基层民生实事项目代表票决制的实践路径与发展空间探析——基于东莞的实证研究

文 吴 洋

党的十九大报告提出“健全人大组织和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”“加强协商民主制度建设，形成完善的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。如何把依法行使职权与协商民主结合起来，更好实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，是党的十九大对人大工作提出的新任务，更是基层人大面对的全新重大课题。

制度发端与研究意义

民生实事项目代表票决制是以人民民主方式实现的善治，蕴含着发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的施政理念。其最早发端于习近平同志在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制，从2008年起在浙江宁海县的力洋镇、大佳何镇进行探索，自2012年开始在县一级实施，2017年，浙江省委、省人大在总结各地实践经验的基础上在全省开始全面推行。它既有国家权力机关票决民主的内涵，又兼容社会主义协商民主的优势，通过贯穿党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，把刚性票决结果与柔性协商过程很好地结合起来，用法治思维和方法规范基层治理主体间的关系，真正打通了党的领导、人民当家作主和依法治国，充分发挥出人大制度作为根本政治制度优势的实践创新。

基层治理是国家治理体系的基石。粤港澳大湾区、“一核一带一区”等重大战略的实施为基层治理全方位重塑提供了重大机遇。为了更好地“跳出基层看基层、跳出治理研究治理”，有必要选择有代表意义的城市作为样本对象。东莞作为全国五个不设区的“直筒子市”之一，高效的市镇统筹模式、较好的镇级经济禀赋和民主法治本底为协同推进人大制度优势向基层治理效能转化构建了扎实基础。对其镇级民生实事项目代表票决制实践中的权责机制、实施质效、运行短板进行研究，总结实践经验，找出困难瓶颈，提出破解路径，将为提升我省重大公共决策的民主化、科学化、法治化水平，扎实推进基层国家治理体系和治理能力现代化夯实民主法治基础。

实践探索与经验成效

研究发现，当前，乡镇一级普遍把民生实事票决制工作作为基层人大服务党委中心工作的一项实践创新，通过做实决定工作、做深监督工作、做活代表工作，进一步强化人大决定权和监督权，回答了为谁发展、为何发展、怎样发展的问题，迈出了基层民主法治建设的一大步。集中体现为“九个一”的模式：

建立了一个镇党委、镇政府、镇人大组成的领导机制。各镇切实把握坚持党的领导工作原则，把民生实事票决制工作纳入镇党委重要议事日程。有的在市人大《工作指引》出台后第一时间成立了由镇委书记任组长，镇长、镇人大主席任副组长的民生实事项目人大代表票决制工作领导小组，强化组织领导；有的及时召开镇领导班子联席会议，专题研究票决工作；有的把全体班子领导纳入领导小组，增强统筹协调；有的在领导小组下设几个办公室，负责民生实事项目的票决流程和日常督办，凝聚工作合力。镇人大通过主动汇报等举措，积极争取党委对代表票决制工作的领导和支持。

健全了一个对标精准的票决制度体系。各镇积极落实省人大票决制工作《指导意见》和市人大《工作指引》精神，通过出台本镇实施民生实事项目人大代表票决制《工作方案》或《工作指引》，明确推进票决制的职责分工、实施步骤、时间节点和工作要求，健全工作机制，形成省市镇“1+1+1”三级制度合力，确保票决工作迅速推进、“落地开花”。

搭建了一个多元广泛的民意征集渠道。各镇普遍依托代表履职平台，通过代表小组活动、走进代表联络站等方式，组织代表听取群众意见，并积极通过条块渠道、媒体网络、“两代表一委员”等多种途径向社会公开征集建议，确保民意基础来源广泛。有的镇专门召开推进民生实事项目人大代表票决制工作会议，向代表详细讲解票决制工作要求，大力推进意见征集工作。

形成了一个凝聚合力的议题筛选模式。各镇积极组织代表和政府部门，围绕普惠性、公益性、可行性、紧迫性以及财政能力等开展论证，按一定差额比例筛选出人代会票决候选项目，在过程中剔除预算资金过高、立项条件不成熟或仅个别村个别领域受益、典型性不强的项目。形成了“镇财力核算——可行性论证——党政联席会集中讨论——形成初步项目——听取代表、村社区意见——调整完善后提交镇主席团会议——确定提交人代会项目”的全流程筛选模式。

完善了一个双向沟通的民主审议过程。各镇把项目审议作为票决制落实的关键环节，发挥代表在民主决策中的决定作用，保证票决前代表充分调研酝酿。通过在大会上将票决候选项目的详细情况书面印发代表审议，在分组讨论中向代表介绍实施主体、实施影响、投资规模和预计工期等情况，认真把好审议关。有的镇组织了专门审议，部门负责人与各代表团团长提前进行座谈，分组讨论时到场接受代表询问。有的镇提前将任务分解到村，在人代会前组织各村开展票决工作培训，由村对辖区代表进行项目解读和释疑。

