检察机关实质性化解行政争议研究

张相军 马 睿

问题是时代的声音，人心是最大的政治。习近平总书记鲜明提出：“要积极回应人民群众新要求新期待，坚持问题导向、目标导向，树立辩证思维和全局观念，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”〔1〕中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室编： 《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社、学习出版社2021 年版，第29 页。针对人民群众反映强烈的行政诉讼案结事不了问题，行政诉讼审判实践首先提出了“实质性化解行政争议”的破题方案。2009 年，最高人民法院印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》就提出“争议的实质性化解”，以解决行政案件长期以来的“两高两低”〔2〕指上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、原告息诉服判率低。现象。经过司法实践的探索，2014 年《行政诉讼法》修改时把“解决行政争议”写入第1 条，确立了行政诉讼解决行政争议的立法目的。行政诉讼监督与行政审判同属行政诉讼法框架下的司法制度，“解决行政争议”亦属行政诉讼监督的应有之义。2019 年11 月至2020 年12 月，最高人民检察院在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动，坚持以人民为中心，为百姓求公道，为社会消戾气，将“实质性化解行政争议”作为行政检察工作的“牛鼻子”。2021 年6 月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对检察机关开展行政争议实质性化解工作提出明确要求：“全面深化行政检察监督。......在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。”2021 年8 月修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《行政诉讼监督规则》）又以司法解释的形式，明确开展行政争议实质性化解的任务、原则、方式，规定“人民检察院通过办理行政诉讼监督案件......推动行政争议实质性化解”，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当查清案件事实、辨明是非，综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段，开展行政争议实质性化解工作”。但理论上和实践中，对于检察机关在行政争议实质性化解中的定位、方式、标准等问题的认识仍有分歧，加强相关基础理论和应用理论的研究就显得十分必要。因此，本文拟从检察机关实质性化解行政争议的概念展开，并以此为基础讨论化解方式、化解中的若干难点和争议问题。

一、检察机关实质性化解行政争议的概念辨识

目前，检察机关实质性化解行政争议没有特别明确的法律授权。新修订的《行政诉讼监督规则》仅作出了原则性规定，未明确其内涵，未列举典型情形。“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动开展以来，全国检察机关已经实质性化解行政争议一万多件，取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果。可以说，司法实践已远走在法律规范前列。厘清检察机关实质性化解行政争议的内涵，要兼顾理论自洽和实践需求，力争在二者中寻求合理的最大公约数。经过梳理，学者、法官、检察官分别从不同角度对“实质性化解行政争议”的概念作出解释。比如，有的观点认为，“实质性”包含行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序和行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理两方面内容。〔3〕参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，《法学研究》2019 年第5 期。有的观点认为，行政争议实质性解决包含纠纷解决的妥善性、一次性和迅速性。〔4〕钱弘道、吴亮：《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》，《现代法学》2008 年第5 期。有的观点认为，行政争议实质性化解是指在法治框架下，根据政策、情理等法律外因素，在传统的行政法律程序和行政诉讼法律程序外，使得行政争议及相关法律争议不复存在的行为，其实质在于通过促进和解的方式除去行政争议，其本质是权利救济。〔5〕参见安兵等：《行政争议实质性化解检察参与机制的解释论研究》，《西北民族大学学报》（哲学社会科学版）2021 年第3 期。笔者认为，化解主体、实体标准、程序标准、化解方式是上述观点的分歧所在，也是理解“检察机关实质性化解行政争议”的关键要素。具体而言，“检察机关实质性化解行政争议”应当同时符合以下四个特征：

（一）行政争议应当进入检察监督程序

检察机关实质性化解行政争议，应要求检察机关是实质性化解行政争议的主体，体现为检察机关化解的行政争议必须为进入检察监督程序的行政争议。随着国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提高，各环节的行政争议处理程序均对实质性解决行政争议提出新的要求。比如，行政复议要发挥化解行政争议的主渠道作用；行政审判要正确处理依法裁判与多渠道救济的关系，树立在不创造违法先例前提下力求从实质上解决行政争议的观念等等。检察监督程序是行政复议、行政审判之后的法律程序，程序运行规律决定了不同阶段的实质性化解表现形式不同，后置程序比前置程序要求更高。比如，法院虽注重在行政审判中运用实质法治理念，但审判权较之检察权在性质上更加谦抑，客观上检察监督程序中对当事人合法合理诉求的回应性高于行政审判。比如，人民法院认为行政相对人超过起诉期限，对案涉行政争议未进行实体审理，即裁定不予受理或者驳回起诉。即使行政行为存在违法、当事人诉求正当，审判程序也无法回应。而在检察监督环节存在事实上解决争议的可能性。因此，将检察机关实质性化解行政争议限定为进入检察监督环节的争议，能够解决不同程序化解标准不统一问题，有利于实现逻辑周延。同时，法院在行政诉讼中坚持合法性审查原则，检察机关在行政诉讼监督中坚持全面审查原则，检察机关实质性化解行政争议的审查对象比前置程序更加广泛。检察机关的审查既要审查法院裁判是否正确，还要审查案涉行政行为；不仅要从审查行政行为穿透到审查行政法律关系，还要为实现争议解决的一次性和彻底性，对关联行政行为和关联民事行为进行审查，从而更好实现为当事人提供实质性救助的目标。

（二）在坚守法治底线的前提下得到当事人认可

评价行政争议是否实质性化解，有三个维度：一是法律维度，要求在实质法治理念下，运用实定法规范和法律原则、政策等，对案涉行政争议作出评判，从法律上消解案涉行政争议。二是事实维度，强调行政争议的客观消解状态，不受任何一方认识的影响。三是当事人维度，指因当事人认为行政争议不复存在，实现行政争议的自然消解。比如，在行政赔偿案件中，当事人请求行政机关作出赔偿的诉求可以通过法院裁判直接予以实质性解决。法院依法判决赔偿十万元。当事人不服，向检察机关申请监督。检察机关发现因当事人拒不接受，行政机关未实际支付赔偿款，亦未将赔偿款提存。行政机关依法提存十万元赔偿款，但当事人仍然认为其应当获得一百万元赔偿。从法律维度看，法院依法作出赔偿判决，该案行政争议已经实质性化解；从事实维度看，行政机关将赔偿款提存，该案行政争议得到实质性化解；从当事人维度看，因当事人认为其应获得更高的赔偿，虽然当事人的观点不具备合法性和合理性，但由于当事人仍然不服，该案的行政争议没有自然消解，行政争议未得到实质性化解。化解行政争议主要解决“程序空转”问题，既要求对当事人合法合理诉求予以实质性回应，还要求从诉讼经济的角度实现争议的一揽子化解。显然，简单地运用任何一个维度来界定行政争议的实质性化解都是片面的、不合理的。检察机关实质性化解行政争议既要维护客观法秩序，又要实现个案公平正义，表现为在坚持法治底线的前提下得到当事人对行政争议不复存在的认可，实现行政争议的自然消解。

