印度养老保障制度及其启示*

赵忻怡 杨伟国* 李丽林 董仟禧*

【内容提要】 印度从英国殖民地时期开始了养老保障近代化进程，独立后建立了覆盖有组织部门劳动者的雇员公积金制度，并在经济改革后启动了养老保障制度改革。目前印度养老保障项目主要包括有组织部门和非组织部门的养老保障，以及2004年开始的国家养老金计划。印度已经初步建立了现代意义的养老保障制度，覆盖范围扩大，国家养老金计划初见成效，但是仍存在制度碎片化、体系不健全、覆盖率低、公平性差、基金持续性不强等问题。印度的经验启示我们，发展养老保障制度应完善顶层设计，重视就业与养老保障的关系，加大政府财政投入，提高养老保险的流动性。

一、引 言

印度是人口数量仅次于中国的世界人口第二大国。2020年印度总人口数约13.8亿。(1)OECD，“Historical population”，https:∥stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=POPPROJ，July 22 2021.联合国预计，2027年印度将成为世界上人口最多的国家。(2)United Nations: “World Population Prospects: The 2019 Revision”，2020，https:∥esa.un.org/unpd/wpp/，July 16 2019.从年龄结构来看，印度是目前全球人口结构最年轻的国家之一。2020年，印度0～14岁、15～64岁、65岁及以上人口数分别为3.6亿、9.3亿、0.9亿，分别占总人口的26.16%、67.27%、6.57%。(3)OECD，“Historical population”，https:∥stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=POPPROJ，July 22 2021.预计到2023年，印度65岁及以上人口将占总人口的7.17%，(4)OECD，“Population projections”，https:∥stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=POPPROJ，July 22 2021.届时将步入老龄化社会。虽然印度人口结构比较年轻，但是出于社会发展的需求，印度政府在政治生态复杂、社会等级森严的背景下，逐步建立了一系列养老保障制度。

目前，国内研究对印度的劳动保障政策，尤其是养老保障政策关注较少。一方面，由于中印在人口规模、文化传统、发展经历等方面有很多相似之处，(5)文富德：《印度经济发展前景研究》，北京：时事出版社，2014年，第2页。研究印度的养老保障制度可以为我国的养老保障制度带来启示。另一方面，由于中印都是拥有庞大经济体量的发展中国家，并长期处于竞争合作的态势，了解印度养老保障制度对中国企业在印度的劳动雇佣实践也具有实际意义。因此，本文梳理印度养老保障制度的历史沿革，归纳制度安排，分析成效和问题，以期为理论和实践带来启示。

二、印度养老保障制度历史沿革

印度的养老保障制度经历了英国殖民地时期到独立后的多届政府，伴随着国家经济实力的增长而逐步发展，其路径经历了从覆盖政府内部和有组织部门扩大到非组织部门的过程。

在英国殖民时期，殖民政府为了巩固统治，为公务员(主要是英国统治阶层和极少数的为殖民政府工作的印度本地人)建立了养老保险制度。(6)李超民：《印度社会保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第55页。

1947年，印度宣布独立。随后印度在1952年颁布了《雇员长期基金及各项规定法》(Employees' Provident Fund and Miscellaneous Provisions Act)。这部法律是印度最早的养老保障立法，规定有组织部门(organized sectors)的雇员和雇主缴纳工资的一定比例作为长期基金，以保障雇员的老年生活。这样，印度此时的养老保障仅覆盖有组织部门的劳动者。印度的有组织部门分为有组织公共部门和有组织私有部门。有组织公共部门包括：政府或政府的一个部门；根据1956年《公司法》第617节定义的政府公司；根据中央或邦法律建立由政府所属、控制或管理的公司；地方权力机构。有组织私有部门包括非公共部门、雇佣10名或以上雇员并给付报酬的机构。(7)王晓丹：《印度社会观察》，北京：世界知识出版社，2007年，第125页。印度有组织部门的劳动者仅占印度劳动力总数的10%左右。(8)许建芹：“综论印度社会保障制度”，《社会保障研究》，2010年第2期，第167-189页。

20世纪60、70年代，由于大量农村年轻劳动力迁移到城市工作，农村贫困老人的养老问题开始出现。(9)李熠煜：《印度社会治理研究》，湘潭：湘潭大学出版社，2016年，第34页。70年代中期，政府开始对丧失劳动力的农村老人发放津贴。虽然这种津贴具有社会救助的性质，并不属于传统意义上的社会保险，但是这是印度政府首次在农村地区建立养老保障计划。(10)梁扬扬：“印度社会养老保障制度历史沿革及其启示”，《黑河学刊》，2016年第6期，第41-43页。20世纪90年代，印度开始实行经济体制改革，经济逐渐复苏。虽然此时全国统一的养老保障尚未建立，但政府正式确认了养老保障的国家责任，首次承认了非正规就业的劳动者占总劳动力的90%，开始扩展对非正规就业劳动者的保障。(11)卢斯·卡图姆里、曼祖·辛格、蔡泽昊：“印度社会保障政策的历史发展与目标”，《社会保障研究》，2015年第2期，第24-38页。1995年，印度实施国家社会救助项目(National Social Assistance Programme，NSAP)，通过再分配手段，为贫困老人提供现金资助。进入21世纪后，为应对现有养老保障覆盖率低、公共财政压力大、出生率降低等问题，政府于2003年成立养老金管理和发展局(Pension Fund Regulatory and Development Authority，PFRDA)，进行养老保障体系改革。次年，国家养老金计划(National Pension Scheme，NPS)启动，并在随后的几年将覆盖范围从公务员群体扩大到了企业雇员和非组织部门的劳动者。目前，印度已经初步形成一个多层次的社会养老保障体系。

