然下降，社区原有的整合基础由此中断，这在某种程度上削弱了传统道德规范、人际信任对理性主义行为的约束作用，导致居民对于社区公共事务常常选择“搭便车”行为。

(二)组织化主体的碎片化

社区治理提倡利益相关者共同参与，而利益相关者在社区里除了居民这个原子化的主体之外，还包括居委会、业委会以及物业公司等组织化的主体，组织化主体被认为比原子化主体更容易促进社区治理共同体的形成。然而，各组织化主体在当前城市社区治理实践中整体上仍处于分散状态甚至存在矛盾和冲突，组织化主体如居委会、业委会以及物业公司之间并未真正形成一股合力，而是呈碎片化状态。一方面，物业公司为了维护自身的利益或担心被监督甚至被换掉的风险而倾向于不支持成立业委会；另一方面，居委会因担心物业公司与业委会之间可能引发的矛盾和冲突也倾向于不支持成立业委会。居委会、业委会以及物业公司这三大组织化主体之间的抵触关系势必对社区治理共同体的形成产生负面影响。[7]此外，各个组织化主体自身存在的问题同样不利于社区治理共同体的形成。

1.居委会的职能偏离。居委会作为群众性自治组织的基本定位在现实中并不能较好地落实。居委会承接了太多的政府行政服务职能，如综治、食品安全、计生、信访、民政、环保、消防安全、城管、文化、社保、水表水电，流动人口管理以及各种普查活动，甚至包括节假日城市交通协管。[8]“社区是个筐，什么问题都往里装”的局面并没有发生实质性变化。职能偏离直接导致居民对居委会所主导和动员的社会治理活动常常持抵触态度，居民不太相信通过社区治理协商能够左右政府以及居委会的决策，对社区公共事务和公益事业也持漠不关心的态度，从而不利于社区治理共同体的形成。其实，社区居委会好比一把弹簧，一头系着街道办这个政府派出机构，一头系着基层群众，是一个半政府半自治组织。[9]社区治理共同体的形成也就取决于弹簧两端是否能够保持合理的压力和弹性，行政压力过大，社区群众就会以不信任、不参与、不合作甚至对抗的形式予以反弹。

2.业委会的内部分化。当前成立社区业委会至少面临三个方面的阻力：一是其他自组织主体的反对，业委会的成立将威胁到其他自组织的利益和权威，改变现有权力格局；二是小区社会空间结构的碎片化，有些小区由不同开发商建设而被分割成不同的片区；三是小区居民利益诉求的碎片化，有部分小区居民对社区公共事务并不关心。[7]即使业委会最终成立，也会面临两种现实困境：一是运转效率低而无法维持；二是运转效率高而出现“寡头化统治”。那些对社区公共事务漠不关心以及倾向于用短信、微信等易陷入被表决的形式参与决策的业主对精英业主并没有形成力量制约，业委会内部常常存在挪用公共资金等“腐败”现象[10]，容易引发派系斗争，破坏社区团结。

三、形成的要件：横向联系与纵向整合

社会学家滕尼斯将共同体概念界定为一种在血缘、地缘和礼俗文化基础上自然形成的具有共同价值和融洽情感的有机结合体。这一定义基本上明确了共同体形成的两个基本条件：一是内在于共同体之中的有约束力的思想信念，属于精神层面上的“默认一致”；二是依靠情感、传统习俗等因素来充当社会联结纽带。两个条件互为一体，情感联结纽带内含思想上的一致认同。在滕尼斯的《共同体与社会》一书中，共同体是作为社会的对立面被提出来的。有别于共同体的形成要件，社会由选择意志决定，以共同利益或共享价值观为社会联结纽带，并在此形成了一种以利益合理 、契约等形式的社会联系。[11]很显然，滕尼斯眼里的共同体存在于传统乡村社区，而新时代社区治理共同体所对应的时代环境则是滕尼斯眼里的社会，这种社区治理共同体形成的内在逻辑又是什么呢？这是一个值得讨论的问题。