一方面，一般情况下，维护客观法秩序与实现个案公平正义高度统一。但实定法的滞后性、诉讼程序的局限性、审判的谦抑性共同决定了客观法秩序和个案公平正义在某些特殊情形下将此消彼长。此时，化解过程将是检察机关发挥能动性，调和客观法秩序和个案公平正义之间的张力，以实现个案公平正义和客观法秩序相统一的过程。比如“姚某与福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”〔6〕最高人民检察院第121 号指导性案例。该案的基本案情是：2013 年12 月，一女子假冒莫某之名与姚某登记结婚并收取礼金7 万元，次日失踪。姚某向公安机关报案，但因证据不足无法立案。姚某多次向福建省某县民政局申请撤销结婚证，被以不存在受胁迫情形为由不予受理。2019 年5 月和9 月，姚某以莫某为被告向广西某县人民法院分别提起离婚诉讼和宣告婚姻无效诉讼，均被以不存在真实婚姻关系无法判决离婚为由，裁定驳回起诉。2020 年1 月，姚某向福建省福州市某区人民法院提起行政诉讼，请求撤销结婚证。该区法院以超过5 年最长起诉期限为由，裁定不予立案。根据现行法律规定，冒名婚姻登记的婚姻关系应当通过行政诉讼予以解决。本案中，姚某向法院起诉要求撤销婚姻登记确已超过五年最长起诉期限，明显无效的婚姻登记行为难以撤销。为保护婚姻自由的基本权利，检察机关通过举行公开听证和专家论证会，督促引导行政机关主动纠错，推动问题实质解决，不仅有力地维护了公民个人的权利，而且充分发挥了法律监督机关惩恶扬善的作用，对弘扬社会主义核心价值观和构建和谐稳定的社会秩序具有积极意义。。因超过起诉期限不予受理虽然表面上看似“符合”法律条文，但实际上违背法律精神，违背公民对公平正义的直观感受。在本案中，检察机关将合乎“理性”作为个案正义与客观法秩序的连接点，以能动监督解决个案中“合法不合理”问题，通过检察建议督促民政局撤销错误的婚姻登记，使案件的处理结果既符合有错必纠、权利保护等法治原则，又符合普通公民对法律的期待。

另一方面，行政争议自然消解包含了法律消解与客观消解。对于行政诉讼监督案件，法院已经作出裁判，在法律上定分止争；行政机关依法改变行为，客观法秩序便得到恢复。如果行政行为合法，检察机关通过化解促使当事人服判，当事人认为行政争议不复存在，则实现行政争议的自然消解。如果法院裁判错误、行政行为违法，检察机关通过监督改变错误裁判或者违法行政行为，实现当事人向检察机关申请监督的目的，亦实现行政争议的自然消解。

最后，评价行政争议是否化解不能仅注重当事人认可。当事人的认可建立于对行政争议作出法律判断和事实判断的基础之上，是对检察机关作为经法院再审后法律救济程序开展实质性化解所提出的更高要求。重视当事人认可下的行政争议实质性化解，不是毫无原则地迁就当事人，而是充分考虑当事人诉求后力争使争议解决达到政治效果、社会效果、法律效果的统一。具体而言，如果当事人诉求合法合理，检察机关的实质性化解体现为使其实体上的正当性诉求得到解决；如果当事人诉求不正当，检察机关的实质性化解就体现为引导其回归理性，实现争议的自然消解。当然，实质性化解应以实际存在行政争议为前提。检察机关经过审查和调查核实，发现申请人要求监督的事项不属于行政争议，或者不属于人民法院行政诉讼受案范围的行政争议，如属于行政机关内部行政行为，通过释法说理等促进息诉服判，不属于行政争议实质性化解。

（三）案涉行政争议法律程序终结或被导入新的处理程序

检察监督具有次后性和程序启动性。次后性决定了审判救济在先。行政案件一般经过人民法院一审、二审、再审之后才能进入检察监督环节，在检察监督环节仍无法解决的行政争议，法律救济渠道已经穷尽。实践中，有的当事人又转向信访渠道寻求解决。程序启动性决定了检察监督环节中，检察机关不直接改变行政法律关系。检察机关通过督促协调或将争议导入其他救济程序，实现权利义务的重新分配，体现为向法院提出监督纠正意见、达成和解、当事人获得司法救助、撤回监督申请等实体结果。

1.法律程序的终结

行政争议获得实质性化解，首先在程序上体现为法律程序的终结。解决“程序空转”案件中当事人的正当诉求是检察机关实质性化解行政争议的核心要义。“程序空转”具体表现分为两种情形：

第一，在裁定不予受理或者驳回起诉的案件中，法院并未对行政行为的合法性和当事人实体诉求作出认定和判断。这些情形下，检察机关如果仅仅围绕法院裁判的正确与否进行审查，那么，通过抗诉、再审检察建议等方式启动的监督程序，对于救济当事人受损权利、修复社会关系将难以起到实际作用，只是开启新一轮“马拉松式”的诉讼程序，造成司法“程序空转”。比如“湖北付某与某区人民政府房屋拆迁安置补偿纠纷监督案”〔7〕参见《最高人民检察院“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”典型案例（第一批）》，https：//www.cdpxjcy.gov.cn/dxaj/205466.jhtml，最后访问日期：2021 年12 月7 日。。付某原籍湖北省某市某区某村，育有一女曹某。案涉房屋登记于付某父亲（拆迁前已故）名下。2012 年，指挥部与付某签订了《拆迁补偿协议书》，支付了房屋拆迁补偿款，并启动了被拆迁户的集中房屋安置工作。2013 年6 月20 日，付某在《调查登记户表》上登记了包含其女曹某在内的家庭成员基本信息并签字确认。付某以安置分配遗漏其女为由，2015 年7 月25 日以某区人民政府为被告起诉至某市中级人民法院，请求追加其女为分配对象，并增加安置面积。法院认为，因2013 年6 月20 日的《调查登记户表》备注栏载明“经二次筛查，曹某不属于土地证权属人继承子女，一人被筛除”，且付某予以签字确认，证明其当时已知曹某被筛除出安置范围，而付某于2015 年7 月25 日提起行政诉讼，明显超过二年的法定起诉期限，且无正当理由，裁定驳回起诉。在检察监督程序中，付某向检察机关提交了其于2018 年6 月23日在某村档案室调取的《调查登记户表》《某开发区重大项目第一批集中安置对象确认公告》《某开发区重大项目拆迁集中安置某村第一批公示对象名单》等新证据，证明2013 年6 月的《调查登记户表》中未备注其女儿被筛除，其女儿在2013 年10 月和11 月才未列入公告名单，故其2015 年7 月25 日起诉没有超过起诉期限。检察机关通过举行公开听证，查明《调查登记户表》系先由涉迁户填写，再由村委会核对，最后经指挥部筛查后公示，并非一次性形成，涉迁户登记和安置对象的筛查工作必然存在时间差的事实。本案中，付某在填表时，应不知道其女儿被筛除，付某起诉时未超过起诉期限，法院生效裁定的认定存在错误。考虑到付某作为原不动产权人，子女的安置利益已获得保障，根据拆迁安置政策以及其他同等条件涉迁户的安置处理结果，付某之女确已超出了安置对象范围，本案即使以付某起诉未超过起诉期限为由提出抗诉督促法院启动再审程序，付某关于增加安置面积的诉求仍无法得到满足。检察机关加强对付某的释法说理与心理疏导，付某表示接受和理解。检察机关作出不支持监督申请决定，有效减少了当事人诉累，避免了行政诉讼“程序空转”。

第二，在法院进行实体审判的案件中，法院裁判只审查行政行为的合法性，未审查引起行政争议的法律关系，即使认定法院裁判存在错误，也难以通过启动再审程序解决当事人的实质诉求。比如，因征收拆迁引发的行政争议，当事人虽以确认征收决定违法、拆迁许可证违法、规划许可证违法、行政裁决违法等为由提起行政诉讼，但实质诉求多是认为补偿标准过低或安置条件太差，行政诉讼判决难以对当事人的核心诉求作出回应。对于上述情形，检察机关可以通过促成和解实质性化解行政争议。和解协议是达成和解的主要表现形式，将当事人合法合理诉求得到满足的情况以和解协议的形式固定下来，作为行政争议得到实质性化解的载体。在有些案件中，达成和解协议后，当事人还以撤回检察监督申请的形式，证明其对争议处理结果的认可，证明行政争议得到自然消解。

同时，行政争议的自然消解核心在于当事人不再认为行政争议存在。检察监督是审判救济后的法律程序，检察机关实质性化解行政争议还应辐射到当事人诉求不正当的情形，通过开展释法说理等，引导当事人息诉服判。实践中，各级检察机关在办理案件中，也将引导息诉服判作为实质性化解的案件类型。对于该类情形，检察机关实质性化解行政争议表现为两种形式：第一，当事人撤回监督申请。当事人以撤回监督申请的形式证明息诉服判，认可行政争议的化解。第二，当事人出具息诉罢访承诺书。以承诺书的形式将息诉服判的结果固定下来，认可行政争议的化解。