三、印度养老保障制度的具体内容

印度现行的养老保险体系较为复杂，囊括了多项保障计划，面向不同的群体，由不同的部门管理。本文根据印度养老保障的发展情况和覆盖对象，将印度的养老保障体系分为有组织部门的养老保障、非组织部门(unorganized sectors)(12)在印度政府的文件和关于印度的一些文献中，经常出现“有组织部门”和“非组织部门”的字样。这种对于劳动就业部门的区分，在世界上其它地区常被称为“正规部门(formal sectors)”和“非正规部门(informal sectors)”。 2002年印度劳动部在其报告中指出“‘非组织部门’与‘非正规部门’指的是相同的领域，这两个词可以互换”(参见Labour Commission of India，2nd Labour Commission Report，New Delhi: Ministry of Labour and Employment，2002，p.596)。在许多情况下，非组织部门职工的就业形式都属于非正规就业。在印度有组织部门的职工中，只有一半是正式职工，正式职工才能享受社会保障。印度政府有关非组织劳工(unorganized labour)的定义是：“劳动者本身因为某些限制约束不能阻止起来寻求共同利益，这类劳工被政府成为非组织劳工”(参见王晓丹：《印度社会观察》，北京：世界知识出版社，2007年，第121页)。的养老保障，以及2004年启动的国家养老金计划三个部分(见图1)。

图1 印度养老保障制度体系

(一)有组织部门的养老保障

有组织部门的养老保障主要包括覆盖有组织部门的正式雇员的雇员公积金组织计划(Employee Provident Fund Organization Schemes，EPFOS)和覆盖政府公务员的养老保障体系(Civil Service Schemes，CSS)。

1.雇员公积金组织计划(EPFOS)

EPFOS是印度最大的养老保障计划，包括3个项目：雇员公积金计划(Employee Provident Fund，EPF)、雇员存款保险挂钩计划(Employees' Deposit-linked Insurance Scheme，EDLI)和雇员养老金计划(Employee Pension Scheme，EPS)。

1947年，国际劳工组织(ILO)亚洲区域会议综合印度当时的财政状况和管理水平，认为印度建立缴费型的公积金比较可行。1952年《雇员公积金及各项规定法》在全国实施。下文将分别介绍EPF、EDLI和EPS三个养老保险计划以及EPFOS的管理。

(1)雇员公积金计划(EPF)

EPF成立于1952年，是一个缴费确定型(Defined Contribution，DC)的强制性的基金积累制项目。保险金由雇主和雇员共同承担，其中雇主缴纳工资的3.67%，雇员缴纳工资的12%；缴费计入雇员的个人账户。另外雇主还需要缴纳工资1.1%的管理费，部分豁免缴纳管理费的企业需要缴纳0.18%的监察费。(13)H. Sadhak，Pension reform in India： The unfinished agenda，London: SAGE Publications，2013，pp.191-192.EPF对退休雇员提供一次性养老金，待遇根据其工作期间的缴费积累及其产生的利息确定。该计划亦可以用于补贴结婚、生子、教育、医疗、住房、购买人身保险的费用。由于个人账户中的存款可用于扣减所得税，因此雇员常通过EPF避税。

(2)雇员存款保险挂钩计划(EDLI)

EDLI于1976年开始实施。保险金由雇主承担，缴纳工资的0.5%，另加0.01%的管理费，部分豁免缴纳管理费的企业需要缴纳0.005%的监察费；雇员不需要缴费。缴费存放在公共账户中，利息为8.5%。雇员去世后，其指定的受益人可以一次性领取一笔津贴(lump sum benefit)。若雇员死亡前12 个月在EPF账户中的平均余额少于3.5万卢比，津贴的金额是3.5万卢比；若平均余额多于3.5万卢比，津贴金额为35000卢比外加账户金额的25%，但最高不超过6万卢比。(14)Ibid.，pp.192-193.

(3)雇员养老金计划(EPS)

1995年，印度政府在取代了1976年实施的 “雇员家庭养老金计划”(Employees' Family Pension Scheme，EFPS)的基础上成立了EPS。和缴费确定型的EPF不同，EPS是一项待遇确定型(Defined Benefit，DB)的养老保险计划。对于改革之前，即1995 年之前参加工作的雇员，可以自愿参加EFPS；但1995年后参加工作且收入在5000 卢比以下的雇员必须参加EPS。保险金由雇主和政府共同承担，雇主缴纳工资的8.33%，政府缴纳工资的1.16%，雇员无需缴费。管理费则从EPS基金中转入。领取养老金的条件是年满58周岁且工龄10 年以上；20 年工龄者可以在50 岁就退休并领取养老金，但在其50～58 岁期间每年扣减3%。(15)秦永红、张伟：“印度社会保障制度改革及其对我国的启示”，《南亚研究季刊》，2011年第2期，第48-55页。EPS按月为退休参保者支付养老金，待遇根据缴费年限和最后一年的平均缴费工资确定。缴费满33年的退休雇员，其养老金为最后一年缴费工资的50%；若退休雇员缴费超过33年，其养老金最多为最后一年缴费工资的60%；正常58岁退休的养老金替代率约为43%。(16)许建芹：“综论印度社会保障制度”，《社会保障研究》，2010年第2期，第167-189页。

简而言之，在EPFOS中，退休雇员可以从EPF一次性领取雇员公积金；按月从EPS领取雇员养老金；去世后其指定受益人可从EDLI计划领取一次性福利金。表1归纳了EPFO下的EPF、EDLI和EPS的缴费和待遇。

表1 EPFO下3个养老保险计划的缴费和待遇(17)笔者根据相关资料整理，详见：M. G. Asher，“Pension Reform in India”，ASARC Working Papers，Sydney: Australia South Asia Research Center of the Australian National University，2008，pp.11-12; H. Sadhak，Pension reform in India：The unfinished agenda，London: SAGE Publications，2013，pp.191-194.