(一)社会联结纽带：情感与利益的结合

在以利益交换和契约规范为特征的异质性现代城市社会，利益关系成了社区联结的重要基础，甚至是社区治理共同体构建的逻辑起点，社区治理共同体因而被认为是一种“理性经济人”的利益共同体，假定在利益相关的情形下可以拧成一股合力。一个地缘再相近、文化再同质、集体行动成本再低的社区，在缺乏共同利益这个社区重要整合力量的情形下，也不可能构建社区治理共同体。[12]当然，只有相同的利益也不可能形成社区治理共同体：其一，利益相关性只是为“理性经济人”付出社区行动提供了一种可能性，“理性经济人”基于“成本—收益”的算计往往会选择“搭便车”行为，真正促使“理性经济人”付出社区行动的直接因素是利益回报而不是利益相关性；其二，“理性经济人”在没有意识到利益相关的情形下也不会付出治理行动，客观利益只有在主观层面被察觉时才可能转化为实际行动，也就是说，利益共同体意识同样是“理性经济人”付出社区治理行动的重要条件。[13]

将利益看成是社区联结以及社区共同体构建的唯一基础显然无法破解现代城市社会的“理性经济人”的行动困境，一个正确的出路便是回归熟人社会：通过增加邻里互动来提升“理性经济人”的社区归属感和认同感。回归熟人社会可以将缺乏社会良心、以自我利益为中心的治理者转变成具有共同爱好以及关注集体利益的合作者[14]，至少可以从三个方面克服“理性经济人”困境：其一，熟人社会通过互动来增加“理性经济人”之间的合作和相互影响的机会；其二，熟人社会通过提升社区归属感来唤起“理性经济人”的利益共同体意识；其三，熟人社会通过社会监督、舆论等来克服“理性经济人”的“搭便车”行为。从某种程度上讲，现代化进程在消解熟人社会的同时也在呼吁熟人社会的回归，情感始终是社区的本质，是社区治理共同体的价值内核[15]，社区治理共同体必然也是一种生活共同体。现代社会强烈呼吁社区作为一种生活和精神共同体的功能性复归。

很显然，在从传统同质性社会向现代异质性社会的转型中，共同体形成所需要的社会联结纽带必然会发生变化，只是这种变化并不意味着利益联结的凸显必然导致情感联结的抛弃，在一个个体主义和理性主义色彩十分浓厚的异质性现代社会，在某种程度上反而迫使人们产生了找回过去那种被描述为休戚与共、守望相助、富有人情味的情感共同体。所以，现代化进程事实上反而强化了情感和利益作为两种不同的社会联结纽带同时存在的现实必要性，社区治理共同体既是一种利益共同体亦是一种生活共同体，在情感与利益推动社区治理共同体形成方面正好形成了一种互补的关系，而不是一种替代关系。

(二)社会整合力量：发挥社区党组织的功能

中国基层社区治理共同体的形成除了要整合好社区居民、社区自组织以及企事业单位这类横向社会力量外，还要处理好社区党组织、基层政府及其派出机关这类纵向党政力量与横向社会力量之间的关系，政党和政府在基层社区治理中永不缺席。政府力量的参与主要是为了履行对社区居民的服务和管理，负责搞好社区公共服务、公共安全，健全利益表达、利益协调和利益保护机制，而政党力量的参与则从以下两个方面彰显了中国制度的优越性，一是自上而下的推动力：为了夯实执政根基，政党必须深入到基层社区，对社区实施有效整合。中国市场化改革以后，社区成为人们工作后最重要的活动空间，如果按一天八小时工作制及双休制计算，城市人一生中大约有超过70%的时间生活在社区[16]，党为了把路线方针政策主张贯彻下去，就必须改变过去仅仅深入工作单位这个生产空间的做法，需要进一步将触角延伸到基层社区。二是自下而上的推动力：异质性社区整合的需要。异质性社区在两个方面对社区整合产生挑战。一个是社区行动主体在组织目标、利益诉求、资源来源以及行动策略上存在差别，难以自发形成一个相互联系、相互协调和相互支持的整体；另一个是社区行动主体之间存在多样的互动规则，如存在于社区内居民、开发商及物业公司之间的基于平等契约关系的市场互动规则，发生于居民间人际关系网络以及居民与社区组织间的基于价值认同与信任关系的社会互动规则，存在于居民与政府公共服务部门之间的基于规制与服从的管理互动规则。[17]为了协调异质性行动主体，打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体，则需要具备一种贯穿和统领各行动主体的整合力量。