2.将行政争议导入新的法律处理程序

行政诉讼审理的对象是争议行政行为的合法性，有的行政争议可以通过法院裁判直接解决，有的行政争议不能通过法院裁判直接解决。检察机关没有对权利义务关系的实体处分权，对于能够通过法院裁判直接解决的行政争议，检察机关通过抗诉或再审检察建议启动再审程序，实现行政争议的实质性化解。

对于不能通过法院裁判直接解决的行政争议，通过检察建议等方式督促行政机关启动自我纠错程序，这是将行政争议导入新的法律处理程序的又一路径。如“张某与黑龙江省某市人民政府工伤认定行政复议调解检察监督案”〔8〕参见最高人民检察院行政检察厅、中国法学会行政法学研究会编：《2020 年度十大行政检察典型案例》，中国检察出版社2021 年版，第44 页。。2008 年5 月7 日，某市煤矿职工张某在下班途中发生交通事故受伤。2008 年7 月14 日至2009 年9 月27 日，张某与某煤矿工伤认定争议，经过某市劳动和社会保障局三次决定和某市人民政府三次行政复议，均未得到最终处理。2009 年9 月27 日，某市人民政府组织争议双方进行行政复议调解，并作出《行政复议调解书》。后张某起诉至法院，请求撤销该调解书并认定其为工伤，享受工伤保险待遇。法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉。根据《行政复议法实施条例》第50 条规定，行政复议调解的案件范围是行政机关行使自由裁量权和行政赔偿、补偿纠纷，某市人民政府作出的《行政复议调解书》违反上述规定。由于本案确已超过起诉期限，检察机关直接向某市人民政府提出检察建议，建议其撤销行政复议调解书。2020 年8 月21 日，某市人民政府决定撤销该调解书，并责令人社部门重新作出具体行政行为；同年10 月22 日，某市人社部门作出决定，认定张某为工伤。本案中，检察机关运用检察建议纠正行政机关的错误调解行为，同时，在事实上启动了新的行政处理程序，使张某的合法诉求得到及时、高效的处理。但是，与抗诉启动再审不同，法律尚未明确规定行政机关收到检察建议后应当启动自我纠错程序。目前，正在修订行政复议法和酝酿制定统一的行政程序法典，如果能够在其中嵌入检察机关的监督程序，明确检察建议具有督促行政机关启动自我审查程序的刚性效果，在一些具体案件中，将更便捷地实现行政争议的实质性化解。

（四）实质性化解行政争议是检察机关的履职目标

从司法解释的规定看，《行政诉讼监督规则》第2 条规定了检察机关开展行政诉讼监督的多重目的，分别是“监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推动行政争议实质性化解，保障国家法律的统一正确实施”。其中明确推动行政争议实质性化解与监督人民法院依法审判和执行等并列，构成行政检察履职目标的组成部分，具体可以概括为案结事了政通人和。案结，表现为法律程序上的终结，检察机关对诉争行政行为或者法律关系作出法律判断；事了，是在法律判断的基础上，在法治框架内回应和处理当事人的实质诉求；政通人和，意味着违法的审判活动和行政行为得到纠正，当事人实体合法权利得到救济，被损害的社会关系得到修复。

从“穿透式监督”理论看，行政检察是围绕“公共行政”建起的检察监督，既承担法律监督的职责，又要发挥能动性参与社会治理。穿透式监督理论分为四个层次：第一层以行政诉讼监督为起点，实现对审判权的监督；由表层穿透至第二层，实现对个案中行政行为的监督；由第二层穿透至第三层，从“依法监督”向“依法在监督中化解社会矛盾”转变，实现实质性化解行政争议；由第三层穿透至第四层，从个案纠偏到发现类案疏漏，实现社会治理前端的检察参与。〔9〕参见张相军等：《论“穿透式”行政检察监督》，《人民检察》2021 年第10 期。在该理论模型的第三层，检察机关通过审查行政审判、案涉行政行为、关联行政行为，依法在监督中化解矛盾，实质性化解行政争议。由此，实质性化解行政争议从理论上成为行政检察的履职目标。

从法律监督职能的发展看，随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对公平、正义、民主、法治、安全、环境等提出了水平更高、内涵更丰富的需求，党中央对司法工作提出新的更高要求，立法、法律解释工作不断进步，行政检察法律监督功能已经随着时代发展悄然变迁：由单一监督纠错功能发展为监督纠错、权利救济、解决争议、社会治理相融合的多元功能。如，2018 年12 月施行的《人民检察院检察建议工作规定》第5 条规定，检察建议包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。与传统纠错式法律监督不同，改进工作、完善治理的监督不再囿于个案中相关单位和部门的违法违规行为，而是延展到预防违法和健全制度方面，并成为检察机关参与国家治理的重要途径。由此，法律监督在纠错功能以外，还兼具社会治理功能。再如，坚持以人民为中心，是习近平法治思想的根本政治立场和重要组成部分。检察机关行使法律监督权要积极回应人民群众新要求新期待，解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。启动新的审判程序纠正原错误裁判后，能够切实回应当事人诉求，是监督纠错实现权利救济的逻辑起点。行政诉讼有时难以直接解决当事人的实质诉求，以纠错为目标的检察监督通过启动新的法律程序可能导致“程序空转”，而非权利救济。这显然与新时代以人民为中心、回应人民要求和期待的法治理念不相适宜。正如一些学者所言，行政检察监督的根本价值应在规制国家公权、构建检察权威和保障公民权利之间寻求平衡。〔10〕参见秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，《东方法学》2018 年第1 期。因此，基于回应型司法的要求，解决争议也成为新时代法律监督的功能，成为检察机关发挥法律监督职能的履职目标。

综上所述，检察机关实质性化解行政争议是指，检察机关办理行政诉讼监督案件，在坚守法治底线的前提下，以当事人各方认可的方式，实现法律程序终结或将行政争议导入新的处理程序，达到自然消解案涉行政争议，实现案结事了政和的履职目标。

二、检察机关实质性化解行政争议的方式

（一）结果性方式：行政争议实质性化解的具体形式

进入检察监督程序的行政案件，之前大多经过行政执法、行政复议、司法审判等多个程序。一方面，案涉行政争议往往法律关系复杂、矛盾尖锐突出；另一方面，前置纠纷解决程序未能解决案涉行政争议。究其原因，有的是制度功能没有得到充分发挥，有的是制度设计具有局限性，有的是当事人的诉求超越法律底线。检察机关实质性化解行政争议，力求最大限度解决上述问题：对于制度功能没有得到充分发挥的，通过启动程序把争议导入相关解决机制；对于制度局限性引起的问题，发挥检察监督能动性，回应当事人正当诉求；对于当事人诉求不正当，在法治框架下难以解决的行政争议，帮助当事人正确认识和理解法律。由此，检察机关实现行政争议实质性化解的形式可分为以下几种：

1. 监督纠正：法院裁判错误

行政诉讼分为行为之诉、关系之诉、给付之诉、规范之诉。其中，行为之诉，是指人民法院在行政诉讼中以审查行政行为的合法性为主要任务的诉讼，包括确认违法之诉、确认无效之诉、撤销之诉、履行之诉；关系之诉，是指人民法院在行政诉讼中以解决有关争议为主要任务的诉讼，包括变更之诉、行政协议之诉、赔偿补偿之诉和一并解决民事争议之诉；给付之诉，是指原告请求人民法院判令被告支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等金钱给付义务的诉讼；规范之诉，是指规范审查之诉，原告请求人民法院判决审查规章以下规范性文件的合法性的诉讼。〔11〕参见胡建淼：《行政诉讼法学》，法律出版社2019 年版，第10-11 页。由于在行政诉讼中对规范性文件的审查属附带性审查，故此处不再将规范之诉作为独立类型讨论。