(4)EPFOS的管理

EPFOS由雇员公积金组织(Employee Provident Fund Organization，EPFO)进行管理。EPFO分为4级管理架构，即中央董事会、各分委员会、行政委员会和区域委员会。中央董事会由中央政府指派建立，职能主要是基金管理、人事管理、公积金账户收支管理、出具年报等。其成员包括主席1人(由劳动与就业部部长担任)，委员35人(中央和邦政府官员代表15人、雇主代表10人、雇员代表10人)。在中央董事会下设有分委员会，例如财政与投资委员会、豁免企业委员会等，负责督基金经理的投资行为，提出投资建议，提出利率修订建议等。行政委员会是常设机构，负责决定各地分支机构的开办、土地购买和房产建设等工作。各邦设有区域委员会，负责办理本邦职工公积金的缴费和支出、解决申诉、向参保者通报账户动态等工作。EPFO的基金运营受到严格规定，90%用于投资政府债券或政府担保的债券，10%用于投资具备投资等级信用的私营部门债券。(18)许建芹：“综论印度社会保障制度”，《社会保障研究》，2010年第2期，第167-189页。

(5)国际劳动者的养老保障

印度已与19个经贸往来密切的国家或地区签署了社会保障国际合作协议。(19)谢勇才、 丁建定：“印度海外劳工社会保障权益国际协调的实践与启示”，《中国人口科学》，2018年第1期，第107-119页。政府在2008 年对EPF和EPS进行了修订，将在印度工作的外籍劳动者(即国际劳动者)纳入覆盖范围。国际劳动者必须强制参加EPF和EPS，缴纳保险费；来自社会保障国际合作协议国的劳动者可免除缴费。国际劳动者只能在年满58 岁或残疾时才可提取缴费积累的基金；但来自社会保障国际合作协议国的劳动者，在回国时就可以提取基金。(20)Ministry of Rural Development Govt. of India，“NSAP Guidelines (revised)”，31 October 2014，http:∥www.nsap.nic.in/nsap/NSAP-%20About%20us.pdf，1 March 2020.

2.公务员养老保障体系(Civil Service Schemes，CSS)

印度政府公务员的社会福利较为完善。中央和地方政府公务员的养老保障体系(CSS)主要包括公务员养老金计划(Civil Service Pension Scheme，CSPS)、政府公积金计划(Government Provident Fund，GPF)和政府离职退休福利(Gratuity Scheme，GS)。由于2004年1月1日后入职的中央和部分地方政府公务员加入NPS，本节主要归纳2004年前入职的公务员所享受的传统的CSS。

公务员养老金计划(CSPS)是待遇确定型(DB)的养老保险，属于现收现付制。保险缴费完全由中央政府和地方政府承担，存入公务员个人账户，而公务员自己不用缴费。养老金的数额与工作年限和退休前10个月平均工资有关。印度政府规定，为政府连续服务满20年的公务员，退休后有资格领取基本养老金。如果工龄达到33年或以上，退休后可领取全额养老金(即退休前10个月平均工资的50%)，若不足33年则按照实际比例扣减。(21)李超民：《印度社会保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第218-220页。政府公积金计划(GPF)属于缴费确定型(DC)的强制性的养老保险。公务员需要缴纳其工资的6%～8.33%。缴费进入公共账户，基金由财政部管理，只能被用来弥补政府赤字。政府退职金 (GS)则是公务员在退休时一次性领取的，领取条件是5年以上工龄。金额等于正常在职期内6个月内总收入的四分之一，封顶线是35万卢比。

(二)非组织部门的养老保障

在非组织部门工作的劳动者约占印度全部劳动力人口的90%左右，而其中99%从事农业生产。(22)Ministry of Rural Development Govt. of India，“NSAP Guidelines (revised)”，31 October 2014，http:∥www.nsap.nic.in/nsap/NSAP-%20About%20us.pdf，1 March 2020.印度政府逐步建立了公共公积金(Public Provident Fund，PPF)和一系列的社会救助项目，改善非组织部门的劳动者、尤其是农村人口者的养老保障。

1.公共公积金(PPF)

印度于1968年建立了公共公积金(PPF)，为非组织部门劳动者提供了长期储蓄的途径。PPF属于自愿性质，缴费较低，最低500卢比/年，最高100000卢比/年。PPF提供了一整套免税优惠，以吸引低收入群体将退休准备金存入这个有政府背书的渠道。基金存放在印度国家银行和邮政系统，可以通过银行和邮政网络转移。缴费期限上，开户后需要至少存续15年；年满15年之后，可以5年为一期续缴。为了保证参加者的紧急资金需求，PPF允许在第七年起每年提取出一笔资金，数额不超过第四年年末结余的一半或是上一年年末结余的一半；另外，参加者还可以在3年之后申请贷款。