总结了一套因地制宜的现场票决范式。各镇均在全体会议上由全体代表以无记名投票方式进行集中表决，当场宣布结果并向社会公开。由于镇人代会会期一般1至2天，当大会有选举任务时，集中票决的时间面临较大压力。镇人大结合实际，对项目采取“逐项推选”或“得票多少”的不同票决方式，在确保环节严谨规范的同时兼顾公平高效。

整合了一组多措并举的人大监督手段。从人大层面看，各镇都将民生实事项目纳入年度监督工作计划，通过定期听取工作进展、专题询问以及组织代表视察、调研等“组合拳”形式，加强对项目实施情况的监督。通过整合镇人大主席团、代表、政府、部门以及建设方，以“常态监督、动态反馈”的方式确保项目全程跟踪落实，民生实事项目人大监督微信群成为工作“标配”。从政府层面看，多个镇计划结合“人大代表约见镇长”“镇长约请人大代表”活动，对民生实事项目的年度完成情况进行专项集中监督。

加大了一批票决结果的深化运用力度。各镇均由镇人大主席团听取镇政府民生实事项目完成情况报告，建立了以代表为主体、相关部门共同参与的评价小组，就实事项目的完成进度、项目质量及实施效果组织开展满意度测评。有的还将民生实事项目与督查督办工作相结合，落实“每月督查、每月通报、日常跟踪、定期排名”机制，加大整体推进力度。

创新了一个街道工委的实践探索路径。研究发现，在镇人大票决氛围的带动影响下，一些基础较好的人大街道工委也积极发挥基层首创精神，利用东莞“1+5+X”街道人大规范化建设体系，用好人大街道工委主任会议决策机构，用活选民代表、咨询专家、联络员、信息员的“四支队伍”，以选民代表会议为酝酿、会商、合议和票决的实施载体，对民生实事项目进行票决，实现政府决策与群众需求的对接融合。

共性问题与瓶颈

票决制在推动基层治理体系提升完善上，实现了改革发展成果更多更公平惠及群众。但由于目前全省尚无更细化的制度规范，乡镇一级普遍对票决制工作开展“摸着石头过河”，在程序性和规范性上有所欠缺。集中表现为“六个不够”：

（一）前期工作不够深入。一是征集工作的提前量不够，时间较紧；二是征集渠道的参与面不广，多向人大代表和部门征求建议，社会各界参与度不够高，选民意见征集不足；三是征集平台的利用率不高，代表联络站和各类媒体等线上线下作用未能充分发挥；四是征集宣传的覆盖度不足，在宣传范围和方式上较为单一，群众和政府之间缺少沟通渠道。

（二）项目定位不够精准。一是对民生实事项目内涵理解不透，把政府重大工程项目等同于民生实事项目，与民生关联度不够、普惠性不强；二是对数量与质量关系把握不准，盲目追求“十项”的数量定义，为凑足数量而放松质量；三是受财力或时间限制导致申报不充分，担心列入当年的民生实事项目不能按期完成或无预算安排，优质项目申报不足；四是把一些已明确有上级财政支持，原本就列入年度工作要点的项目放到人代会上进行票决，偏离票决的本来意义。

（三）代表审议不够充分。一是时间不够，有的镇采取在分组讨论上与政府工作报告“打包审议”“连带审议”形式一并带过，未安排时间专门审议项目内容；二是认识不够，有的镇未提前将候选项目情况发放至代表手中，代表不了解项目，分组讨论时缺乏积极性和参与度，票决时存在盲从性和被动性；三是内容不够，有的候选项目缺少投资概算实施主体等关键信息，代表无法掌握全面情况，不能充分审议。

（四）票决程序不够严谨。一是程序不严谨，有的未在人代会上通过《票决办法》，缺乏严肃性；二是设计不严谨，有的选票里未设计给代表充分表达意见的选项；三是流程不严谨，有的对审议时间安排和审议时政府部门列席安排不到位、不科学；四是设置不严谨，有的对票决项目有明显偏向性的项目设置，通过优先排序等方式，引导代表作出倾向性选择。

（五）监督方式不够丰富。一是方式单一，对项目的监督评价仍采取较传统手段，包括审议报告、代表视察、听取汇报和满意度测评等，创新性不足。二是实效不够，没有与当前自上而下开展的预算审查监督重点向支出预算和政策拓展等参与式预算监督审查以及预算绩效评估工作结合起来。

（六）结果运用不够扎实。一是普遍未建立票决结果的评价运用机制；二是对执行不力的缺乏刚性监督手段。

完善路径和建议

十九届四中全会对推进治理体系和治理能力现代化作出了全面部署，赋予了地方人大工作新的使命、提出了更高要求。为了更好发挥票决制满足人民日益增长的美好生活需要的核心作用，完善党委、政府科学民主决策和管理公共事务的制度载体，进一步丰富为人民群众参与重大决策与民主监督的实践路径，实现省人大提出的：到2021年，50%左右县乡探索实施民生实事票决制；2022年，地级以上市、县、区、乡（镇）基本实施的目标，需要做到“一二三四五”：