（1）行为之诉。在行为之诉中，可能存在审查行政行为合法性与权利救济的错位，检察机关办理行为之诉的监督案件，就要通过审查监督申请书、听取当事人意见等方式，识别当事人的诉求在该诉讼中能否得到实现。对于能够通过法院审判直接解决的，直接以提出抗诉或再审检察建议的方式实现行政争议实质性化解。如，在“吴某与河北省某市人社局、省人社厅工伤认定及行政复议抗诉案”〔12〕同前注［8］，第91 页。中，吴某在某建筑公司承建的某大楼工程拆除三楼模板时摔下受伤，某市人社局以吴某与建筑公司没有劳动关系有效证明为由，作出《工伤认定申请不予受理决定书》，河北省人社厅作出《行政复议决定书》予以维持。吴某提起行政诉讼，请求撤销《工伤认定申请不予受理决定书》和《行政复议决定书》。本案中，根据法律规定，当用工单位存在违法转包、分包等情形时，不应以是否存在劳动关系为前提认定工伤，法院维持行政决定属认定事实不清，适用法律错误。该行政诉讼属于撤销之诉，认定吴某是否构成工伤，需要经过受理和审查两个阶段，如果法院改判，吴某将直接进入工伤认定行政程序，无需再启动新的诉讼程序认定是否构成工伤。因此，可认为，通过检察机关提出抗诉后，法院裁判可直接解决本案行政争议，本案属于检察机关以抗诉方式实现行政争议实质性化解。与此形成对比的是“刘某青、谢某梅与安徽省某县自然资源和规划局、第三人任某土地行政确认检察监督案”〔13〕参见《最高检发布“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”典型案例》，最高人民检察院官网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml，最后访问日期：2022 年4 月24 日。。在该案中，申请人起诉请求法院撤销任某的《国有土地使用证》并判令某县自然资源和规划局重新颁发不动产登记证。该案属撤销之诉，法院审查的是行政机关向任某颁发国土使用证的行为是否具有合法性，申请人通过诉讼希望法院判决行政机关作出重新颁证行为。本案中，如果法院裁判确有错误，由于当事人变更法律关系的诉求不能通过诉讼直接实现，检察机关的抗诉并不能实质性化解行政争议。此外，还有一种行政行为未得到实体审理的情形。比如“江苏丁某诉某区住房和城乡建设局等建设工程规划许可检察监督案”〔14〕同前注［8］，第114 页。。在该案中，丁某起诉至法院，请求法院判决某县建设局履行发放建设工程规划许可证的法定职责。法院以超过起诉期限为由驳回起诉。本案中，丁某向二审法院提交了原某县法院行政审判庭某法官手写的说明材料，该材料由法官签名并加盖院章，能够证明丁某在起诉期限内曾经向法院提起诉讼，但法院一直未对其起诉作出是否立案的决定，原审法院以超过起诉期限为由驳回起诉确有错误。检察机关向市中级人民法院提出再审检察建议。该案属履行之诉，进入实体审理后，法院可直接解决行政争议，属于检察机关通过再审检察建议的方式实现行政争议实质性化解。

（2）关系之诉和给付之诉。审查法律关系是该诉讼类型的特点，在关系之诉和给付之诉中，法院判决往往能直接回应当事人诉求。对于法院裁判确有错误的，检察机关通过提出抗诉或再审检察建议实质性化解行政争议。值得考虑的是，该情形下的实质性化解是否需要增加法院改判的要件。笔者认为，检察监督属于程序性权力，当事人对检察机关的合理期待应当限于检察权限范围。再审程序的诉讼关系仍是当事人、行政机关、法院之间的三角关系，检察机关作出抗诉或者再审检察建议决定后，不再受理当事人就该案提出的监督申请；对于再审确有错误的，通过跟进监督或者接续监督予以纠正。检察机关作出决定后，监督程序已经结束，不宜将法院是否改判作为检察机关实质性化解行政争议的要件。

2.以抗促和：法院裁判错误，但行政争议难以通过一次法院裁判直接解决

如前所述，不同类型的行政诉讼，解决行政争议的程度不同。在一些行为之诉中，行政裁判确有错误但行政争议却难以通过纠正法院裁判直接得到解决。在办理这类案件时，检察机关仍应先以抗诉或再审检察建议的方式监督法院生效裁判；提出监督意见后，可以继续发挥能动性，以抗促和，把抗诉的“势能”转化成调处争议的“动能”；对于促成和解的，可依法撤回抗诉。如，“魏某等19 人与山西省某市市场监督管理局不履行法定职责行政抗诉案”〔15〕最高人民检察院第118 号指导性案例。。该案中，魏某等19 人向某市发展和改革局（后职能并入市场监督管理局）投诉，要求其查处物业公司乱收费行为。在查处过程中，该局认为《山西省棚户区改造工作实施方案》第14 条“......棚户区改造新建安置小区有线电视和供水、供电、供气、供热、排水、通讯、道路等市政公用设施，由各相关单位出资配套建设，不得收取入网、管网增容等经营性收费，有线电视初装费减半收取”的规定不明确，遂向某市人民政府请示。某市人民政府提出协调处理指导意见，该局将上述情况告知申请人，未做明确处理决定。魏某等19 人提起行政诉讼，要求该局依法履职。法院认为，市场监管局在立案查处过程中，因法律依据不明确，政策界限不清晰，且在全市范围内有较大影响，特向上级行政机关请示，具有一定的必要性，虽未在法定期限内作出行政行为，但其理由具有一定正当性，因此不构成不履行职能。检察机关认为，市场监管局未提出明确处理意见，根据《价格违法行为举报处理规定》存在行政不作为情形，遂向山西省高级人民法院提出抗诉。即使法院改判，魏某等19 人要求物业公司退还已经缴纳的供水、供气、供暖初装费的实质诉求也难以直接实现。同时考虑到，本案中还有未提起行政诉讼的189 户安置户也存在被乱收费的相同问题。检察机关提出抗诉后，主动进行沟通协调、举行公开听证，促成各方当事人达成和解协议，由物业公司将违规收取的费用统一退还至魏某等19 人及其他189 户回迁安置户。因当事人实质诉求已经实现，继续追究行政机关是否履行职责对权利救济已无实际意义，检察机关依法撤回抗诉。

该案突破了检察监督从案件受理到作出决定形成办案闭环的传统认识，对于已经抗诉的案件，检察机关仍可以开展和解工作，但和解工作不属于检察机关的法定职责，没有行使检察权力。关于以抗促和案件是否一律撤回抗诉的问题，笔者认为，撤回抗诉一般适用于法院尚未开庭审理的情形。如果法院已经开庭审理，检察机关又会同人民法院促成当事人达成和解，宜建议法院终结审查。

3.促成和解：法院裁判并无不当但行政行为违法并损害相对人合法权益的；或法院裁判错误但属于法定的可以调解的案件

促成双方当事人达成和解，是检察机关实质性化解行政争议的典型情形。主要运用于法院裁判并无不当，但行政行为违法并损害行政相对人合法权益的案件，以及法院裁判错误，但属于行政赔偿、补偿或行政机关行使自由裁量权，促成和解更有利于减少当事人诉累的案件。如，“陈某诉江苏省某市某区人民政府强制拆迁及行政赔偿检察监督案”〔16〕最高人民检察院第117 号指导性案例。。在该案中，陈某房屋被他人损毁后，向某区公安机关报警要求处理。公安机关认为属于政府征地拆迁，不属于公安机关受案范围，未予立案。后，陈某向法院提起行政诉讼，请求确认某区人民政府拆除其房屋的行政行为违法，并判决赔偿其损失。法院审理认为，不能证明案涉房屋系区政府拆除，陈某的起诉缺乏事实依据，裁定驳回起诉。检察机关调查核实查明，案涉强制拆除行为系因行政征收拆迁引起，区政府作为最初委托主体和征收行为主体，虽未具体实施强制拆除，但受委托公司在未与陈某达成拆迁补偿协议的情况下违反法定程序实施强制拆除，区政府应当对受委托公司的行为后果负责。人民法院终审裁定认定，陈某起诉缺乏事实依据，属于认定事实不清，对此，检察机关应当提出抗诉。同时，本案属于行政赔偿案件，陈某在向检察机关申请监督中也表示其实质诉求是得到赔偿。该案属行政诉讼法规定的可以调解的案件，且该案为起诉案件，促成和解更符合诉讼经济与效率。检察机关充分发挥一体化办案优势，协调督促行政机关制定和解方案，反复向陈某释法说理，凝聚双方共识，最终达成和解协议，陈某撤回监督申请，持续七年的行政争议得到实质性化解。