2.社会救助项目

印度政府为贫困人口设立了救助制度，其中国家社会救助项目(NSAP)是印度第一个全国性的通过现金资助的社会救助，救助范围和额度在过去20多年逐渐扩大。项目启动之初，为个人收入或家庭资助不能满足温饱的居民提供救济。2007年以后覆盖范围扩大到贫困线以下的居民。2014年开始，NSAP成为农村发展部主管的中央资助计划(Centrally Sponsored Scheme，CSS)，资金由农村发展部下发到各邦。目前，NSAP项目主要有5部分，即英迪拉·甘地国家寡妇养老金制度(Indira Gandhi National Widow Pension Scheme，IGNWPS)、英迪拉·甘地国家残疾人养老金制度(Indira Gandhi National Disability Pension Scheme，IGNDPS)、英迪拉·甘地国民养老金制度(Indira Gandhi National Old-Age Pension Scheme，IGNOAPS)、安纳普尔计划(Annapurna Scheme，AS)、国家家庭受益计划(National Family Benefit Scheme，NFBS)。(23)Ministry of Rural Development Govt. of India，“NSAP Guidelines (revised)”，31 October 2014，http:∥www.nsap.nic.in/nsap/NSAP-%20About%20us.pdf，1 March 2020.(24)Ministry of Rural Development of India，“NSAP”，http:∥www.nsap.nic.in/，25 February 2020.除了NFBS的救助对象要求年龄在18～59岁之间、家庭主要劳动力患有癌症或已经死亡的居民，其它4个计划均覆盖到老年群体，其中最主要的是“英迪拉·甘地国民养老金制度”(IGNOAPS)。

“英迪拉·甘地国民养老金制度”覆盖60岁及以上、收入为贫困线以下的老人。60～79岁的老人每月领取200卢比，80岁及以上的老人每月领取500卢比。“英迪拉·甘地国家寡妇养老金制度”(IGNWPS)面向丧偶的妇女。中央政府为年龄在40岁以上、收入在贫困线之下、在政府登记备案的丧偶女性提供救助，40～79岁之间的丧偶贫困女性每月领取300卢比，80岁或以上的丧偶女性每月领取500卢比。“英迪拉·甘地国家残疾人养老金制度”(IGNDPS)面向年龄在18岁以上、残疾程度高于80%(残疾程度则根据《1999年残疾人法和国家信托法》确定)且处于贫困线以下的人士。符合条件者每月可领取300卢比，其中80岁以上老人每月可领取500卢比。“安娜普尔纳计划”(AS)主要满足贫困老人的食品需求。符合65岁以上、收入或家庭成员的资助不能满足基本生活需求且没有同时被IGNOAPS覆盖条件者的老人每月可免费领取10公斤粮食。

由于煤矿工人、建筑工人占印度非组织就业者的很大比重，印度中央政府或邦政府对这些行业的设计了专项福利基金。例如，作为印度非正规就业的第二大群体的建筑工人，享受各邦依法建立的福利基金，用于养老、工伤、医疗、子女教育等。基金来源于对价值100万卢比以上的建筑工程征收1%～2%税收，以及中央政府或邦政府的补助。(25)李超民：《印度社会保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第174页。(26)张乐：“印度社会保障体系概述”，《南亚研究季刊》，2006年第2期，第112-117页。

(三)国家养老金计划(NPS)

NPS于2004年1月1日开始实施，其长期目标是为印度全体国民提供基本养老保障。NPS 是缴费确定型(DC)、完全积累式的养老金制度。NPS在推行之初，只面向新入职的公务员。从2009年5月1日开始，所有公民都可以自愿参与NPS，包括非正式部门的劳动者。

1. NPS的覆盖范围

大体来说，根据覆盖人群不同，NPS可分为公务员NPS(Scheme for government employees)、全民NPS(All citizens schemes)、企业NPS(Corporate NPS schemes)和简化NPS(NPS Lite)4种类型。公务员NPS强制要求2004年1月1日之后新入职中央政府的公务员(军队除外)参加。此外，加入NPS计划的邦的邦政府新入职公务员也强制参加NPS。2009年5月1日起全民NPS实施，所有18～55岁之间的公民均可自愿参加，因此全民NPS主要覆盖了非组织机构的劳动者。企业NPS则是为企业雇员设计的，18～60岁雇员自愿参加。企业可以在参保者个人层面或者企业层面自行选择缴费策略。简化NPS从2010年7月22日实施，是为非正规就业者等社会弱势群体设计的NPS计划，也是自愿性质。

2.NPS的缴费和待遇

NPS按照两个支柱账户(2-tier system)缴费。第一支柱(Tier I Account)是一个不可提款的账户，用于为退休储蓄。从2008年4月1日开始，NPS的基金按照政府的规定进行投资。第二支柱(Tier II Account)是一个自愿缴纳的存储账户工具，政府不给予补充缴费，账户基金按照养老金制度进行管理，可自由提取，但是不享受税收优惠。(27)李超民：《印度社会保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第261页。