（一）坚持党的领导，深化一个思想认识

要把牢政治站位，把票决制置于健全人民当家作主制度体系的政治视角中去思考，发挥好党委统揽全局、协调各方的核心作用，把票决制纳入同级党委的重要议事日程，强化组织领导。要确保票决制工作正确的政治方向，把用于民生、服务民生的资金用好；把群众关心、所忧所盼的事情办好，充分激活票决制依托人民代表大会这一民主主渠道的优势。

（二）厘清基本内涵，把握两个路径目标

一是引导和带动重大事项决定权逐步回归人大。重大事项决定权是人大的法定职权之一，当政府财力不足以全部支撑民生项目需求时，在社会意见多元和群众诉求多样的背景下，只有通过票决这种竞争性筛选机制，才能使重大事项决定权从程序性行权向实质性行权的迈进。

二是推动和激发代表履职积极性进一步提高。民生实事票决制为代表闭会期间有效履职搭建了平台，只有当人大代表深度参与到票决制的全流程中，才能有效激发反映民意、维护民利、主动履职的积极性，使代表充分发挥主体作用。

（三）深化协同配合，健全三个保障机制

一是健全前端资金投入机制。完善民生实事项目财政资金投入机制，建立本级财政民生实施项目资金池，将民生实事项目所需资金纳入每年本级财政预算，优化支出结构，优先保障票决项目实施。拓宽民生实事项目的资金渠道。探索建立以本级财政资金为引导、社会资金为补充的民生实事项目资金筹措机制，以多元化投资方式弥补财政资金不足。

二是健全中端部门协同机制。要发挥好政府主责作用，与人大形成工作合力，统筹发改、财政、住建、自然资源等部门建立民生实事项目票决制工作的联席协调机制，完善民生实事项目一站式服务工作机制，加快推进项目建设进程。

三是健全末端监督评估机制。要把票决制作为深化财政预决算审查监督和资金使用绩效管理的重要抓手，突出人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的工作导向，通过“票决制+参与式预算监督”，拓宽人大代表和群众参与管好“钱袋子”的途径，让有限的财力发挥出更好的社会效益。

（四）打牢制度基础，夯实四个关键环节

一是夯实宣传发动环节。要加强宣传舆论工作，积极争取宣传部门支持，依托广、电、网、微等新媒体平台，围绕民生实事项目票决制的关键环节，广泛宣传重要意义、典型做法和实践效果，凝聚社会共识，营造良好氛围。

二是夯实项目筛选环节。要按照“五个不纳入”的筛选标准，加强对征集民意的正当性和合理性甄别。即：重大产业发展类项目不纳入；上级明确实施的项目不纳入；土地、规划等要素保障不落实的项目不纳入；投资规模或预算资金不明确的项目不纳入；建设周期跨年度的项目原则不纳入。

三是夯实审议讨论环节。要提前将候选项目总体概况及具体情况发放至每位代表，会议期间安排专门时间，组织代表对民生实事候选项目进行审议和讨论，确保代表充分表达意见主张。人大可以联合政府成立咨询团队，在分组审议过程前往各代表团对项目进行具体说明、及时答疑解惑、记录反馈建议，使代表在讨论过程里形成共识。

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四是夯实结果运用环节。要建立票决制结果运用机制和项目实施问责机制，将满意度测评结果运用到部门考核、干部任免、项目验收中，增强刚性约束。

（四）加强工作探索，拓展五个实践内涵

一是建立项目储备机制。探索建立民生实事项目库，健全人大代表深入选民听取意见，日常储备民生实事候选项目的长效机制。凡入库项目，由人大定期组织代表和政府部门围绕普惠性、公益性、可行性、紧迫性以及财政能力等分批论证，提高票决工作前期效率。

二是探索第三方参与机制。邀请群众代表、专业机构等第三方共同参与项目征集、筛选、论证、监督、验收、评价等环节，充分吸纳社会各界意见建议。

三是探索建立量化指标体系。票决环节可分解成若干具体指标进行综合评价打分；满意度评价环节可将项目质量、进度、群众满意度等纳入测评体系，增强票决与评价的科学性。

四是探索票决问责机制。对推进困难、执行不力的项目要求责任单位限时整改，对于整改结果一直不理想的，可视情况开展专题询问、质询、特定问题调查、委托审计、移送有关部门问责等，维护票决制权威。

五是园区票决制工作有待探索。民生实事项目具有很强的区域性，园区没有一级人大，其行政区域内民生实事项目的表达、选择与票决方式有待探索。