关于错误的生效裁判如何处理的问题。除行政公益诉讼外，我国行政诉讼制度在起诉条件设置上采取主观诉讼模式，诉讼原告往往限于与被诉行政行为有利害关系的当事人，诉讼的目的在于保护原告权益。检察监督延续了上述理念，并强化了审查和监督，将受案分为依当事人申请受案和依职权受案，并在《行政诉讼监督规则》第36 条〔17〕《人民检察院行政诉讼监督规则》第36 条：“人民检察院在履行职责中发现行政案件有下列情形之一的，应当依职权监督：（一）损害国家利益或者社会公共利益的；（二）审判人员、执行人员审理和执行行政案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的；（三）依照有关规定需要人民检察院跟进监督的；（四）人民检察院作出的不支持监督申请决定确有错误的；（五）其他确有必要进行监督的。”中规定了人民检察院依职权监督的条件。本案中，陈某与区政府和解后，已撤回监督申请，检察机关继续监督法院生效裁判不再具有当事人申请监督的基础；同时，本案不符合检察机关依职权监督的条件，故检察机关不宜再对生效裁判进行个案监督。根据《行政诉讼监督规则》第121 条的规定，人民检察院办理行政诉讼监督案件，可以对行政诉讼监督情况进行年度或者专题分析，向人民法院、行政机关通报，向党委、人大报告。对于法院裁判确有错误，但当事人撤回监督申请的，检察机关可以将该问题纳入年度诉讼监督通报。

关于检察机关能否促成和解的问题。有的观点认为，行政诉讼不同于民事诉讼，行政诉讼中的行政机关不能完全自由处分行政权力，《民事诉讼法》中规定的“双方当事人可以自行和解”不当然适用于行政诉讼，和解不宜成为检察机关实质性化解行政争议的方式。而且“行政和解”在行政执法中有其特定内涵，适用范围很窄，实践中主要指中国证券监督管理委员会在对公民、法人或者其他组织涉嫌违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定行为进行调查执法过程中，根据行政相对人的申请，与其就改正涉嫌违法行为，消除涉嫌违法行为的不良后果，交纳行政和解金补偿投资者损失等进行协商达成行政和解协议，并据此终止调查执法程序的行为（中国证券监督管理委员会令第114 号《行政和解试点实施办法》第2条）。检察机关的监督属于后端监督，如果在行政执法的前端和诉讼中不能适用和解，检察机关当然缺乏实施和解的基础。笔者认为，该观点未充分考虑检察机关实质性化解行政争议中促成和解方式的适用前提，混淆了行政和解这一专门概念和促成和解。

检察机关促成和解的合法性和正当性在于：第一，《行政诉讼法》第60 条规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。对于该类案件，检察机关在调解范围内有采取实质性化解行政争议检察举措的空间。〔18〕参见刘艺：《以能动创新促进行政争议实质性化解》，最高人民检察院微信公众号，2021 年8 月23 日。第二，检察机关实质性化解行政争议中的和解与行政和解是不同概念，检察机关实质性化解行政争议中促成和解，不是特定法律概念，起决定性作用的是行政机关的公权力作为和当事人的私权利处分，有时还涉及当事人与案外人的和解，与行政和解之间不存在联系。对于法院驳回起诉的行政裁判符合法律规定，但行政行为违法并损害行政相对人合法权益，当事人的诉求合理合法的案件，检察机关根据具体的违法事实，可以向行政机关或者其上级机关通报情况或者移送线索，通过促进行政机关依法给予纠正或救济，实现和解。比如，2020 年最高人民检察院工作报告中提到的“周某诉某区人力资源和社会保障局、某区人民政府养老保险待遇核准监督案”〔19〕参见《最高人民检察院2020 年工作报告》，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml，最后访问日期：2021 年12 月7 日。。在该案中，周某在2013 年10 月达到法定退休年龄，同年12 月，周某所在公司向某区人社局申请办理周某退休审批和基本养老保险待遇核准。因申报材料与档案记载不一致，导致核准手续未能办结，养老金未予发放。2016 年4 月，周某所在公司再次向区人社局申请。人社局作出《某市基本养老保险待遇核准表》，载明起始支付年月为2016 年5 月。周某不服，提起行政诉讼请求判决补发其2013 年11 月至2016 年4 月共计30 个月的退休金等。法院认为，周某提起诉讼超过起诉期限，裁定驳回起诉。本案中，周某的起诉确已超过起诉期限，法院裁定驳回并无不当。但《社会保险法》第16 条第1 款规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。《某市基本养老保险规定》第22 条及配套规范性文件规定，从核准次月领取养老金。一般情况下，达到法定退休年龄时，当月即完成养老金核准工作。某市规定的“核准后领取”确定了领取的程序性条件，没有改变《社会保险法》规定的从退休次月领取养老金的起算点，区人社局作出的养老保险待遇核准表确定的起付日期确有错误，应当向周某补发2013 年11 月至2016年4 月的养老金。经检察机关提出检察建议，区人社局重新对周某的养老保险待遇进行核准，向周某补发养老金11.7 万元。本案中，行政行为确有不当，当事人权利确需救济，检察机关积极督促协调，促进行政机关自我纠错，以行政机关依法纠正行政行为的方式，实现和解，当事人撤回监督申请，实质性化解了行政争议。

4.服判息诉：法院裁判并无不当，且当事人不存在合法诉求

在一些案件中，法院裁判和行政行为并无不当，当事人因对法律认识和理解错误，不服生效裁判。对于事实清楚、是非明确的案件，检察机关作出不支持监督申请决定前，可以进行心理疏导、释法说理；申请人诉求具有一定合理性，但通过法律途径又难以解决且生活困难的，可以依法给予司法救助；作出不支持监督申请决定后，可以进行公开宣告，以增强司法裁判的社会认同，促使当事人服判息诉。

综上所述，法律关于抗诉和再审检察建议的规定属于强制性拘束性规则而非授权性裁量性规则，对于法院裁判确有错误的案件，检察机关应当依法监督。根据不同的诉讼类型，有的争议可以通过法院裁判直接解决，对于这些案件，检察机关提出抗诉或再审检察建议即可实质性化解行政争议。对于法定可以调解的案件，检察机关也可以通过促成和解实现行政争议的实质性化解。对于不能通过法院裁判直接解决的，检察机关依法提出抗诉后，可以发挥能动性，通过督促协调等方式，促成和解，实现行政争议实质性化解。对于法院裁判并无不当的案件，行政行为违法的，检察机关通过督促行政机关自行纠正或改变行政行为，实现行政争议实质性化解。对于当事人诉求不合法的，综合运用公开听证、司法救助等手段，促使当事人服判息诉，实现行政争议实质性化解。同时，检察机关实质性化解行政争议应当具备特定表现形式，一般为提出抗诉、提出再审检察建议、提出检察建议、行政机关改变行政行为、达成和解协议、当事人撤回监督申请、当事人签订息诉罢访协议等。

（二）精细化审查：夯实实质性化解行政争议的基础与保障

查清案件事实和正确适用法律是实质性化解行政争议的基础，要求检察机关在案件审查中做到精准。从行政检察实际看，践行精准监督理念，必须要建立健全繁简分流机制，在简案快办的基础上，以精准化为导向，以精细化审查为基础，以精品化质效为标准，办出在法律适用、监督方式等方面具有典型性、引领性的案件，实现繁案精办。检察机关践行精准监督理念，基础在于健全精细化审查机制，具体主要体现在以下几个方面：