NPS要求参保者按时缴纳养老保险费。公务员NPS的参保者需要缴纳每月工资的10%，政府再给予相同数额的补充缴费，缴费的累计和利息收入存入第一支柱账户。对于全民NPS计划的参保者，第一支柱账户每次缴费不低于500卢比，每年缴费至少一次，维持每财政年度末的最低平衡(minimum balance)达到余额6000卢比；第二支柱账户每次缴费不低于250卢比，每年至少缴费一次，维持每财政年度末的最低平衡为余额2000卢比/年(详见表3)。(28)National Portal of India，“National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，20 June 2019.如果参保者不能按规定缴费，则需每年缴纳账户维持费200卢比作为罚金，当需要重新激活账户时，要补齐罚金，当账户余额为0时，该养老金账户自动关闭。(29)李超民：《印度社会保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第263-264页。对于企业NPS计划，企业可以在参保者个人层面或者企业层面自行选择投资决策。由于全民NPS、企业NPS和简化NPS均为自愿参加，所以政府为鼓励参保，给予了一定的税收优惠。第一支柱账户中，10万卢比以下的缴费(包括雇员和雇主的缴费)免税。缴费的增值以及用于购买年金的部分也是免税的。(30)National Portal of India，“National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，June 20 2019.《2011年金融法》还规定，雇主为职工缴纳的NPS养老金，只要不超过职工工资的10%，在计算职工所得时，均可抵扣“经营或执业收益与利润”。(31)李超民：《印度社会保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第263页。参保者退休、离职或死亡时，可以提取账户余额。退休时，参保者需要将账户资金的至少40%用于从PFRDA批准的年金服务部(Annuity Service Providers，ASPs)购买终生年金(life annuity)。若参保者想在离职时提取账户资金，需要将80%的账户资金用于购买年金，剩下的部分可以直接提取。养老金由ASPs按月发放。当参保者死亡时，账户余额将移交给指定受益人。(32)National Portal of India，“National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，20 June 2019.

表2 印度的全民NPS(NPS-All Citizen)缴费(33)表格由笔者根据National Portal of India: “National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，20 June 2019.进行整理。

参与简化NPS开户只要缴纳100卢比，每年的缴费没有最低限额。印度政府在2010—2011财年开始建立“自力更生计划” (NPS-Swavalamaban Model)，(34)Swavalamaban是印度语，意为“自力更生”。为符合条件的非组织部门职工在加入简化NPS时提供每年缴纳1000卢比的资助。资格条件是：参保者已经在2009—2010财年和2010—2011财年开设了PRAN账户；承诺遵守自力更生计划规定，为第一支柱账户和第二支柱账户每年缴纳最少1000、最多1.2万卢比。参保者在60岁时可以提取账户中的资金。当提取时，参保者必须将账户累积资金的至少40%用于购买年金，保证其可以支付每月1000卢比的养老金。如果账户累积的40%不足以支付每月1000卢比养老金，那么需要拿出更高的比例(甚至是全部累积)用于购买年金。如果参保者想在60岁以前提取，只能提取账户余额的20%，因为需将账户累积的80%用于购买年金。

3. NPS的管理

NPS由PFRDA进行监管。入网点(Point of Presence，POP)是NPS参保者与NPS体系相连结的第一个环节。PFRDA授权了58个POP(包括国有银行、私人银行、私人金融机构、邮局等机构)，为公民参加NPS开户。国家安全登记有限公司(National Securities Depository Limited，NSDL)对所有参保者的档案记录统一管理。(35)National Portal of India，“National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，20 June 2019.每个参保者将从中央记录管理处(Central Record Keeping Agency，CRA)获得唯一的永久退休账户号码(Permanent Retirement Account Number，PRAN)，账户可以转移，在印度不同地区使用。NPS的管理机构提供服务时收取一定的服务费。CRA收取50卢比开户费和190卢比/年的管理费，以后每笔交易收费4卢比。POP收取100卢比的首次注册费，养老金缴费服务费(缴费数额的0.25%，最低20卢比、最高25000卢比)，以及其它交易手续费(20卢比/笔)。(36)Ibid.

四、印度养老保障制度成效和问题

(一)印度养老保障发展的成效

1. 建立了现代意义的养老保障制度

印度在经济发展落后、种族制度森严、政治生态复杂的背景下，建立了现代意义的养老保障制度，实现了从无到有的转变。印度在殖民地时期建立的养老保险，仅惠及在殖民政府工作的英国人和极少数印度本地人，并没有起到现代社会保障的互助共济的作用。印度独立后，颁布了养老保障立法——《雇员长期基金及各项规定法》，为养老保障计划的开展提供了有力的法律依据。同时印度基于国情，从有组织部门劳动者这一群体开始，启动了缴费确定型的、雇员雇主共同缴费的EPF，建立了现代意义的社会养老保险制度，为后续发展和完善养老保障体系奠定了基础。

2. 覆盖范围逐步扩大

第一，印度独立时建立的EPF，将殖民地时期仅惠及公务员的养老保障扩大到了有组织部门劳动者。随着经济体制改革后社会经济水平的提高，EPF的参保人数逐年增加。截至2012年3月，EPF共有约8550万参保者。(37)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.值得一提的是，近年来印度积极开展社会保障国际合作，目前EPF还覆盖了在印度工作的外籍劳动者。第二，从20世纪60年代开始，城市化进程中逐步凸显的贫困问题使政府将养老保障扩大到贫困人口和非组织部门的劳动者，政府的财政投入逐步增加。印度为贫困老人建立了一系列社会救助项目，为非组织部门劳动者设计了自愿参加、长期储蓄性质的PPF。例如，IGNOAPS的领取人数由2002—2003年度的670万人增加到2012—2013年度的2200万人；政府在IGNOAPS的支出也由2007—2008年度的290亿卢比增加到2011—2012年度的420亿卢比。(38)V. Unnikrishnan，K. S. Imai，“Does the old-age pension scheme improve household welfare? Evidence from India”，World Development，vol.134，2020，pp.1-6.第三，21世纪后，印度经济的快速发展为进一步扩大养老保障覆盖面提供了动力。新实施的NPS从制度上覆盖了非组织部门和非正规就业劳动者。