在中国，纵向能够沟通上下，横向能够贯穿多元行动主体和协调统领全局，唯有中国共产党具备这种组织能力和体制合法性。[18]相较之下，政府并不具备党的社会整合能力，在面对具有“总体性”特征的社区事务时，政府往往会因部门职责独立而引发治理的碎片化，且政府行政半径仅仅到达街道这一层级，不直接涉及社区。事实上，政党力量比政府行政力量更能推动社区发展，更符合社区自治本质。[19]313根据《中国共产党章程》的规定，党的基层组织可延伸到每一个有党员的角落，党组织自然比政府更能深入基层群众并与之打成一片。

社区党组织在社区治理中的职能定位是明确的：不具体参与和控制社区公共事务，但承担把握政治方向、思想引领以及组织动员的重任，负责总揽全局、协调以及整合多方力量。[9]社区党组织的整合作用主要体现在三个方面：一是整合社区内各单位党组织，搭建社区党组织网络，改变驻区单位各自为政的党建模式；二是推动、鼓励和引导各类民间社会组织以及市场主体参与社区建设，引导居委会，业委会等社区组织积极参与社区治理；三是通过价值引导、思想教育以及文化活动等来提升社区居民对社区的认同感和归属感，促进社区开展有序的协商谈判。[20]在中国，社区党组织与其他治理主体的关系呈“一核多元”格局，党组织在社区治理共同体的形成中既搭建社会横向合作网络，又构建社会纵向互信关系。

四、理论的阐释：异质性治理共同体的构建

(一)从同质性共同体到异质性共同体

追溯“共同体”这一概念的提出背景，它是对滋生于西方现代化进程中的家庭解体、道德丧失以及唯个体利益等现象的一种反思和批判。[20]中国新时代提出社会治理共同体并在社区这个行政管理末端落地生根，同样是对中国市场化、现代化进程背景下个体主义盛行所引发的人际关系疏离、信任危机以及公共话题缺失的一种及时回应，客观上要求将异质性和碎片化社区治理主体拧成一股绳、合成一股力量，从而实现社区大团结和社区优整合。有别于滕尼斯所谓的建立在社区同质性特征之上的“共同体”概念，新时代社区治理共同体是一个异质性共同体。

其一，社区治理共同体概念既不等同于滕尼斯的“共同体”概念，亦不等同于涂尔干的“机械团结”概念，它是一个建立在个体差异性甚至陌生人群体之上的共同体。这种共同体的内涵过去常常被大致理解为是一种单纯的治理含义，倾向于只是强调多元主体的共同体参与，至于这些主体间应处于一种怎样的关系，却没有作出明确规定。而新时代提出的治理共同体不仅强调主体的多元性，更重要的是明确了主体间的运作遵循共建共治共享原则，其内涵涉及主体间的过程协作以及结果共享，需要从主体意识、主体行动以及主体目标等层面综合界定治理共同体，这是对原有治理概念的一次提升。