1.加强调查核实权的运用。查清事实、辨明是非，是正确作出法律判断的前提，尤其在那些不予受理或者驳回起诉的未进入法院实体审理的行政案件中，查清事实、辨明是非更为重要。调查核实是法律赋予检察机关的一项重要权能，检察机关通过调查核实，在遵守证据规则的前提下，最大限度地运用法律事实还原客观真实。《行政诉讼监督规则》第58 条进一步明确和完善了调查核实适用条件，与《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》相比，增加了“被诉行政行为及相关行政行为可能违法的”“行政相对人合法权益未得到依法实现的”两种需要检察机关调查核实的情形。办理行政诉讼监督案件，对关键事实进行充分调查、准确核实，才能有理有据依法精准监督，才能居中促和精准化解。加强调查核实权的运用，要求检察人员改变“坐堂办案”的传统模式，在全面审查案件卷宗材料的同时，积极主动走出去，向行政相对人、行政机关等当事人和其他知情人等案外人了解情况、调取相关材料，尤其是对于影响案件关键事实认定的证据线索，充分运用调查核实权，查明案件事实，明确法律责任。调查核实措施包括查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人、有关知情人或者其他相关人员，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，勘验物证、现场等。通过调查核实，既为提出抗诉、再审检察建议、检察建议等监督纠正意见奠定基础，又在法律责任明晰后，加强对各方当事人的释法说理，使当事人对于案件结果有明确的预期。

2.加大公开听证力度。公开听证是检察机关在新时代践行司法民主、司法为民理念而采取的“开门办案”，组织当事人互动，引导公众参与司法，凝聚各方共识的一项改革举措和新型办案方式。公开听证对于检察机关实质性化解行政争议具有特殊而重要的意义。多数行政诉讼监督案件已经过了法院一审、二审甚至再审，一方仍然不服，双方都不肯轻易退让，矛盾尖锐复杂，化解难度很大。有的被诉行政机关担心被问责不肯轻易认错，有的公民、组织抱着讨价还价心态，提出没有事实或法律依据的赔偿、补偿诉求，甚至以不断上访相威胁。有些分歧经过多个诉讼环节，已陷入双方莫衷一是的循环论证，仅依靠法律专业判断难以消弭分歧，因而有必要在诉讼监督环节引入社会判断甚至技术判断。通过公开听证，既为双方当事人搭建平等对话平台，查清案件事实，化繁为简，定分止争；又借助第三方独立发表意见，促进双方当事人凝聚共识、回归理性，使行政争议得到实质性化解。据统计，2019年11 月至2020 年12 月，在全国检察机关部署开展的“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动中，共化解行政争议6300 余件，其中公开听证的占比18.8%。〔20〕参见张步洪等：《行政检察公开听证典型案例解读》，《人民检察》2021 年第13 期。

3.坚持智慧借助和案例检索制度。修订后的《行政诉讼监督规则》规定了智慧借助原则和案例检索制度。实践中，针对一些法律适用存在争议或法律未做具体规定，通过抗诉等监督方式能够直接解决行政争议的案件，专家意见和关联案例不仅能够更好地帮助检察官作出结论性判断意见，也能丰富检察意见的充分性，增强对案件争议问题法律判断的专业性。

三、检察机关实质性化解行政争议的若干难点问题

（一）超过起诉期限案件中行政争议的化解

实践中，法院裁定驳回起诉案件在检察机关办理的行政诉讼监督案件中占据较高比例。在该类案件中，法院裁判未审查实体法律关系，检察机关通过抗诉等方式提出监督意见，往往难以直接救济当事人的实体权益，有时反而是新一轮“马拉松”式诉讼的开始，属于典型的“程序空转”案件，是检察机关实质性化解行政争议的重点。而超过起诉期限案件又是其中最为常见的类型。

与其他行政诉讼案件不同的是，超过起诉期限案件中的案涉行政行为本应受到司法审查，但由于超过了起诉期限，导致“时间失权”，法院不能从合法性角度实体审查行政行为。行政诉讼系“民告官”案件，原告一方在客观上诉讼能力较弱，有时超过起诉期限提起诉讼并非原告怠于行使权利所致。对于超过起诉期限但确实违法的行政行为，可能由于公定力而暂且被推定为合法，并由于不可争力而被最终确定为有效，但该行政行为的违法性并不会因此而消解。〔21〕参见杨建顺：《“过期之诉”与行政检察监督的价值追求》，《检察日报》2020 年12 月30 日。检察机关是宪法规定的法律监督机关，该定位是宪法赋予检察机关突破法的形式主义、实质性维护法律秩序的规范基础。同时，回避实质判断的诉讼程序形式主义和回避实质作为的行政程序形式主义，已经成为行政争议化解程序空转的机制原因。〔22〕参见刘艺：《检察机关促进行政争议实质性化解的必要性与可行性分析——以冒名登记结婚“过期之诉”为切入点》，《人民检察》2021 年第15 期。对于虽然超过起诉期限，但是当事人基本权利受到侵害、存在合法合理诉求的案件，检察机关首先应当坚持实质审查，不仅审查法院认定案件超过起诉期限是否正确，还要审查行政行为是否合法，以及有无实质性化解行政争议的可能，以“穿透式监督”查明事实、辨明是非，为保障公民的基本权利提供公法救济。对于经审查认为人民法院认定超过起诉期限确有错误，且当事人有可保护的实体权益等有监督必要的，应当依法提出抗诉或者提出再审检察建议。对于经审查人民法院认定超过起诉期限没有明显不当，但行政行为违法或者不当，当事人的诉求合法合理的，可以通过向行政机关制发检察建议，建议其自行撤销或者变更，或者促成双方达成和解，促进实质性化解行政争议。

实践中，有的观点认为在行政行为是否合法未经人民法院实体审理的情况下，检察建议不能否定行政行为的效力，也不应通过检察建议督促行政机关自行撤销或者变更。笔者认为，检察机关虽不直接认定或改变行政行为的效力，不能代替行政机关行使权力，但可以对行政行为是否合法作出独立判断，检察建议并非不能否定行政行为的效力。如果检察机关认为案涉行政行为违法，可以通过制发检察建议等方式督促行政机关启动纠正程序。在人民法院的有关裁判观点中也认为，“行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止”。〔23〕参见“王建设诉兰考县政府不履行法定职责案”裁判观点，最高人民法院第四巡回法庭编：《最高人民法院第四巡回法庭典型行政案件裁判观点（2017—2018）》，法律出版社2020 年版，第247-251 页。这对于实质性化解行政争议，实现形式法治和实质法治的统一，增强公众对行政机关的认同和信赖均具有重要意义。

需要关注的是，在前述“姚某与福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”〔24〕具体案情参见前注［6］。中，最高人民检察院在指导意义中对此也作了明确。即，“人民法院以超过法定起诉期限裁定不予立案或者驳回起诉并无不当的行政案件，并不意味着被诉行政行为当然合法。检察机关应当从促进依法行政、推动行政争议实质性化解的角度，进一步审查行政行为的合法性，通过检察建议的方式，督促行政机关依法履行职责，保护公民合法权利”。该案成功办理后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同出台《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，其中规定“人民检察院根据调查核实认定情况、监督情况，认为婚姻登记存在错误应当撤销的，应当及时向民政部门发送检察建议书”“民政部门收到公安、司法等部门出具的事实认定相关证明、情况说明、司法建议书、检察建议书等证据材料，应当对相关情况进行审核，符合条件的及时撤销相关婚姻登记”。该意见在婚姻登记领域也进一步明确了对于确已超过起诉期限、难以通过诉讼解决但当事人诉求合法合理的情形下，检察机关通过检察建议督促行政机关撤销相关行为的办案路径。