3. NPS初见成效

2003年，印度政府成立PFRDA，致力于开展养老保障制度改革，随后在2004年推行了NPS。建立NPS的直接目的是为了解决非缴费型的公务员养老金CSPS带来的财政压力，长期目标则是形成可以为全体国民提供基本养老保障的制度。从目前实施的情况来看，NPS初见成效。第一，NPS要求2004年1月1日后入职的中央政府公务员和部分邦的公务员参加，并规定了参保者需要向第一支柱账户和第二支柱账户的缴费。这一规定与传统的公务员CSPS养老保障项目中个人无需缴费不同，明确了公务员个人的缴费责任，有利于减轻传统的CSPS对政府财政的压力。第二，NPS后续扩展到了企业雇员和非正规就业人员，从制度设计的层面使这项缴费确定的、基金积累性质的养老保险制度也覆盖到了非组织部门劳动者。尤其是政府通过“自力更生计划”，使收入较低的非正规劳动者有机会加入简化NPS。近年来，NPS的参保人数不断增加。截至2020年，NPS一共有1340万参保者，是2014年的2倍多；其中，通过“自力更生”计划加入NPS的参保者达433万人。(39)Statista，“Subscribers of NPS India FY 2014-2020”，10 October 2020，https:∥www.statista.com/statistics/1027918/india-national-pension-system-subscribers/，10 July 2021.2014—2020年NPS的参保人数变化详见表3。第三，NPS实现了全国范围的可携带性，保障了流动劳动者的权益。在统筹设计中，NPS在中央层面设立了CRA和NSDL这两个部门，为参保者分配唯一的账号(PRAN)和对档案记录进行统一管理。同时该国的信息产业优势为账号跨区域流动提供了技术支撑，提高了管理效率。

表3 2014—2020年不同群体NPS的参保人数(单位：万人)(40)表格由笔者根据相关信息进行整理，详见：Statista，“Subscribers of NPS India FY 2014-2020”，10 October 2020，https:∥www.statista.com/statistics/1027918/india-national-pension-system-subscribers/，10 July 2021.

(二)印度养老保障制度的问题

虽然印度养老保障制度在逐步发展，但仍存在制度设计碎片化、体系不健全、实际覆盖率低、公平性较差、基金可持续性不强等问题。

1.制度设计碎片化

印度的养老保障制度呈现严重碎片化特征。有组织部门的养老保障与非组织部门的养老保障制度分离；有组织部门中，公务员群体与企业雇员的养老保障制度分离；城市人口和农村人口的养老保障制度分离；面向非组织部门劳动者的保障制度仍然不够完善。不同的养老保障项目覆盖不同的群体，由不同的监管机构(包括了EPFO、PFRDA、农村发展部等部门)来监督管理，各自为政，严重影响了管理效率。

2.体系不健全

2005年世界银行提出养老保障的“五支柱”模型，即“零支柱”提供最低水平保障的费缴型项目，起到兜底作用；“第一支柱”为强制的、待遇确定型的项目；“第二支柱”为强制的、由雇主和雇员共同缴费建立的缴费确定型的项目；“第三支柱”为自愿参加的缴费项目；“第四支柱”为家庭成员的供养和资金移转。(41)李清宜：“养老金政策的演变历程：国际劳工组织和世界银行观点的对立与共识”，《社会保障评论》，2019年第4期，第27-41页。依据“五支柱”模型，目前印度社会养老保障体系尚不健全。尚未建立起兜底作用的零支柱； CSPS属于第一支柱，仅覆盖公务员；EPF和NPS属于第二支柱，参保者主要是有组织部门劳动者；PPF属于自愿储蓄性质，属于第三支柱；第四支柱的家庭养老反而成为目前老年人养老的主要依赖，(42)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.社会养老保障的功能尚不突出。

3. 实际覆盖率低

印度养老保障制度的实际的覆盖率依旧很低。有组织部门的养老保障基本覆盖了所有公务员和大部分有组织部门雇员。但是，印度大部分的劳动力都集中在非组织部门。根据印度第61次全国抽样调查，只有13.66%的劳动力在有组织部门工作。(43)H. Sadhak，Pension Reform in India：The Unfinished Agenda，London: SAGE Publications，2013，pp.164-165.所以，根据印度2011年全国人口普查，仅有大约12%的劳动力(约5800万人)被社会养老保障制度覆盖。虽然EPF有60多年的历史，这项制度仅覆盖总劳动力的1/6，其中规律缴费的活跃参保者仅占总劳动力的1/12。(44)M. R. Narayana，“Universal social pension for elderly individuals in India: Public expenditure requirements and fiscal sustainability”，Indian Growth and Development Review，vol.10，no.2，2017，pp.89-116.面向非组织部门劳动者的养老保障制度大都为自愿性质，加之非组织部门劳动者收入较低，因此参保的意愿和能力都不足。更严重的是，面向贫困老人的具有社会救助性质的IGNOAPS实际覆盖率也很低，领取救助金的老年人只占贫困老人的17.8%。(45)OECD，“India: Pension system in 2018-OECD”，https:∥www.oecd.org/els/public-pensions/PAG2019-country-profile-India.pdf，31 March 2020.