其二，新时代社区治理共同体的形成除了要处理好社会力量之间的横向联结外，还要定位好政治力量与社会力量之间的纵向关系，政治力量是左右新时代社区治理共同体形成的重要因素。人类早期形成的同质性共同体几乎都是建立在血缘关系之上，族亲关系中的母子、夫妻以及兄弟姐妹便是共同体形成的胚胎，基于血缘亲属关系的氏族便是自然形成的同质性共同体的脐带。从起源来看，早期同质性共同体只是一种简单的社会关系，但这种社会关系在国家出现以后被赋予了显著的政治属性。[21]滕尼斯眼里的血缘共同体、地域共同体和精神共同体的形成同样没有涉及自上而下的政治力量，共同体等同于一种所谓的自治共同体。但事实上，政治力量，尤其是政党力量，在新时代社区治理共同体的形成中扮演了重要的作用，离开政治力量的参与，异质性社区将无法实现有效整合。

其三，基于情感联结之上的同质性共同体与根植于理性主义之上的异质性共同体在共同体意识的形成方面并不相同。存在于传统乡土社会里的共同体有一种自然形成的主体意识和精神，它是共同体内成员能够维持长久团结的重要保障，是一种无须经过艰难的谈判就已经达成的共同理解。[22]3而存在于现代社会里的异质性共同体，其成员之间的想法、利益诉求和个体偏好并不总是相似或一致的，共同体的形成需要尊重个体差异，成员之间需要开展协商和谈判。

其四，构建一种与社区异质性相匹配的社区治理共同体，涉及原子化主体内部及原子化主体之间的合作关系，以及各个组织化主体内部及组织化主体之间的协调关系，甚至还包括组织化主体与原子化主体之间的合力关系。治理主体的异质性意味着主体间的关系整合模式及角色定位也是有差异的。新时代打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体，既要对居民这个原子化主体实施再组织化，又要对社区居委会、企事业单位、行业协会商会等组织化主体进行再整合。

(二)从“三者”关系到“四者”关系

既有建立在西方文献基础之上的社区治理研究大多将重心放在聚焦政府、市场及社会三者的关系之上，其缺陷主要有两个。一个缺陷是既有研究主要从政府、市场和社会各自的“个性”出发去考察“政府与市场”“政府与社会”“市场与社会”的两两互动关系，并在此基础上形成了两种鲜明的研究视角：一个是将多元治理看成是一个弥补效率低下和成本过高的单一政府管理的工具主义视角，从而忽视了蕴含在多元治理中的共享价值和目标；一个是在多元治理的分析框架下论证何者是社区治理的中心，从而引发了“政府主导论”和“社会中心论”的分歧。这种从多元主体自身个性出发而不是通过考察政府、市场与社会三者的“共性”关系去看待政府、市场与社会的互动，很难勾勒出多元主体形成“共同体”的整体面貌。[23]后续研究因而将聚焦点转向治理主体间的“共性”属性，从共建共治共享角度深入阐释共同体理论，认为政府、市场以及社会三者是在共享的前提下通过结构性力量的整合而形成共同体。这种观点不再将治理仅视为一种弥补市场失灵的管理工具，遵循多元治理的共治性、公共性和价值共享性而不是效能主义，意在构建一种基本的社会治理形态[24]，社区治理共同体形成中的政府、市场及社会的权责得到了进一步的明确。

另一个缺陷是：既有研究从政府、市场及社会三者关系讨论社区治理的一致行动问题，从而忽视了政党在基层社区治理共同体形成中的引领作用。新时代社区治理共同体研究涉及党、政府、市场及社会四者之间的关系(见图1)，其典型特征便是党的引领、协调和整合作用，党居于多元治理主体之上，充当国家与社区居民发生联系的重要桥梁，借助其权力优势和领导权威，将政府、市场及社会力量拧成一股合力，新时代社区治理共同体的形成不能忽视以及错置党的作用。一个有效的经验就是开展社区党建，通过党建将社区原子化主体和组织化主体整合起来，有效抑制新生的市场及社会力量与社区治理的“脱嵌”，防止社会的撕裂和分化[25]，同时也实现了中国共产党政治优势的横向扩展，回归政党与社会相互形塑的轨道。总之，社区治理共同体的形成有赖于党、政府、市场及社会四者力量的合作。

图1 新时代社区治理共同体研究中党、政府、市场及社会四者之间的关系