实践中还需要注意的是，如果行政机关未采纳该检察建议，《行政诉讼监督规则》对跟进监督也作了具体制度设计。比如，根据《行政诉讼监督规则》第125 条规定，行政机关对检察建议未在规定期限内作出处理并书面回复，或者对检察建议的处理错误的，人民检察院可以依照有关规定跟进监督或者提请上级人民检察院监督；根据《行政诉讼监督规则》第121 条规定，人民检察院可以将办理的行政诉讼监督案件中需要通报、报告的情形，以年度报告或专题分析的形式，向行政机关通报，向党委、人大报告。〔25〕参见张相军等：《超过起诉期限检察监督案件的行政争议实质性化解》，《人民检察》2022 年第6 期。

（二）行政非诉执行监督案件中“遗落之诉”行政争议的化解

在一些案件中，行政相对人或者权利人针对行政决定虽没有行使复议、起诉和申诉权利，但在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求，并向检察机关申请监督，这类行政争议即为“遗落之诉”。从概念看，“遗落之诉”应当具备行政相对人或者权利人没有行使复议或起诉等权利、非诉执行阶段的诉求合法、向检察机关申请监督三个条件。所谓遗落，意思是行政相对人或者权利人虽然对行政行为存在质疑，但因为某些特定原因没有行使复议、起诉等权利，致使行政行为不能接受司法审查。与化解行政诉讼裁判结果监督中的行政争议不同，检察机关化解“遗落之诉”中的行政争议，实质是给予已经丧失救济权利的相对人和权利人再次补救的机会。因此，检察机关首先应当审查行政相对人或者权利人没有行使复议、起诉等权利的理由是否正当。对于具有正当理由的，才可以进行实质性化解。从实践经验看，行政机关作出或者未作出特定行为是构成正当理由的主要类型。如，行政机关允诺使当事人产生信赖利益。在“某公司及魏某安全生产违法行政非诉执行检察监督案”〔26〕最高人民检察院第119 号指导性案例。中，2018 年7 月，某公司发生一般安全事故，经调解，累计向安全事故受害人赔偿100 万元。2018 年10 月22日，山东省某县安全生产监督管理局认为该公司未全面落实安全生产主体责任导致发生安全责任事故，对某公司作出罚款35 万元的行政处罚决定，对公司负责人魏某作出罚款4.68 万元的行政处罚决定。后经魏某两次申请，某县应急管理局（机构改革后安全生产监管职能并入县应急管理局）同意该公司及魏某延期至2019 年7 月31 日前缴纳罚款，但未出具书面意见。2019 年7 月12 日，县应急管理局认为某公司及魏某未及时全额缴纳罚款，对某公司及魏某分别作出35 万元、4.68 万元加处罚款决定。经催告，县应急管理局向县人民法院申请强制执行原罚款和加处罚款，法院分别作出准予执行裁定。本案中，因行政机关口头同意延期履行罚款决定，某公司及魏某未在法定期限内行使复议、诉讼等权利，具有正当理由，检察机关可以对该“遗落之诉”开展实质性化解工作。再如，行政机关未将行政行为告知行政相对人或者权利人。仍以“某公司及魏某安全生产违法行政非诉执行检察监督案”为例，在该案中，行政机关对某公司作出罚款处罚后，该公司的法定代表人由某甲变更为某乙，且某甲已经离职，行政机关仍将对某公司的处罚决定送达某甲，后申请强制执行。行政机关未将处罚决定依法送达给某公司，即可构成某公司未行使复议、诉讼等权利的正当理由。

对于具有正当理由的，检察机关还要审查当事人的诉求是否正当。以行政处罚为例，在一些行政非诉执行监督案件中，对当事人提出的罚款过重的监督诉求，应当首先明确引起争议的行政行为的性质，在查清事实、辨明是非的基础上，依法推动争议化解，不能以牺牲法律尊严为代价无原则迁就监督申请人。具体而言：

第一，对罚款行政处罚的审查。根据《行政诉讼法》第70 条规定，人民法院审查行政行为的合法性，应当从主要证据是否确实充分、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序、是否存在超越职权、是否存在滥用职权或明显不当等方面进行判断。当事人认为行政机关罚款过重引起的行政非诉执行监督案件，检察机关经审查认为罚款决定违法、损害行政相对人合法权益，凡符合受理条件的，检察机关应当依法受理、审查并作出是否支持监督申请的决定。检察机关审查后认为罚款决定满足证据、法律适用、程序、职权等各方面合法性要求的，应当认可其合法性。对于行政机关在法定裁量幅度内确定的罚款数额，能否根据当事人申请，通过实质性化解行政争议减少罚款，应当区分不同情况。只要罚款决定在行政裁量范围内，符合比例原则和过罚相当原则，并无明显不公，检察机关应当尊重行政机关的裁量权和决定权，不得建议减免罚款。监督申请人因新冠肺炎疫情等影响履行罚款决定存在实际困难的，可以申请缓缴罚款。根据《行政处罚法》第27 条规定，行为人“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”，行政机关应当依法从轻或者减轻行政处罚。但对于在行政机关作出行政处罚决定以后，行政相对人主动消除或减轻违法行为后果的，检察机关不得以此作为建议行政机关改变行政处罚决定的理由。

第二，对加处罚款或者滞纳金的审查。《行政处罚法》第51 条第1 款规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。《行政强制法》第45 条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金；加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。这里规定的加处罚款或滞纳金，均属于执行罚，是一种间接的行政强制执行措施。行政机关作出罚款或征收税费等金钱给付义务的行政决定后，当事人在行政行为确定的期限内不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金，以促使当事人尽快缴纳罚款或者税、费，履行金钱给付义务。由于执行罚目的是督促当事人尽快履行义务，若当事人采取补救措施，执行罚有减免的可能。《行政强制法》第42 条规定，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或滞纳金。

再以前述的“某公司及魏某安全生产违法行政非诉执行检察监督案”为例。该案中，县应急管理局实际已同意某公司和魏某延期缴纳罚款，其在延期期间又作出加处罚款决定明显不当。就加处罚款部分，检察机关依法发出检察建议，督促法院撤销对某公司及魏某的准予强制执行加处罚款行政裁定书，督促县应急局撤销加处罚款决定。同时，鉴于某公司发展遇到的现实困难，检察机关促成争议双方对原处罚未执行部分达成分期缴纳的和解协议，使行政争议得到实质性化解，既维护了行政执法权威，又实现了对民营企业的依法保护。

“遗落之诉”的化解属于行政非诉执行监督案件化解行政争议的重要类型。据统计，约90%的行政非诉执行监督案件属于检察机关依职权受理。而“遗落之诉”要求当事人主动向检察机关申请监督，化解其中行政争议的正当性在于行政相对人或者权利人积极为自身权利寻求救济。如果当事人没有主动提出监督申请、没有主动提出合理合法诉求，检察机关在依职权监督中发现的，不宜作为“遗落之诉”进行化解。

（三）行政争议与民事争议的一揽子化解

随着中国特色社会主义进入新时代，我国国家治理面临许多新任务新要求，公私法规范交织将是今后各个部门法的新常态。公私法相互配合，协同发力，保障个人权利实现，是不断完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系的题中之义。在公私法共治的背景下，一揽子化解行政民事交织争议成为检察机关实质性化解行政争议的重要类型。《行政诉讼法》第61 条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。该条规定是检察机关在促进行政争议实质性化解过程中，一揽子解决行民交织案件的法律依据。总体来说，对于行政争议和民事争议交织的案件，要从整体上把握案件争议焦点，在充分调查核实的基础上，厘清争议各方主体之间的法律关系和应当承担的法律责任，在民法典和行政法律规范的框架内促进行政争议和民事争议一并解决，避免循环诉讼。〔27〕参见张相军等：《以贯彻实施民法典为契机，进一步做实新时代行政检察工作》，载冯小光主编：《中华人民共和国民法典学习读本》，中国检察出版社2020 年版，第16-24 页。