4.公平性差

印度的养老保障制度在职业之间、城乡之间、性别之间的差异明显。公务员群体的养老保障待遇远高于其它职业的劳动者。几乎所有公务员都享有养老保障，且不需个人缴费，退休后就可领取养老金。数据显示，印度政府对CSPS的财政支出高达该国国内生产总值的2%，而公务员这一群体仅占不到全体劳动者的5%。CSPS可被视为中低收入国家中最为慷慨的养老保障项目。(46)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.面向有组织部门企业雇员的EPF为缴费确定制，雇员需要缴纳收入的12%作为保费，退休后领取养老金，待遇低于公务员的CSPS。非组织部门劳动者大多为农村劳动者，他们没有正式的养老保障项目。面向贫困老人的社会救助项目待遇也很低，例如IGNOAPS的金额不足人均收入的5%。(47)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.另外，印度主要的几个养老保障项目(例如EPF、CSPS、NPS等)都是基于就业的，劳动者缴纳收入的一定比例，累积养老基金。考虑到印度女性的就业率远低于男性，在劳动力市场的参与时间也短于男性(48)斯蒂芬·卡拉森、詹尼可·皮埃特斯：“印度城市地区女性劳动参与发展停滞原因探析”，《世界银行经济评论》，2015年第3期，第46-83页。，因此女性不仅在参保率还是在待遇方面都远低于男性。

5.基金可持续性面临挑战

第一，基金的保值增值面临挑战。印度目前最大的养老保障项目EPF属于缴费确定型的基金积累模式，考虑到工资水平上涨、通货膨胀等因素，基金的保值增值面临较大压力。EPFO的董事会成员没有独立专家，影响了基金投资的专业性。(49)秦永红、张伟：“印度社会保障制度改革及其对我国的启示”，《南亚研究季刊》，2011年第2期，第48-55页。EPFO基金过去甚至出现了保险精算赤字的情况。(50)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.第二，面向公务员的CSPS 也面临较大的财政压力。CSPS无需个人缴费且退休后待遇很高，导致该项目支出高达GDP的2%，而如此高额的开支也是不可持续的。(51)ibid.第三，新建立的NPS也是缴费确定的模式，规定2004年之后新入职的公务员按照雇员和雇主各缴纳50%参保，但这种基金积累型的制度暂时还并没有规定如何对抗通货膨胀风险。

五、经验与启示

印度的养老保障制度的发展是多层次、渐进性的，体现着南亚社会政策中“补缺型的非正式保障体制”(52)〔美〕皮特·阿尔科克：《解析社会政策：福利提供与福利治理》(上)，彭华民译，上海：华东理工大学出版社，2017年，第30页。的特点。印度养老保障制度发展过程中的成效和问题，是政治、经济、社会、文化等多重因素影响的结果。

第一，受政治环境的影响，印度养老保障制度使有组织部门劳动者享有正式的社会养老保障。在有组织部门(尤其是政府机构和大型国有企业)工作的精英群体主导着社会政策的改革，控制着大部分国有经济，因此首先建立了有利于自身利益的相关制度。相比之下，非组织部门劳动者虽然数量庞大，但大多受教育程度低，居住在农村，对政治活动没有兴趣，所以无力为改善自己的社会保障权益提出有意义的诉求。

第二，印度有严格的种姓制度。虽然根据1950年印度宪法种姓制度是违法的，但是目前依然存在。(53)〔印〕威奈·莱、〔美〕威廉·西蒙：《思考印度》，宣晓风、汤凤云译，上海：上海大学出版社，2010年，第137页。在种姓制度下，劳动者从事的职业通常由其出身决定。低种姓的群体只能从事“污秽”职业，比如纺织工、清洁工、手工业者等，而这些职业属于非组织部门就业。(54)任佳：《印度工业化进程中产业结构的演变——印度发展模式初探》，北京：商务印书馆，2007年，第244页。较低的社会地位使得这一群体很难享有公平的养老保障待遇，导致非组织部门的养老保障制度不健全。与此同时，低种姓群体普遍有“认命”的思想(55)同上。，不会去争取公平的养老保障权益，从而更为加重了不公平现象。

第三，家庭养老是印度主要的养老方式，老年人通常由同住的子女赡养，同时印度人口结构年轻。受文化传统和人口结构的双重影响，印度民众参加社会养老保障计划的意识并不强烈。加之非组织部门劳动者的养老保障项目主要是自愿参加，所以实际参保率较低。传统的家庭养老模式弥补了社会养老保障制度的不足，但是随着人口寿命增长、老年人口抚养比将增加，传统的家庭养老面临挑战，这也成为印度近年来开展养老保障制度改革的原因之一。(56)李超民、史煦光：“印度人口老龄化、养老政策及对中国的启示”，《上海商学院学报》，2015年第6期，第48-54页。

第四，经济发展水平也是影响印度养老保障制度的重要原因。在印度独立之初，经济贫瘠，贫困人口占全世界贫困人口的20%。政府当时主要的任务是减贫，无力关注社会保障制度的整体规划。加之政府财力不足，正式的养老保障仅覆盖一小部分有组织部门劳动者。在印度独立后的30年里，经济发展速度缓慢，国内生产总值平均增长率仅为3.5%，(57)文富德：《印度经济发展前景研究》，北京：时事出版社，2014年，第47页。导致这一时期社会养老保障制度的发展也相当缓慢。20世纪90年代的市场经济改革带来了经济的复苏，也成为养老保障制度改革的动力。此后，EPFOS和社会救助项目的覆盖人数不断增加，同时政府也新建立一些养老保障项目，通过补缺的方式覆盖非组织部门劳动者。

第五，印度的产业结构和就业情况对其养老保障制度有所影响。印度是一个标准的农业国家，超过三分之二的人口生活在农村，农村就业人口占总就业人口的约四分之三。(58)K. Basu，“India's demographic dividend”，25 July 2007，http:∥news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/6911544.stm，20 January 2019.21世纪后，印度经济的快速增长主要依靠以软件服务业和金融业为代表的第三产业。与此同时，印度的劳动力在不同产业之间的转移并不符合配第-克拉克定律，(59)配第-克拉克定律是指，随着人均GDP提高，劳动力先由第一产业向第二产业转移，再由第二产业向第三产业转移。而是呈现出首先由第一产业跳过第二产业向第三产业转移的特征。(60)任佳：《印度工业化进程中产业结构的演变——印度发展模式初探》，北京：商务印书馆，2007年，第90页。第三产业有技术密集型和资本密集型的特征，对劳动者的教育程度要求较高。然而，印度的文盲率高达25.96%，且大多集中在农村。(61)文富德：《印度经济发展前景研究》，北京：时事出版社，2014年，第249页。因此，第三产业吸纳农村劳动力的能力有限。现代社会保障是生产社会化发展到一定阶段的产物，是以就业为基础的。(62)孙光德、董克用编：《社会保障概论(第六版)》，北京：中国人民大学出版社，2019年，第94页。印度这种直接超越第二产业发展第三产业的产业结构，不能有效缩小城乡差距和增加农村人口就业，导致农村人口的养老保障严重滞后。

印度养老保障制度发展的经验，可以为我国和其它发展中国家带来一些启示。首先，应完善养老保障顶层设计。从印度的经验可以看出，若只采取打补丁的方式小修小补，缺乏整体规划布局，将导致养老保障制度体系不健全、制度碎片化、多头管理和缺乏边界等问题。直到2003年印度政府成立了FPRDA专门负责养老保障制度改革，才逐渐显现成效。目前我国的社会养老保障制度不断完善，但也存在城市与农村分割、事业单位和企业分立的现象。建立全面的、多层次的、适当保障水平的养老保障体系，需要政府开展顶层设计和系统规划，明确各级行政部门的权责，从而更好地实现社会养老保障互助共济的功能。

第二，重视就业对养老保障发展的促进作用。印度是一个农业国家，有大量的农村人口。近年来该国经济的快速发展主要依赖于第三产业，直接跨越了第二产业。事实上，第二产业的发展有利于增加农村人口就业和缩小城乡差距。但是印度信息产业为代表的第三产业对劳动者教育水平要求较高，不能大规模吸纳农村人口就业。由于现代养老保障制度的发展是以就业为基础的，所以虽然近年来印度经济快速发展，但并没有显著提高农村人口的养老保障水平。我国也有城乡二元的社会结构，因此应继续推进城市化和工业化的发展，增加农村劳动力的就业机会，同时完善农民工群体的参保政策和待遇水平，从而缩小养老保障的城乡差距。

第三，增加社会养老保障的财政投入。印度社会养老保障体系没有建立起具有“兜底”功能的制度，政府财政大量用于公务员养老保障，而社会弱势群体却不能享受社会养老保障待遇。近年来，印度政府意识到随着人口老龄化加剧，家庭养老，尤其是贫困家庭的养老面临挑战，开始逐步增加财政投入，提高社会弱势群体养老保障水平。在NPS中，政府设立了“自力更生”计划，为参保者提供补贴，提高弱势群体的参保率。我国已经步入老龄化社会，农村地区的养老问题尤为显著。因此，政府应加大对于社会保障财政投入，注重农村居民、低收入群体、残障老人等社会弱势群体的养老保障，对于弱势群体可以对其参保进行补贴，(63)李贝：“引导社会养老保障由‘碎片化’走向‘系统化’”，《人民论坛》，2018年第27期，第58-59页。保障他们的基本养老需求。

第四，提高基本养老保险的流动性。印度的NPS基于中央层面的整体统筹设计，为每位参保者提供唯一识别码PRAN，实现了NPS在全国范围内转移。随着我国社会经济发展，劳动力流动逐渐成为一种常态，但是他们的养老保障权益却难以跨区域流动，大多省份并没有达到实质意义上的省级统筹。(64)张力、范春科：“中国城镇职工基本养老保险流动性分析”，《中国人口科学》，2015年第5期，第10-20页。流动劳动者大多为农民工，(65)唐钧：“让农民工社保异地转移接续”，《瞭望》，2007年第36期，第64页。他们退出劳动力市场后大都返乡养老，养老保险异地转移接续的障碍会使他们的个人基础养老金遭受损失。印度NPS的经验值得我国借鉴。首先应提高统筹层次，切实落实省级统筹的财务和管理安排，进而逐步推进全国统筹。可以建立中央和省级层面的管理和核算中心，记录参保者在不同地区的缴费信息，进行全国结算。同时应推进信息技术在养老保障管理中的应用，为流动劳动者养老保障的跨地区转移接续提供技术支撑。