针对《行政诉讼法》第61 条规定的在行政诉讼中一并解决民事争议的情形，原则上，能够通过法院对行政争议和民事争议的一并审理，实质性解决行政争议。但在实践中，有时当事人未向法院申请一并审理，有时行政争议与民事争议互为因果，行政争议难以简单地通过法院一次审判予以解决。检察机关在办理该类案件时，总的原则是：民事争议是解决行政争议前提的，要先解决民事争议，典型的是因析产继承纠纷引起的物权变动行政争议；行政争议是解决民事争议的前提的，要先解决行政争议，比如一些案件中行政行为是认定民事争议基本事实的重要证据；民事争议和行政争议互为因果的，要注重运用系统思维，一揽子化解行政争议和民事争议。实践中，要注意区分民事争议是否经过法院审理：

1. 对于相关民事争议未经法院审判的案件，检察机关在办理行政诉讼监督案件中要通过促成民事关系中当事人和解，实现行政争议实质性化解。以行政登记案件为例，行政登记涉及物权领域的不动产登记、公司法领域的公司登记、婚姻家庭领域的婚姻登记、户籍管理领域的户籍登记等，其基础是已经完成的民事行为，相关民事争议的消解对于行政争议的最终解决甚为关键。在民事活动中，当事人对自身权利享有处分权，如民事权利主体未提起相关民事诉讼，检察机关可通过促成民事纠纷和解，化解行政争议。理由在于，民事诉讼是解决民事纠纷的重要途径，并非唯一途径。在当事人未提起民事诉讼的情形下，检察机关秉持客观中立的立场，通过释法说理促成民事法律关系主体之间达成和解，并不是以公权力强制当事人接受检察机关的意见。和解协议是当事人自由处分权利的结果，可视为当事人之间作出的新的合同行为，检察机关通过促成当事人达成民事和解协议，有效避免可能产生的民事诉讼，符合诉源治理的要求。

2. 对于相关民事争议已经法院作出生效裁判的案件，要区分不同情形。当事人认为民事判决错误的，检察机关应当告知当事人先就民事判决申请检察机关监督，对符合依职权监督条件的，检察机关应当依职权受理；当事人没有提出民事判决错误的，检察机关应当对作为解决行政争议基础的民事判决进行审查，在查明案件事实的基础上，开展行政争议化解工作。比如，权属登记行政诉讼是民事争议前置的重要类型，当事人之间对房屋权属存在民事争议，同时对后续的房屋登记行为不服时，如果房屋权属本身有问题，应当先通过民事诉讼进行确权，待民事判决确权之后，再要求行政机关根据民事判决变更登记。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释［2010］15 号）即采用这一标准。该规定第8 条明确“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。如果先进行行政诉讼，撤销登记行为，但权属仍没有得到解决，之后通过民事诉讼确定权属，有可能与行政判决发生冲突。当申请人就房屋登记行为提起行政诉讼并申请检察机关监督时，如提出民事判决错误，应告知其就民事判决申请监督，检察机关可通过一并办理行政、民事申请监督案件，一揽子化解行政争议；如未提出民事判决错误或已超过民事诉讼申请监督期限，检察机关仍然可以通过促成民事主体达成并执行完毕和解协议，实质性化解行政争议。理由在于，《民事诉讼法》第230 条规定，“在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。申请执行人因受欺诈、胁迫与被执行人达成和解协议，或者当事人不履行和解协议的，人民法院可以根据当事人的申请，恢复对原生效法律文书的执行”。据此，在民事判决已经生效的情形下，法律尊重当事人的意思自治，承认部分履行或者全部履行的和解协议具有合同的效力，同时一旦出现反悔、不履行执行和解协议的情形，赋予当事人请求执行原生效判决的权利作为救济。因民行交叉案件中，化解民事争议是化解行政争议的基础，为避免出现反复，倡导自觉守法、诚实信用的良好社会风尚，检察机关应当确保民事和解协议履行完毕。

在《行政诉讼法》第61 条规定的情形之外，还有一些行政案件中，行政争议由民事争议衍生而来，表面上是“官民矛盾”，实质上是“民民矛盾”，民事争议的解决对行政争议的实质性化解具有重要影响。比如“王某凤等45 人与北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案”〔28〕最高人民检察院第120 号指导性案例。。2001 年，某镇政府通过招商引资与某文化公司签订《协议书》，约定向某文化公司提供土地160 亩。文化公司在案涉地块建设了教学楼和家属楼，并于2004年将家属楼陆续出售给公司职工。2008 年，某镇政府又将同一地块转让给某培训学校，培训学校与文化公司达成教学楼、家属楼的回购协议。2017 年，因该地块一直未办理审批手续，教学楼和家属楼被认定为违章建筑并全部拆除。王某凤等45 人系购买家属楼的职工，一直未与培训学校签订回购协议。家属楼被强制拆除后，王某凤等45 人提起确认违法诉讼和行政赔偿诉讼，法院以其不具有原告主体资格为由，裁定驳回起诉。本案中，因违建被拆产生行政争议的根源在于房屋手续不全，文化公司作为房屋的建造者和出售者，应当向王某凤等人承担民事赔偿责任。该类案件带来的问题是，所谓行政争议由民事争议衍生而来，衍生是否应该存在限度和边界。显然，检察机关不能包打天下，在民事争议和行政争议之间的因果关系过于遥远时，检察机关不宜开展一揽子化解。检察机关应把握一揽子解决的界限：

第一，民事争议足以直接影响行政争议产生的。“遇事不决找政府”是生活中行政相对人解决问题的常见思路。一些民事争议案件中，受民事诉讼证据标准的影响，法院裁判未必符合客观真实情况；同时，民事诉讼所需要的诉讼费、律师费较为高昂，一定程度上也削弱了当事人通过民事诉讼解决民事纠纷的意愿。有些当事人就会将解决民事纠纷的愿望寄托于行政机关的监管，以要求行政机关通过履职解决自身的民事纠纷。有些因行政机关行政行为的介入，在客观上影响了民事争议的解决方法，当事人转而针对行政行为提起诉讼。如前述“王某凤等45 人与北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案”，作为民事合同争议标的物的房屋，因行政拆除行为而灭失，当事人提起行政诉讼的主要目的仍是获得房屋补偿。

第二，分开解决民事争议和行政争议可能导致循环诉讼，增加当事人诉累的。提高效率，解决问题是检察机关一揽子化解行政争议和民事争议的目的之一。实践中，与行政争议关联的民事纠纷处理起来并不容易，有时还会出现民行案件相互推诿、相互等待的现象，增加了当事人诉累，浪费了司法资源。比如“江苏某机电设备有限公司与某市人社局、沈某庆等五人工伤认定检察监督案”〔29〕同前注［13］。。2016 年3 月，沈某和在某公司工作过程中突发疾病死亡，其父沈某庆向某市人社局申请工伤认定，某人社局作出不予认定工伤决定。沈某庆不服，提起行政诉讼。法院二审判决撤销《不予认定决定书》，某市人社局据此作出《认定工伤决定书》。某公司不服，就二审撤销《不予认定决定书》的判决申请再审，被驳回后，向检察机关申请监督。同时，某公司对某市人社局作出的《认定工伤决定书》提起行政诉讼。沈某庆以某公司为被告提起工伤赔偿民事诉讼。检察机关查明，2016 年至2021 年，某公司、某市人社局、沈某庆对劳动关系确认、工伤认定、工伤赔偿等先后提起行政诉讼、民事诉讼、仲裁各2 件。检察机关运用系统思维，与某公司、沈某庆、某市人社局多方沟通，释法说理，推动某公司与沈某庆签订和解协议，实现沈某庆提起工伤赔偿民事诉讼自愿调解结案，某公司撤回本案监督申请。

第三，行政争议是解决民事争议的前提的。在有些案件中，行政争议虽然由民事争议引起，但先行解决基础民事争议的做法不利于行政争议和民事争议的解决。例如，民事诉讼中法官不会对登记行为的合法性进行审查，登记证书反而成为民事诉讼中的优势证据。该情形下，有必要在检察监督阶段一揽子化解行政争议和民事争议，以溯源解纷实现案结事了政和。